新时期成渝农业高质量协同发展：基础、挑战及其战略选择

◆牟锦毅 赵颖文 许钰莎

成渝地区双城经济圈建设是党中央为川渝地区“量身定制”的重大发展战略，成为继长三角、粤港澳、京津冀之后的“第四增长极”，是新时期推行双循环战略的新的承载地和内循环最大的回旋地区，在全国发展大局中有着独特而重要的地位。其中，成渝现代高效特色农业带建设更是重中之重，明确了成渝地区双城经济圈建设中现代农业发展的战略地位，这也是区别于国内其他3 个增长极的亮点和特色所在。推动成渝农业高质量协同发展，不仅是促进区域农业可持续发展、解决“三农”问题、实现乡村振兴战略目标的必然选择，更是凸显了新时期成渝农业在西部乃至全国农业版图中战略大后方“压舱石”和“稳定器”的作用。

一、成渝地区农业发展的现实基础

成渝地区是中华农耕文明发源地之一，境内兼具平原、盆地、丘陵、山地等多种地形，造就了资源物产的多样性，除粮食作物外，境内蔬菜、水果、桑蚕茧、茶叶、麻类、油料、中药材等经济作物品类繁多、特色鲜明，对于确保粮食安全供给、丰富市场“菜篮子”品类和促进农村市场繁荣有着举足轻重的作用。近年来，成渝农业的战略大后方地位不断彰显：一是农业对经济增长贡献超过全国平均水平。成渝地区用不足全国6%的耕地，养活了全国8.2%的人口。2000~2020 年，成渝地区第一产业增加值年增速为9.37%，超过全国8.70%的年增速水平，同期，农业对区域经济增长贡献率为9.04%，高出全国平均2 个百分点。二是粮食与重要农副产品生产稳中有进。成渝地区粮食、生猪、油料、禽蛋等重要农产品以及蔬菜、茶叶、水果等特色农产品产量稳步提升[1]。2000~2020年，成渝地区人均油料占有量增长了1.98 倍，水果增长了5.01 倍，蔬菜增长了2.16 倍，水产品增长了2.88 倍，禽蛋增长了1.62 倍，满足了居民多样化的农产品消费需求。三是乡村产业能级显著提升。农村新产业、新业态、新模式层出不穷，农产品加工业保持稳中增效，休闲农业和乡村旅游、农村电商持续快速发展。2020 年成渝地区农产品工业总产值为13247.34 亿元，相比2010 年增长了10 个以上百分点；乡村一二三产业呈现加速融合态势，近年来，区域休闲农业和乡村旅游业综合经营性收入稳定在2000 亿元以上，产业规模效益持续领跑全国。四是巩固拓展脱贫攻坚成效显著。成渝地区是“老、少、边、贫、山”集中分布区，是我国脱贫攻坚的主战场。自决战脱贫攻坚以来，脱贫摘帽步伐不断加快。截至2020 年末，成渝地区106 个脱贫县（四川88 个、重庆18 个）全部摘帽，13419 个贫困村（四川11501 个、重庆1918 个）全部出列，脱贫攻坚取得全面胜利。2013~2020 年，成渝地区农村居民人均收入从8405 元升至16201 元，增速快于全国同期农村居民收入增速和成渝地区城镇居民人均收入增速，城乡居民收入比从2.68∶1 缩小至2.42∶1。五是农业对外开放面临新契机和新动能。“一带一路”、长江经济带、新时代西部大开发等多重战略的叠加，为推动成渝地区实现从西部内陆、战略后方向开放前沿、发展高地的根本性跃升创造了重大战略契机。2020 年四川与重庆两地农产品进出口贸易总额达199.35 亿元（四川102.41 亿元，重庆96.94 亿元），相比2005 年增长205.28%，农业外向型发展势头强劲。六是绿色发展水平初见成效。成渝地区以“一控两减三基本”为目标，积极促进农业绿色发展，极大改善了农业发展现状。2020 年成渝地区农药及化肥施用强度分别为4.41 千克/公顷及227.38 千克/公顷，为全国平均施用强度的56.26%和72.53%。2000~2020 年，成渝地区单位GDP 能耗持续快速下跌，低于长三角、京津冀和全国平均单位GDP 能耗水平。

二、新时期成渝农业高质量发展面临的问题与挑战

从成渝地区农业协同发展现状来看，有基础、有特色、有潜力。同时，成渝现代高效特色农业带建设为区域农业协同发展向广度深度拓展也带来了重大契机，但就目前发展而言，距离区域农业高质量协同发展的目标还存在着较大差距。一方面，主要农产品供需矛盾日益突出，资源环境压力越来越大，维护区域粮食和重要农产品安全供给的任务艰巨；另一方面，囿于农业比较收益不高、投资回报率低等原因，农户务农积极性不断走低，兼副业化现象日趋普遍，加之农业科技有效供给偏低等，区域农业可持续发展的内生动力不足。

（一）粮猪等重要农产品安全保供压力日趋加剧

粮食、生猪等重要农产品稳产保供是最紧要的“国之大者”。近年来，成渝地区粮猪等重要农产品稳产保供在很大程度上是以生产资源高强度开发利用和生态环境的超载为代价，随着要素资源约束的加剧和劳动力成本的不断抬升，农产品增产、稳产难度持续加大。一是耕地资源大幅度减少。快速工业化和城镇化与农业争夺资源的矛盾日趋激烈，特别是城市建设用地扩张与耕地保护冲突较大。据第三次全国国土调查数据，成渝地区耕地面积相比第二次全国国土调查数据减少了3090.9 万亩（四川减少2239.2 万亩、重庆减少851.7 万亩），区域耕地面积减幅占全国耕地总减幅的比重达到27.39%。二是务农劳动力弱能化趋势增强。农村青壮年劳动力持续大量外流，越来越多的小农户转向了以代际分工为基础的“半工半农”的家庭生计模式，务农劳动力老龄化、女性化和兼业化现象十分突出。据第三次农业普查数据，四川和重庆农业生产经营人员55 岁及以上人口比例为38.1%和45%，均高出全国平均水平。另从农业生产经营人员受教育程度来看，成渝地区拥有高中及以上学历的劳动力仅为5.24%，比全国平均水平低2.98 个百分点，而小学文化及以下比例却高达58.32%，高于全国10 个百分点以上。成渝地区农业人口素质偏低，明显抑制了其采纳新技术的意愿和能力。三是农业生产成本持续快速抬升。以粮食生产为例，2013~2020年，四川除水稻种植仅能获得微利外，小麦、玉米亩均净利润已呈现“八连负”。农业比较收益持续走低，特别是土地租金持续增长，人工费用居高不下，重挫了农民务农积极性，成渝地区粮油肉蛋奶果菜等主要农副产品生产在全国乃至西部地区的份额均表现出明显下滑态势（参见表1）。随着人口刚性增长和居民膳食结构升级，成渝地区农产品安全保供压力仍将进一步增大。

表1 2000~2020 年成渝地区重要农产品产量占西部地区和全国份额 单位：%

（二）成渝地区农业产业结构同构化问题较突出

受区位条件、自然资源禀赋、农业发展基础等影响，成渝地区农业产业结构颇为相似，重庆11 类农业主导产业与四川“10+3”农业产业具有较高的重合度，市场竞争十分激烈，产业同构是成渝农业发展中经常被诟病的问题。相比于农业发达地区，成渝地区农业产业横向分工相似、纵向分工不足，农业生产多以散户和家庭作坊为主，农业标准化意识薄弱，基地建设规模偏小，难以形成商品规模优势，大多特色农产品处于“有品无牌”的尴尬境地，农产品市场竞争力较弱。如在成渝毗邻地区，政府间多单纯追求产业外延式扩张，产业发展超过其适度规模的极限，茶叶、水果等特色产业易陷入“小、散、弱”的困境，多数农产品只能在当地销售，或是作为原材料供应省外精深加工企业，甚至部分经包装贴牌后又以高价返销到成渝地区境内，抑制了地方特色产业价值的提升与优势品牌的形成。截至2020 年末，四川和重庆的农产品加工业产值与农业总产值之比分别为1.9∶1 和1.5∶1，低于全国2.4∶1 的平均水平，更是远低于江苏的3∶1以及河南的3.8∶1。农业产业化整体水平不高，在《2020 年农业产业化龙头企业百强排行榜》中，成渝地区仅8 家企业入围（四川7 家，重庆1 家），相比山东11 家和河南10 家存在较大差距，难以带动提升农业产业能级，不足以成为农业优势产业集群形成的核心动力。

（三）山丘区比重高抑制农业适度规模经营发展

成渝地区山地丘陵比重高，坡耕地面积占比达到8 成以上，土地细碎化问题相比于全国总体情况更为严峻，小农户数量庞大且结构性分化程度较高，土地适度规模经营推进难度大，土地生产率和劳动产出率长期低水平徘徊。据我国农业“三普”数据，2016 年末，成渝地区农业经营户达2248.74 万户，区域内户均耕地面积仅4.73 亩，远远低于全国同期9.76 亩的平均水平。成渝地区农业经营户中经营耕地面积在10亩以下的小农户比例高达9 成以上，而经营耕地面积在30 亩以上的农户比重仅1.13%，明显低于长三角、京津冀以及全国小农户的户均经营规模。农户经营规模过小，加之受兼业深化等影响，使得农业“规模性技术”的推广受到严重阻碍，如机械技术、生物技术、化学除草技术、病虫害综合防治技术和中低产田改造技术等现代农业技术，始终面临着微观层面推广受阻的现实难题。此外，山丘区比重高、土地细碎化的问题也严重抑制了农业生产社会化服务水平的有效提升。据农业农村部数据，2020 年成渝地区农业生产托管面积为4465.81 万亩次，仅占全国的2.67%，而京津冀和长三角地区农业生产托管面积占全国比重分别达到13.52%和18.06%；其中，成渝地区小农户生产服务托管面积为2760.6 万亩次，占生产托管总面积的61.82%，同样低于全国平均水平。

（四）农业科技有效供给及其服务效能相对偏低

就成渝地区农业科技创新供给现状而言，存在着“四多”“四少”的现象，即常规技术多、重大关键技术和突破性技术少；产量技术多、品质技术少；单项技术多、综合性和配套系列技术少；知识形态技术多、转化为现实生产力的技术少[2]。总体而言，农业科技创新的靶向性不强，特别是基于小农户生产导向的技术成果明显偏少，契合成渝特色农业产业的关键技术成果不足，难以支撑区域品牌影响力提升。围绕农业全产业链的农业科技社会化服务体系建设尚且不完善，特别是农业科技成果推广主体支撑不强，每万名农村人口中科技人员数量低于全国平均水平，农技队伍专业结构、知识结构、年龄结构不合理，无法适应农业科技成果推广的现实需要。产学研联合转化中的企业主体作用不强，尚未成长为技术创新主体力量；公益性农技服务机构不完善，且地域分布差异大、城乡分布差异大，各类社会组织、中介组织为农服务意识还较为薄弱。一定程度上，成渝农业科技供给及其服务效能的缺失抑制了农业技术链与产业链的有效耦合，产业链条短、产品附加值不高、产业化程度低的问题长期得不到破解，区域农业竞争力难以有效提升。

（五）成渝地区农业协同发展内生激励明显不足

川渝两地隶属不同行政区划，两地之间要素流通面临着诸多行政壁垒和制度障碍，跨单位、跨学科、跨区域的要素资源整合力度不够，长期以来川渝两地竞争大于合作。一是川渝两地各自为政，成渝地区农业整体协作意识不强。川渝两地跨区域合作意识和黏性不强，地方政府在政策制定和规划过程中多考虑的是自身利益，局部性制度创新较多，事关全局性的顶层设计明显缺失，缺乏能够站在区域整体立场的“组织者”[3]。二是川渝两地间合作依赖于行政推动，难以形成市场化推进机制，即使有合作也多是流于形式或是小范围、局部性的合作，难以上升到区域一体化的战略高度，农业合作难以走深走实。川渝两地政府间高层次的协同磋商机制尚不健全，尤其在产业规划、重大项目等方面的沟通协同机制有待完善，区域农业协同程度处于低水平徘徊，这也是造成川渝两地农业主导产业同构现象突出、竞争大于合作的重要原因。

三、新时期推动成渝农业高质量协同发展的战略选择

上述问题挑战制约了成渝农业高质量协同发展战略目标的实现，为避免新时期问题的升级和扩大化，以及推动成渝农业同向发力、同频共振，提出以下具体路径选择的建议，以期加快实现区域农业农村现代化。

（一）创设区域农业政策协同机制，形成高质量发展导向的支农政策体系

一是设立跨区域、具有实际政策功能的“成渝农业协调部门”，形成制度化的议事和决策机制，以全局性、战略性思维谋划成渝地区农业高质量协同发展布局和建设，引导农业产业结构优化调整和集群式发展。二是构建农产品供给区域协同保障机制，全力抓好粮食生产和重要农产品供给。加强粮油、生猪、果蔬等农产品在成渝地区专业化、规模化布局；加快产业跨区域整合步伐，形成大集群优势和特色农产品基地，构建区域一体的农业全产业链，避免产业同构化竞争。三是针对成渝农产品市场及区域品牌一体化程度不高的问题，川渝两地应携手实施农业全程标准化重大工程、农产品质量安全追溯工程和农业品牌提升工程，共同推进农业认证合作、产品质量共治等合作事项，联合开展品牌农产品推介活动，发布区域共认的农产品品牌名录，构建区域农产品品牌互认互信机制。四是把农业协同发展情况纳入统计体系，形成协同发展进展定期评估机制。建议参照学习京津冀、长三角等地区，把区域农业协同发展情况纳入统计体系，定期对农业协同发展进展作出评估，摸清现状和发现差距，为决策提供依据[4]。

（二）推动农业科技创新联盟落地落实，促进产业链和技术链的双向融合

以农业科技创新联盟为抓手，有重点、有侧重地开展农业科技创新协同，促进联盟内产学研各主体加强横向、纵向联合，推动产业链和技术链双向融合，切实解决成渝地区农业生产效率不高且一体化程度较低的问题。一是明晰联盟联合攻关方向。围绕成渝农业发展重大问题，凝练一批重大技术协同创新任务，推动成渝农业科技创新联盟在生物育种、数字农业、生态农业、农业区块链、农业资源保护和利用、气象灾害防控、农田宜机化发展、农产品加工等基础前沿或重点领域取得突破。二是构建联盟内部资源共建共享机制。整合优势科技力量，推动成渝农业科技创新联盟内部资源共建共享，充分发挥已有科技资源功效，以“大联合、大协作”的方式，促进不同学科在区域内相互渗透、共同发展、集聚集成、协同创新，加快科技成果转移转化，推动农业生产效率大幅度提升。三是着力提升联盟的农业科技社会化服务水平。充分发挥成渝农业科技创新联盟的引领和协调作用，以强化供需对接为着力点，引导高校科研院所和市场化主体创新农业科技服务供给方式，构建起多元互补、部门联动、开放竞争的农业科技社会化服务体系，提高农业科技服务的精准化、智能化水平。四是进一步创新联盟支持方式[5]。依托国家有关科技计划（专项、基金等）、现代农业产业技术体系、国家和农业农村部重点实验室、中央科研单位基本科研业务费以及川渝两地农业科技创新工程等支持渠道，加大对各联盟参与建设主体的支持力度，以存量带动增量，撬动地方财政和社会资本对联盟建设的共同支持。

（三）进一步夯实农业基础设施建设，将其作为提升农业生产力主要措施

现有农业基础设施已不能满足成渝农业协同发展的需要，加强农业基础设施建设成为提升区域农业生产力的关键所在。从长远考虑，强化现代农业基础设施建设，特别是农田水利基本建设、中低产田改造建设、农产品供应链系统，对于提高粮食和重要农产品的供给能力、抵抗自然灾害能力、降低农业生产成本、稳定农产品市场和保障食品安全起着至关重要的作用。成渝地区应强化对区域农业基础设施建设的统一领导、统一规划和统一协调，依据区域经济发展水平、水土资源条件和农业基础设施现状，着力推动存量基础设施改造提升，特别是要重点关注成渝地区种粮大户、家庭农场、农民合作社的基础设施建设需求，集中资金解决他们生产中交通、机电、灌溉、排涝、除害难题。除满足农业生产流通需求外，农业基础设施建设还要统筹考虑产业融合发展趋势要求，克服基础设施服务功能单一化现象，增加能够满足产业融合发展的基础设施，助力产业提质升级。

（四）构建区域农业人才联合培养机制，切实提高农业农村人力资本水平

针对成渝地区农业经营者素质不高的问题，川渝两地应联合开展农业人力资本提升工程，加强区域内人力资源交流协作、专家智力资源共享，壮大高素质农业经营者队伍。一是建立统一的高素质农民教育培训体系，提升成渝地区农民整体素质。针对成渝地区农业产业类型特征，从现代农业产业高质量发展需求入手，建立与之相适配的高素质农民培训体系和人才培养质量评价机制。充分发挥川渝两地农业科研院所、涉农院校的作用，引导优质教育资源下沉乡村，重点做好乡村干部、种养殖大户、产业化经营带头人等群体的培训工作，提升他们获取和接受新知识、新技能的意愿和能力。通过制定优惠政策吸引毕业生或青年人才从事农业规模经营。二是培育壮大新型农业经营主体，提升区域农业发展微观效能。基于推动实现小农户与现代农业有机衔接的现实需要，逐步凸显家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体在现代农业经营体系中的引领作用，引导各类新型经营主体在服务自身的同时为小农户提供社会化服务，通过创新性、可持续性的组织经营形式，探寻小农户与新型经营主体之间的联合经营，为现阶段实现适度规模经营提供新的选择。三是鼓励川渝两地联合培养高水平农业科技创新人才，培育一批能够解决“保供、解卡、防风险、绿色转型”等产业难题的农业科技领军人才及创新团队，加强在农资供应、土地托管、代耕代种、统防统治等生产服务领域以及重要农产品生产营销、解决产业链薄弱环节问题等方面人才的培养[6]。对于各类涉农高端人才给予合理的激励和分配政策，推动成渝地区农业人才职称共认、流动共用、服务共享，助推农业科技创新人才在成渝地区间柔性流动。