促进生物医药产业创新发展政策理论研究

◆胡海鹏 袁 永

一、研究背景

生物医药产业是中国制造2025 和国家战略性新兴产业的重点领域，具有研发高密度、知识高密集的产业特征。新冠肺炎疫情发生以来，党中央反复强调，要统筹各方面科研力量，推动生物医药创新发展。产业政策是促进生物医药产业创新发展的重要因素，促进生物医药产业创新发展政策既涉及总体性政策，也包括具体的行业政策。从产业创新链产业链角度看，包括研发创新、临床注册审批、制造生产、制造监管、市场应用等政策。可见，制定生物医药产业创新发展政策是一项体系化的系统工程。因此，探讨分析生物医药产业创新发展政策框架，对构建生物医药创新政策体系具有重要意义。

生物医药产业作为应对突发疾病科研攻关的支撑力量，探讨生物医药创新政策不断成为学术界关注热点。产业创新是在技术创新、制度创新、区域创新系统理论的基础上发展而来，属于中观层面的创新，具有主体多元化、结构网络化以及创新方式协同化等特征，需要用系统的思维进行分析。同时，生物医药具有创新链条长、创新周期长等特征。因此，构建促进生物医药产业政策框架是一个复杂的系统工程。当前，关于生物医药产业创新政策研究主要从研发支持政策[1]、财税支持政策[2]、临床审批监管政策[3，4]、区域产业创新政策等进行深入探讨。其中，关于区域产业创新政策的研究中，较早来源于图亚特从微观层面的市场供需方面和宏观的全球药品市场需求方面对医药产业进行的详细分析[5]。较多学者关注国内生物医药产业创新政策，张海龙[6]、高颖颉[7]、贺正楚等[8]、王艳婷等[9]基于案例实证、企业情况、产业问题、产业发展现实条件等探讨提出我国生物医药产业创新发展对策建议。宋韬等[10]、刘璐等[11]、吴晓隽等[12]对美国、日本、欧洲生物医药产业创新政策进行实证案例分析。另外，防控突如其来的新冠肺炎疫情对促进生物医药产业创新具有重要推动作用，廖晓东等[6]、朱雪婧[14]等提出在疫情背景下推动生物医药产业创新政策建议。

综上所述，产业政策是促进生物医药创新发展至关重要的影响因素，关于促进生物医药创新发展政策实践已有一定研究，但当前研究较多从专项政策维度进行研究分析，或者从企业案例、专业集群案例进行探讨，缺乏全面剖析、系统梳理。要全面系统探讨生物医药产业创新发展现状及政策体系，首先需要一个符合生物医药产业创新特性的政策分析框架。生物医药产业创新是一个综合复杂的系统，具有产业链创新链长等创新特性，涉及基础研究、创新平台建设、企业创新发展、临床审批监管、财政支持等多要素多环节。为更加全面地分析生物医药产业创新发展政策体系，本文在深入探讨生物医药产业内涵特征的基础上，分析生物医药产业创新链及创新特点，研究提出促进生物医药产业创新政策的理论框架。

二、生物医药产业概念内涵

生物医药产业是以生命科学和生物技术为基础，结合信息学、系统科学、工程控制等理论和技术手段，研发、生产和销售用于预防、治疗、诊断和康复产品的行业，涉及生物技术产业和医药产业[15]。其中，生物技术产业主要指生物技术药产业，是综合生物技术、生物化学、微生物学、药学、化学、医学等科学的原理和方法，采用重组技术、单克隆抗体技术或其它生物新技术研制形成用于预防、治疗和诊断的制品，一般是以天然的生物材料为原料研制形成的大分子药物，产品包括疫苗、抗体、血液制品、重组蛋白、细胞治疗等。医药产业主要包括化学药产业、中药产业、医疗器械产业。其中，化学药是以化合物作为物质基础，利用化学、生物等技术，从矿物或动植物中提取的有效成分改造成的小分子有机化合物。按产品形式一般分为原料药和制剂。与生物技术药相比，化学药适用范围广，主要以片剂或胶囊为主，量小且结构简单、性质稳定、无明显特异性，可用性强。中药主要包括中药材、中药饮片和中成药等，主要来源于天然药及其加工品。医疗器械指直接或间接用于人体的仪器、设备、器具、体外诊断试剂及校准物、材料以及其他类似或者相关的物品[16]。因此，生物医药重点涵盖生物药、化学药、中药、医疗器械等。

三、生物医药产业创新链

生物医药是以研发创新为核心的知识密集型产业，创新链可分为基础研究、临床前研究、临床试验、制造销售等环节，药物与器械间、不同药物/器械间创新过程有所区别。在创新各环节过程中，药监、科技等相关部门的审批监管是完成生物医药产业各个创新环节的重要节点，全流程审批监督也属于创新链重要内容。因此，生物医药产业创新链包括基础研究、临床前研究、临床试验、产业化、全流程审批监督。具体参见图1。

图1 生物医药创新流程

（一）基础研究

基础研究的目的是确定进入临床前试验的候选药物，这一过程具体可分为靶标确定、模型建立、先导物发现、先导物优化4 个阶段[17]。针对治疗疾病及疾病相关靶点，利用多种途径获取相关物质，并通过计算机药物分子设计、蛋白质水平检测等方法，建立药物模型以及筛选、评价药物，找出具有药理特性显著的先导物。在发现先导物后，经过蛋白质改造、组合化学等方式处理，优化先导物的治疗指数，形成结构类型新颖、药效最佳的物质作为候选药物。

（二）临床前研究

临床前研究指通过实验室研究和动物实验系统对候选药物进行评价、分析研究及提纯研究，通过对药物的药理、毒理、药剂等研究，确定是否符合进入人体临床试验的条件。药理研究探究药物与机体间相互作用规律及药物作用机制，包括药效动力和药代动力。毒理研究是研究药物对生物体的毒性反应、严重程度、发生频率和毒性作用机制，并对毒性作用进行定性和定量评价。药剂研究指将药物制成适宜的剂型及剂量。临床前研究是药物获得临床资格的必要前提，以自主研发、技术联盟、转让许可、技术服务为主。

（三）临床试验

临床试验在人体进行药物的系统性研究，目的是确定试验药物的疗效与安全性，证实或揭示试验药物的作用、不良反应等。通过临床前研究的药物需要经过新药临床试验申请才能进入临床试验。临床试验一般分为 I、II、III、IV 期临床试验和 EAP 临床试验，完成 I、II、III 期临床试验后，可向药监部门提出新药上市申请，获得注册上市批件即完成临床试验[17]。临床试验一般由科研院所、临床实验医院/基地、合同研究机构、医院和患者等共同完成。

（四）产业化

产业化主要包括生产制造和销售2 个环节。生产造环节以获批药品注册证/医疗器械注册证为起点，将药物发现和开发环节得到的创新成果依据市场需要进行加工，转化为患者可以直接使用的最终药品。医疗器械制造涉及产业链较长，需要材料、机械、电子元器件等基础性行业作为支撑。销售环节是价值链上的最后一个环节，生物医药产品销售方式不同于其他商品，部分药品器械的购买需凭医生处方。同时，药品器械的医保采购、政府集中采购与普通商品的政府采购有所区别。

（五）全流程审批监督

审批监督贯穿生物医药产业各个创新环节。其中，生物医学研究伦理审查、人类遗传资源审批是开展生物医药产业基础研究、临床前研究、临床试验重点审批监管的内容，生物医学研究伦理审查在我国由卫健部门负责，对涉及人的生物医学研究均需要按照相关管理规定开展相关工作；人类遗传资源管理在我国由科技部门负责。除一类、二类医疗器械除外，药品器械开展临床试验前需要获得临床试验批件；对药品器械上市前需获得注册上市证书。生产制造方面，同样需要药监部门审批监督。

四、生物医药产业创新特点

（一）具有“四高一长”的创新发展特性

即高投入、高技术、高收益、高风险、长周期。其中，高投入表现在资金、人才、设备等方面的高投入。高技术表现在研究人员的高素质、产品高标准以及生产环境与设备的高要求。高收益表现为生物药品高附加值特性能够带来高额利润。虽然药品器械需要大量研发资金，但成功研发的产品将在保护周期内处于垄断地位，企业很快能收回成本并具有较大利润空间。高风险表现为新药研发本身面临失败的风险，主要源于药品复杂的研发流程及较长开发周期，新产品研发成功率较低，生物技术药开发的成功率约为5%~10%。长周期即需要很长的开发时间，国内新药开发时间最快也需3~5 年，国外一般需要8~10 年，甚至更久。

（二）不同类别生物医药产品创新链各异

生物技术药与化学药创新流程大体相似，基础研究环节的主要任务均为靶标确定、模型建立、先导物发现与优化；临床前研究、临床试验流程、研究内容及审批监管机制大体一致，需完成后才能申请注册上市。中医药发源于我国，自20 世纪西医传入我国后，中医药借鉴了西医的研究思路方法开展了大量研究，但对中药理论本身的研究逐渐减少，从指导思想到具体研究方法、评价标准，中药理论体系建设不完整。因此，目前中药临床前研究、临床试验评价标准有欠缺，学科理论及标准化建设正加速推进，部分以院内制剂、经典名方形式出现。医疗器械属于多学科融合领域，虽然医疗器械创新流程与药品大体相当，但也有所区别，其中，一类医疗器械产品注册审批备案即可，不需进行临床试验。

表2 药物器械创新流程

（三）产业集聚创新发展特征明显

生物医药产业研发周期长、投入高、风险大等特点致使单个企业难单独完成研发全过程，对集群环境的依赖性成为生物医药产业创新的重要特征。生物医药产业对知识的依赖性很强，大学、科研机构、企业以及相关医疗机构在空间集聚，能够有效推动知识在集聚区域的流通，大学科研机构开展基础研究推动知识外溢，企业获取最新知识推动技术创新，集聚发展也有利于不同主体开展协同合作、降低研发风险。美国波士顿、旧金山、圣地亚哥、华盛顿—巴尔的摩、北卡三角研究地带等5 大生物医药产业集聚区是产业集群发展的直观表现。企业、人才的高度集聚推动“丹麦—瑞典”生物谷的成功建设。

（四）具有应对突发疾病科研攻关至关重要的支撑作用

历史证明，重大公共卫生事件防御和应对离不开科学技术的支撑。新冠肺炎疫情发生以来，党中央提出了临床救治和药物等五大主攻方向。要完成这五大主攻任务，必须要有生物医药产业创新体系作为支撑。生物医药产业创新体系在国家创新体系和治理体系中具有重要地位。新冠肺炎疫情使我们更加深刻认识到，构建重大疾病防控科研攻关体系，加强应急科研攻关能力建设，要与促进生物医药产业技术研发、企业创新、高层次人才、创新平台建设、临床审批监管机制优化等方面的创新发展紧密结合，构建支撑科研攻关的生物医药创新体系。

（五）重视生物安全及科研伦理

恪守科研伦理是科研工作者重要的社会责任。近年来，国家越来越重视生物医学研究创新发展伦理建设能力提高，着力推动医学科研工作的规范、有序开展，加强保护受试者权益的保护和人民生命的健康，促进科研创新的同时重视风险管理。2020 年10 月，我国通过了《中华人民共和国生物安全法》，以法定形式提出对生物伦理审查及人类遗传资源监督管理的相关要求。与此同时，北京、上海、广东等多地出台相关政策，提出要加强生物医学研究伦理建设。

五、促进生物医药产业创新发展政策框架

产业创新以技术创新为核心，创新主体之间通过协同作用，实现技术的创造发明和产业化应用[18]，具有综合性、整体性等特征。推动生物医药创新发展需要投入大量研发资金、高技术人才以及建设大批高端创新平台，并经过基础研究、临床前研究、临床试验等创新环节以及在创新过程中临床审批监管，完成生物医药产品研发创新及上市。同时，由于创新链产业链涉及要素主体多，为了提高创新效率，集聚发展为生物医药产业创新协作提供天然优势。因此，促进生物医药产业创新发展是一项负责的系统工程。根据“投入—产出”理论模型，结合生物医药产业创新链及创新特性，从创新要素投入、创新过程、创新成果及产业化、创新环境支撑等4 个维度构建促进生物医药产业创新发展政策，参见图2。

图2 促进生物医药产业创新发展政策框架

（一）产业创新要素投入

创新要素是产业开展创新活动的内在基础，创新作为经济生产活动，创新发展需要资源的投入。从创新要素本身看，人财物是实现创新产出最核心的资源。要支撑创新发展，除了创新人才、创新资金、创新技术外，还需要集聚创新要素的主体[19]，创新主体也是创新技术发源地、创新人才培养地、创新资金的集聚地。因此，促进生物医药领域研发的创新要素包括：①研发经费投入。指研究与开发项目需要支付的费用。②创新人才投入。人力资本是一种综合能力，生物医药产业作为知识密集型产业，拥有高精尖的高素质人才就占据了创新发展的制高点。③高校院所建设。包括高等院校、科研院所，以及布局在高校院所内的重大科技基础设施、各类实验室等，是国家创新系统中知识创新的重要主体，也是创新主体之一。④创新型企业建设。企业是创新主体，也是产业创新的重要组成部分。⑤研究型医院建设。研究型医院是生物医药产业创新的特色主体，是开展转化和临床研究的重要基地。

（二）产业创新过程

药品和器械研发创新强烈依赖于高校院所及企业主体对新产品的发现，创新知识主要从上游活动（知识研发）流向下游活动（临床应用）。因此，生物医药产品研发创新涉及环节及要素包括：①基础研究。为了获得关于现象和可观察事实的基本原理的新知识而进行的实验性或理论性研究[20]，主要目的是发现药物。②临床前研究。进入临床研究之前所进行的化学合成、天然产物提纯等研究，主要形式为实验室研究和动物实验。③临床试验。在人体进行药物的系统性研究，目的是确定试验药物的疗效与安全性。④全流程审批监管，创新各个环节的审批监管。⑤相关服务机构。为基础研究、临床前研究、临床试验及生产制造提供专业化服务的机构，包括医药合同研发机构（CRO）、医药合同定制生产机构（CMO）、医药合同定制研发生产机构（CDMO）、合同销售组织（CSO）。

（三）创新成果及产业化

生物医药产业创新是一个企业、高校、科研机构群体的创新集合。一方面，产业创新产出技术、知识、品牌等成果，通过生产制造及产品应用推广，实现产业化发展。另一方面，技术成果经过转化、产业化实现技术转移、要素集聚融合、集群形成，在地域空间层面表现出各种形式的产业集聚现象。因此，衡量生物医药产业创新产出包括：①创新成果产出。包括知识产出与产品产出，知识产出包括专利、论文、软件著作等。产品产出包括药品、医疗器械以及创新期间的临床试验批件、产品注册批件。②生产制造。包括小试、中试，以及从小规模到大规模生产。③药品器械市场化应用。伴随医疗保险制度建立完善，药品定点采购的形式不断演变，对药品器械市场化应用都具有重要影响。④产业区域布局与园区发展。产业区域创新布局是产业创新发展的空间表现。高新科技园区、各类创新专业园区等是创新要素资源集聚的集散中心[19]。

（四）产业创新环境

产业创新环境指影响整个创新过程的外部环境，主要包括：①政策法规。政策法规是影响生物医药产业发展的首要因素，通过实施产业结构引导、税收优惠、产业补助、产业布局等战略政策，有利于推动各类生物医药创新要素融合发展。②政府管理机构。促进生物医药产业创新发展涉及科技、药监、卫健、医保等政府管理部门，政府机构对生物医药产业创新管理具有重要作用。③科技融资。生物医药企业创新每个阶段都需要资金的投入，科技融资是推动生物医药产业创新发展的重要驱动力，主要包括信贷、风险投融资、创业投融资、上市及科技金融服务体系等。④知识产权机制。主要指专利保护、新药保护期等。⑤科研伦理。指科研人员与合作者、受试者和生态环境之间的伦理规范和行为准则，合乎医学伦理、科研伦理地开展生物医药科研活动至关重要。

六、结论及展望

生物医药产业创新是一个复杂过程，构建促进生物医药产业研发创新政策体系是一个复杂的综合系统。研究视角是从生物医药产业创新本身出发，结合生物医药产业创新链以及产业创新特点，从创新要素投入、创新过程、创新成果及产业化、创新环境支撑等4 个维度提出促进生物医药产业研发创新政策分析框架。因此，本文提出的政策框架适用于分析创新体系完整的国家或地区。对于省级、市级层面或创新体系不完善区域，由于存在创新链环节缺失，促进生物医药产业研发创新政策分析框架有所差异，分析内容及分析重点因区域特点各有侧重。另外，目前关于生物医药产业数据口径不统一，揭示现状问题的产业定量指标是提出促进政策举措的重要依据，如产业规模、研发经费等，有待进一步探讨研究。