转移支付对山西省公共体育服务均等化的推进效益研究

张 智，成 皓，张 旻

（1.山西大同大学体育学院，山西大同 037009；2.哈尔滨体育学院，黑龙江哈尔滨 150008）

基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。推进均等化是一项长期艰巨的任务。规划城乡基本公共体育服务均等化，构建完善的公共体育服务体系，是体育领域治理体系和治理能力现代化的重要体现。[1]习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会报告指出，“从2020 年到2035 年，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现”。基本公共服务均等化这一问题成为了社会发展和进步过程中具有时代性的重大社会问题，既是社会发展的必然前进方向，又是人类为追求国家富强、民族复兴的一个重要阶段和目的。转移支付是指政府或企业无偿地支付给个人或下级政府，以增加其收入和购买力的费用，它是一种收入再分配的形式，是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。[2]

一、山西省经济背景分析

从“十二五”时期到“十四五”时期，山西省公共服务支出逐年增长，公共体育服务水平也达到了空前的高度，但是要想实现城乡之间公共体育服务均等化就必须要将重点放在农村。[3]山西省属于欠发达地区，贫困地区的基本公共服务总量达不到人民群众的总体需求。所以，在现阶段，要想实现山西省各市公共体育服务均等化的目标就需要从人民政府出发，采用优先发展贫困地区和偏远地区体育服务水平的政策安排，通过转移支付来逐渐实现各市公共体育服务的均等化目标，建立“全民思想、全民参与、全民行动”的公共体育服务。

（一）山西省财政情况分析 山西省基本公共服务均等化与山西省财政收入和地区生产总值有着密切的关系。2016-2020年财政收支情况如表1所示：

表1 2016—2020年财政收支情况

从表1 中可以明确看出，2016 年—2019 年全省一般公共预算收入由1557.0 亿元增长到2347.7 亿元，增长速度较快。但在2019 年—2020 年全省一般公共预算收入完成2296.5 亿元，比上年下降2.2%，减收51 亿元的情况下，2020 年全省一般公共预算支出5110.9亿元，比上年增长8.4%，增支397.8亿元。人均地区生产总值逐年增长，从2016 年33972 元增长到2020年50528元。据研究资料表明，地区的人均GDP对基本公共服务有着显著的正面影响，从而说明了地区经济发展有利于基本公共服务水平提高。[4]

政府税收能力能反映出地方财力的实力水平。所以说，地方政府的财政能力越强，税收能力就越强，从而推动公共体育服务均等化意愿程度就越高。2016年—2020年山西省税收收入情况如表2所示：

表2 2016年—2020年山西省税收收入情况

山西省税收收入趋于一定的增长趋势，2019—2020 年税收收入因为新冠疫情的原因出现了小幅度的降低，下降了8.4%。2016 年到2017 年增长了34.8%，2017 年到2018 年增长了17.8%，2018 年至2019 年增长了8.4%。从5 年的数据中可以间接的看出，山西省的税收逐渐增多，就意味着将推动公共体育服务均等化的意愿程度就越高。

山西省政府逐渐提高了一般公共体育服务方面的财政支出，由2016 年—2020 年一般公共服务支出从266.28亿元增长到423.63亿元，如表3所示：

表3 2016—2020年山西省公共服务支出和文化旅游体育支出情况（单位：亿元）

用于文化旅游体育传媒支出增长速度也是逐年递增，由2016 年的72.64 亿元，增长至2020 年的112.63亿元，山西省政府的财政支出为各市域的基本公共体育服务提供了良好的经济基础，为“体育山西、健康山西、幸福山西”注入强大动力。

（二）山西省各地市财政情况分析 山西省各市域GDP 差距明显，太原市GDP 最高，为4153.25亿元，阳泉市最低，为742.24亿元，前者是后者的5倍多：从人均GDP 比较显示，太原市人均GDP（783734 元）仍然排名第一，运城市人均GDP（34383 元）排名倒一，如表4所示：

表4 2020年山西省各地市GDP和人均GDP排名

在2020 年，全省国民生产总值17651.9 亿元，人均生产总值50528 元。从表4 数据中可以很明显的得出，不论是GDP 还是人均GDP 各市域之间都存在着显著的差异。山西省各市域经济发展的不平衡性，将影响各市域对公共体育服务的供给和投入。据研究资料表明，地区的人均GDP 对基本公共服务有着显著的正面影响，从而说明了地区经济的发展有利于基本公共服务水平的提高。[4]

山西省各地市一般公共服务支出存在一定差异，这对各地市的公共体育支出有一定影响，如表5所示：

表5 2020年山西省各地市财政收支情况（单位：万元）

（三）山西省各市农村和城镇的收支情况分析 城镇和农村的消费情况和公共体育服务仍然存在着较大的差异，城镇的人均支配收入和人均消费支出都远远高于农村，如表6所示：

表6 2020年山西省各地市农村和城镇收支情况（单位：元）

随着社会经济的不断持续发展，山西省各市的城镇和农村的体育公共服务水平不断提升，但是从表5 和表6 中可以得出，城镇和农村的消费情况和公共体育服务仍然存在着较大的差异，城镇的人均支配收入和人均消费支出都远远高于农村。公共体育服务发展是面向所有人，2020 年的中央文件中强调指出在农村工作中应对全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板，坚持县乡村联动，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到乡镇和村，提高乡村治理效能。[5]这就说明了公共体育服务的重点应该放在农村，提高农村的公共体育服务水平，可以提高农民生活的幸福感，推动农村社会的可持续发展，帮助农村逐渐建成全面小康社会。

二、山西省公共体育服务的新进展

（一）山西省体育场地设施和体育场地面积情况分析 公共体育设施是建设和完善公共体育服务体系核心环节，是保障和维护人民群众身体健康与切身利益基本条件，山西省体育场地设施情况如表7所示：

表7 山西省体育场地设施情况

从表7 数据中，2020 年山西省体育场地有108776 个，体育场地面积达到8036.8m2，人均体育场地面积2.31m2/人。2018年山西省人均体育场地面积1.83m2，人均场地面积增加了0.48 平方米；2020 年与2013 年山西省的人均体育场地面积1.29m2/人相比，人均场地面积增加了1.02m2。

山西省各地市人均体育场地面积呈逐年增长趋势，但各地市在人均场地建设方面也存在一定的差异，如表8所示：

表8 2020年山西省各地市人均场地面积

在2019 年的一场二青盛会，促进了山西省政府对公共体育服务的财政投入和体育场馆设施的建设，提高了群众体育的发展，着力缩小了各市域之间公共体育服务不均等的差距。二青会的胜利召开和完美落幕足以证明山西省有能力承办这样大型运动会的能力，极大的推动了山西省“六边工程”的建设，让公共体育服务水平稳步提高，逐步受到山西省政府和人民群众的高度重视。尽管当前的公共体育服务水平的发展是一片光明，但是，从表8的数据来看，各市域之间仍然存在着较大的差距，比如从人均场地面积来看，晋中市、朔州市、忻州市分别达到了2.35m2/人、2.18m2/人、2.09m2/人，而阳泉市、吕梁市人均场地面积不足1.5m2/人，分别仅有1.32m2/人、1.43m2/人。

（二）山西省社会体育组织和指导员情况分析 山西省各地市的体育社会组织分布不均匀，各地市在社会体育指导员拥有量上也存在着较大的差距，如表9所示：

表9 2020年山西省各地市社会体育组织基本情况

随着体育运动的不断发展，各类体育组织形式、数量迅速增长。体育组织作为群众体育活动的保障，群众体育事业发展的前提，让人们在参加体育活动的形式更加多样化，可以有更多的选择。但是，体育社会组织分布不均匀，各市之间存在着较大的差距。从表9数据显示，临汾市每万人拥有社会体育组织为0.84 个，运城市和长治市每万人拥有社会体育组织都为0.28 个，而朔州市和晋城市只有0.15 个和0.16个。

在山西省“十三五”期间的数据统计中，在2020年底，山西省社会体育指导员数量已经达到6.8 万名，山西省在平均每千人中就有1.8 名社会体育指导员，超额完成了“十三五”时期的社会体育指导员的目标。[6]并且平均每万人就拥有15 名社会体育指导员。从表9可以看出，临汾市社会体育指导员数量排名第一，为9975 人，然而，阳泉的社会体育指导员仅有2120人。各市每万人拥有体育社会指导员数量长治市位于第一，临汾市第二，分别为26.3 人和26.00人，吕梁市最少为13.08人。

根据调查数据显示，92.3%的城镇建立了多样化的体育组织，而农村只有10.6%设有专门的体育组织。城镇指导员的数量和类型也是远多于乡镇农村的，71.6%的乡镇没有专职的农村社会指导员。[1]

从上文的数据中可以得出，山西省各市域之间仍具有很大的差距。如果快速发展公共体育服务又会造成庞大的财政支出和公共体育服务的历史欠债，这样的发展又能为人民群众的体育生活带来哪些改变呢？

（三）山西省农村体育公共服务情况分析 经济是人们生产、流通、分配、消费一切物质资料的总称，山西省农村体育基础设施供给不足、体育锻炼意识薄弱和缺乏、体育活动较少、没有组织者等等这些可以说都跟经济挂钩。相对于城镇来说，农村的公共体育服务处于劣势，在政府的财政资金投入不充分，政策制度的缺失，自身思想观念的制约下，体育资源的供给无法满足农民群众体育需求，虽然山西省政府实行了“六边工程”的健身方案，尽力的改善了人民健身需求所存在的短板，但是，城乡公共体育服务不均等化的问题没有得到解决，政府的扶持激励政策的滞后，使得体育资源的供给和体育服务水平的欠缺问题成为了解决公共体育服务均等化的一大难题。

三、财政投入对山西省公共体育服务均等化的影响

由于山西省受地理位置、人口分布、资源禀赋、经济发展和效益条件的制约，使得山西省各市域、城乡之间财政收入差别很大，对资金的需要也大有不同。在1994 年的分税制改革后，加剧了发达地区与不发达地区基本公共体育服务的不均衡。税收返还制度的实行，使得山西省内地市、城乡之间的基本公共体育服务不均等化现象日益严重。

在我国财政分权的体制下，财政分权度越高，表明地方政府自主支配财政的能力就越强，就有可能加剧了各级政府之间的竞争，使得地方政府存在资助偏好、对本应该财政投入一定的资金出现了不足的问题。[7]在我国“财权上收、事权下放”的体制下，[8]山西省上级政府把部分事权下放到了基层政府，使得基层政府不仅承受巨大的财政支出压力，而且在推动公共体育服务均等化过程中也成为了主要的承担者。据有关研究证明，中央上级政府上收了50%～60%的财政收入，但是只承担了25%～30%的事权。地方政府占有40%～50% 的财政收入，却承担了70%～75%的事权责任。[9]

四、转移支付对山西省公共体育服务均等化的影响

2018 年—2020 年山西省对市县税收返还支出情况基本保持不变，如表10所示：

表10 2018年—2020年山西省转移支付情况（亿元）

从山西省转移支付情况来看，在一般性转移支付的支出情况中，从2018 年的1095.72 亿元，增长到了1869.29 亿元。专项性转移支付支出比重从2018年的601.87 亿元降低到了2020 年的355.28 亿元。2020 年的山西省省本级财政支出占比显示，专项转移支付只占财政转移支付的15.5%。山西省公共体育服务的均等化需要依靠地方各级政府的财政能力来逐渐实现，转移支付就作为了弥补财政分权体制下“财政失衡”的重要手段。转移支付则缩小了市域之间、城乡之间的财力差距，相对的提高了城乡之间的公共体育服务水平。

转移支付制度对财政分权产生的负面影响起到了一定的改善作用，极大的减小了地方基层政府的压力。但是在山西省各级政府实施转移支付过程中，造成了内部结构的不合理性，出现了一般性转移支付与专项性转移支付的不协同化,不能很好的占有一定的资金比例。在目前山西省政府实行的转移支付体系中，转移支付制度确实在很大程度上促进了山西省各项公共体育服务的发展。但山西省公共体育服务的发展仍然处于一种不均衡的现状，体育资源、体育经费等分配不均等，仍然不能满足人民日益增长的美好体育需求。从“以人为本”的角度来看，山西省政府并没有将人作为主体，未围绕人民的体育需求来发展体育公共服务，通过了解广大群众的满意程度、参与度和感知度来进行有针对性、合理性的实施转移支付。

五、完善转移支付促进山西省公共体育服务均等化的全方位发展

（一）完善治理模式，厘清各级政府的权责 在我国“财权和事权分离”的体制下，要根据山西省各级政府的财政和事权的实际能力，合理的规划山西省各级政府的职能范围，让各级政府更好的共同构建与山西省公共体育服务相匹配的转移支付制度。坚持省级统筹设计，市县分级贯彻落实，从而更好的提高转移支付的效率和提高城乡之间的公共体育服务，不但要改变山西省各级政府的唯“GDP 观”、唯“金牌数”的评价标准，真正的重视基本的公共体育服务，“以人为本”的发展思想，将满足于人民群众的体育需求放在首要位置，而且山西省政府在实现公共体育服务均等化的过程中，应该从经济型政府转变为服务型政府，借助转移支付手段，合理分配政府资源、统筹规划好各级政府的财力和事权，努力平衡山西省因地理位置、人口分布等原因而造成的体育公共服务不均等现象，较好的使全部市县达到全国统一的公共体育服务水平标准。

（二）构建全面的绩效评价体系，完善转移支付的监督机制 体育公共服务的绩效评价体系和转移支付的监督机制是实现公共体育服务均等化目标的两个重要结构。各级政府应按照“谁使用、谁负责”的原则,对公共体育服务项目的绩效评价进行全面的实施。科学、完善的体育公共服务绩效评价可以更好地实施转移支付的监督机制。

各级政府应做的工作：山西省财政厅负责总体的转移支付绩效目标管理工作；省级主管部门负责本部门的转移支付绩效目标管理工作；市级财政部门负责本市的转移支付绩效目标管理工作；市级主管部门负责本部门的转移支付目标管理工作；市以下财政部门、主管部门及基层单位等结合本市预算管理体制及实际工作需要，参照相关办法提出具体要求。[10]制定关于转移支付的法律，或者出台有关于转移支付的政策和规定。政策法规的出台和制定使转移支付的监督机制有理有据，让各级政府依法行政、依法办事，自觉接受人民群众的监督。

（三）改进转移支付的局限性，构建复合型转移支付体系促进均等化 明确一般性转移支付和专项性转移支付的特点，一般性转移支付主要用于基础的、公共的体育服务项目[11]，以人为主体，提高日常的公共体育服务，如体育场地、体育器材、社会体育组织和体育指导员，将重点放在山西省的农村地区进行。专项性转移支付主要用于国家政府优先发展的体育项目和带有政府强烈意愿的体育活动中，具有一定的随意性和突击性。

所以，要构建合理的转移支付体系。首先，要提高一般性转移支付的投入占比，让一般性转移支付在财政投入占比中具有固定的比例，多一些“持续性”，少一些“盲目性”。其次，在山西省各级政府的财政能力范围内，让专项性转移支付力度最大化，进而提高各城乡体育公共服务，改善各城乡之间公共体育服务所面临的困境。构建一般性专项性转移支付的复合型转移支付体系，让两者相辅相成，进一步加大转移支付规模，提高转移支付在不同项目、不同地区、不同人群中实现更高的效率，进而共同促进公共体育服务的均等化发展。

（四）分类分档转移支付项目，实行目录清单管理 在进行转移支付财政投入时，要根据投入项目和类型进行分类分档，因地制宜的设立公共体育服务的新标准，在发生应急性变化过程中，要对共同财政事权的转移支付及时进行动态的调整和优化，以便未来的持续使用和实施。

山西省政府应根据全省的基础标准、比例、对象等因素，认真预算各级政府的资金需求，优先安排资金投入并提前下达。山西省各市县财政要合理进行公共体育服务项目预算，市级政府在收到上级政府转移支付补助的规定时间内，补助资金下达到县级财政，县级财政根据自身的权责，确保资金及时下达和足额拨付。

（五）坚持科学均等化，兼顾财政承受能力 山西省政府要严格执行我国国家制定的标准，结合山西省各市县的实际情况，科学制定山西省各市县基本公共体育服务领域的基础标准。既要提供良好的体育资源和体育服务来满足人民群众基本需求，也要兼顾山西省各级政府财政的承受能力。尽量做到尽力而为、量力而行，不作为违背实际的过高承诺，有力保障民生的基本底线。

（六）创设激励机制，提高各级政府的积极性 此外，在原有的一般性转移支付和专项性转移支付制度上，还应该增设激励性转移支付，从山西省政府的财政税收和一般公共预算收入中分支出一种激励性的转移支付体系，作为一种奖可以很好的提高各级政府在公共体育服务建设上的积极性，对一些发展较好、超额完成既定目标的政府给予一定的奖励，提高体育公共服务的投入，实现公共体育服务均等化。千方百计增加中央对地方转移支付规模，并向山西省的国家级贫困县和省级贫困县等欠发达地区倾斜，增强保证基本民生能力。