基于省级统建模式的广西12345政府服务热线平台建设方案研究与实践

梁 良，欧阳凤

（1.云上广西网络科技有限公司，广西 南宁 530201，2.广西科技信息网络中心，广西 南宁 530022）

0 引言

根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于深入推进审批服务便民化的指导意见》《国务院办公厅关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知》和国务院关于全面推进政务公开工作的部署要求，广西壮族自治区人民政府在2018年决定建设全区统一的12345政府服务热线（简称12345热线）。根据机构改革后的“三定”方案，决定由广西壮族自治区大数据发展局统筹全区12345热线平台的建设管理工作。

1 建设背景

2018年11月，广西出台了《广西壮族自治区人民政府关于印发广西数字政务一体化平台建设方案的通知》（桂政发〔2018〕53号），明确采用全区统建的方式建设12345热线平台，由广西壮族自治区大数据发展局负责全区12345热线的建设和运行管理工作。2019年2月，启动12345热线平台建设。同年4月，经广西壮族自治区人民政府批准，出台了《广西壮族自治区大数据发展局关于印发全区政府服务热线建设方案的通知》（桂数发〔2019〕9号），明确全区12345热线的建设目标和标准，落实了工作分工，明确了总体建设时间要求，确立了运行机制，为自治区和各市把各类非紧急类政务热线整合到统一的12345热线上提供了政策依据。广西壮族自治区12345热线平台的建设总体目标是以“互联网+政务服务”为引领，通过整合各类公共服务热线，改革职能部门对公众诉求事项自我受理、自我办理、自我监督、自我评价的传统模式，建立统一接收、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈的业务闭环，建设集咨询、投诉、求助、建议、举报等功能为一体的，涵盖电话、网站、微信、移动客户端等渠道的，便民高效、一号对外的12345热线，打造政府总客服，并利用大数据优势，优化政府公共服务，推进国家治理能力现代化。

2 项目需求

通过12345热线平台的建设，有效整合语音、网络、短信、微信等全媒体渠道的群众诉求，实行“一号对外”，能够有效解决热线林立、杂乱，办事效率不高的问题，切实提高广西政务服务水平和服务品质。

12345热线平台作为连接百姓与政府之间最有效的沟通桥梁，可以有效提升政府相关部门运营能力及服务水平，具有群众接受程度深、服务范围广、整合能力强等特点。业务流程如图1所示。

图1 12345热线平台业务流程图

2.1 互联网渠道需求

公众需要有一个广西统一的互联网咨询、投诉、举报入口，对所有政务服务业务的咨询、投诉都可以通过一个网站完成，并能够随时跟踪处理情况。

2.2 热线渠道需求

广西将整合各类政务热线电话工作。除110、120、119等紧急类和个别因专业性强、集成度高、咨询服务量大确需保留的热线外，将工商、质监、食品药品、价格、医疗卫生等其他领域的政务热线整合到统一的12345热线平台进行管理，并与广西数字政务一体化在线政务服务平台对接，实现“一号对外”“一站式服务”。整合之后，原有的政府部门热线不再接收咨询和投诉举报，公众通过统一的12345热线提出咨询、投诉、举报需求，话务员根据不同的需求派发工单到相应单位，并对工单的回复情况进行监督。热线的工作流程图如图2所示。

图2 热线工作流程图

3 建设内容

3.1 12345热线平台

12345热线平台包括服务系统、智慧管理系统、效能监管系统、大数据分析系统、创新系统、数据交换对接系统，以及特色功能等部分。

3.1.1 服务系统

全媒体门户：包括热线服务系统、门户服务系统、移动App服务系统、微信服务系统。

统一受理系统：使用对象是坐席人员，通过该平台进行工单受理、派审、回访、办结等操作。

业务系统：对于涉及需要派发给成员单位处理的工单，由中心坐席人员根据统一标准规范派发给相应的成员单位。对于有自建系统的成员单位，则由系统通过数据交换自动将诉求工单派发至自建系统处理。对于没有自建系统的成员单位，则成员单位通过业务协同系统进行处理。

智能知识库管理系统：主要用于辅助坐席人员快速解答公众诉求，以及辅助坐席人员将工单派发至对应成员单位；知识库可覆盖多级，各级可根据自身权限管理本级的业务知识库。

3.1.2 智慧管理系统

日常办公管理系统：主要供所有工作人员使用，包括信息管理、考勤管理、请假管理、排班管理、资产管理、个人办公、内容管理等［1］。

客户管理系统：主要为个人客户管理。在第一次拨打12345号码并接通后，坐席人员会录入该客户的基本信息到系统中。当该客户再次接入呼叫中心后，系统就可以通过其主叫号码信息检索到该客户的信息和历史服务记录。

后台配置管理系统：提供组织架构管理、模块权限管理、通用数据管理、工作流管理、工作日配置管理、系统配置管理、系统日志管理等功能［2］。

3.1.3 效能监管系统

监管督办系统：主要提供给平台相关管理人员及领导使用，依据相关标准规范，制定监管规则，监管对象包括本级及下级平台，系统提供实时监控、预警纠错、督查督办、工单质检等功能。

绩效考核系统：结合中心考评指标，对各项考评细则在系统中进行固化，实现对中心坐席人员、中心其他岗位工作人员、成员单位的绩效考核，考评结果自动汇总并形成报表。

3.1.4 大数据分析系统

基础数据统计：可以灵活地定制统计分析模板，对工单、坐席人员、成员单位、市级平台、县（市、区）平台等数据进行分析［3］。

12345大数据可视化：应用大数据分析技术，针对不同的用户对象和不同的业务需求，提供专题的数据可视化服务，并可在大屏上展现。

3.1.5 创新系统

咨询投诉“一号答”：与广西数字政务一体化网上政务服务平台政务服务事项库对接，将政务服务相关事项库信息同步至12345热线平台知识库，并建立知识与事项的关联关系，便于话务员查询答复政务服务相关诉求，在系统中实现事项的检索、办件的查询、事项信息和知识库信息的关联整合等内容。

3.1.6 特色功能

智能应用系统：系统支持根据不同类型诉求定制工单表单，例如咨询表单、诉求表单、消费投诉表单、经济违法举报表单、建言献策表单、行政投诉表单等。工单智能处理包括智能归口、智能查重、智能并单和智能派单。

移动办公管理系统：App端能够消除12345中心和成员单位工作人员的地域性、空间性限制，实现通过手机App提供待办事宜、工单查询、通知公告、待签收工单查询、处理中工单查询、已处理工单查询、不满意工单查询、即将办结超期工单查询、即将签收超期工单查询功能；工作人员通过微信公众号绑定账号后，即可进行工单处办、查询、超期工单查询等操作。

政务服务全过程服务评议：汇聚全市政务服务“一号答”服务工单信息，建立政务服务“一号答”评价系统，实现围绕政务服务“一号答”的效能评价。

群众意见征集：群众建议征集系统支持后台设置、发布征集主题，并可支持设置征集时间段，市民可在有效期内以投票的方式选择答案、提供意见，系统自动汇总民意情况，征集时间结束后公布于全媒体热线门户上［4］。

3.2 呼叫接入系统

自治区12345呼叫接入系统采用统建模式，接入电信运营商呼叫中心云资源平台。呼叫中心系统核心设备和关键模块采用双机、冗余、负载均衡技术，保证系统7×24 h不间断服务及高可靠性。统建呼叫接入系统具有如下优势。

3.2.1 易于热线整合

呼叫接入系统架设于电信运营商核心交换网络，与电信运营商电话软交换系统对接，呼叫选路、号码签约等工作均采用自动化程序完成，无须进行物理线路的迁移即可完成各级政府单位的号码迁移工作，为将来进行热线整合提供便利条件。

3.2.2 部署便利性

呼叫接入系统采用新一代软排队机系统，以软交换技术、IP技术和分布式处理技术为核心，从而可以轻易实现集中部署分布式运营的开放式、分布式的网络结构。

3.2.3 业务系统对接便利性

呼叫接入系统实现了业务和呼叫控制的分离，极大地方便了新业务系统的引入，呼叫语音的各项控制功能模块均可轻易地与新的业务系统进行嵌入整合［5］。

3.2.4 与市级热线服务无缝整合

市级12345热线中心与区级12345热线中心为从主关系，市级12345热线受理服务对象拨打的电话，如涉及区级12345热线受理范围的，可直接通过内部转接模式转接给区级热线中心，采用同一套呼叫接入系统，信令传输不存在兼容性问题。

4 建设实践情况

广西壮族自治区自2019年2月启动广西12345热线平台建设工作，于2019年10月完成平台的开发、部署和安装，完成与广西数字政务一体化平台相关系统的数据对接，实现数据的互联互通、共享共用。2019年11月8日召开新闻发布会并正式对外试运行。2020年6月，各市12345热线全部基于全区统建的热线平台提供市级热线服务并正式运行。广西12345热线平台基于全区统建平台模式，目前全区有10个市统一使用该平台提供市级热线服务。柳州、贵港、贺州、北海4市自建热线平台。使用统建平台提供热线服务的市已实现数据统一汇聚，使用自建热线平台的4市已完成与统建平台的数据互联互通。广西12345热线可直接向82个区直、中直单位及14个市转派12345热线工单，市可将工单转派至各县（区）的热线工作站，形成全区统一的12345热线运行机制。

12345热线按照“属地管理、分级负责、归口办理”的原则，依法、及时处理公众提出的诉求。运行流程分为诉求受理、分类处置、限时办理、协调督办、反馈回访、办结归档、数据分析环节。具体运行流程如图3所示。

图3 运行流程

12345热线通过电话、网站、微信、移动客户端、主席信箱、一体化政务服务平台、中国政府网等渠道，统一受理公众的咨询、求助、建议、投诉、举报和表扬等诉求事项，根据诉求的性质、内容、涉及领域和部门等，采取直接引用知识库的知识解答、转派工单等方式进行处办，并对工单办理时限及流程进行管控，工单办理完毕对反馈结果进行回访闭环，确保公众诉求得到及时有效的解决。

5 建设方案亮点研究

5.1 依托统建平台，实现数据汇聚统一

2019年之前，广西各市12345热线的总体发展较落后，没有全媒体诉求渠道，没有平台建设标准，没有管理工作规范，大部分市都是依靠“一部电话”的方式提供服务，群众诉求事项的工作流程和处理结果都没有监管，对数据缺乏归集统计，对受理诉求缺乏记录整理。广西在2018年调研多个省热线平台建设后发现各省的省市两级平台由于未使用统建模式，导致平台厂家多、数据汇聚涉及的接口开发难及平台兼容性、数据统一性、可维护性等方面的问题。因此，在2019年建设平台前，就在顶层设计上充分考虑了全区数据实时汇聚的问题，确定使用全区统建平台的模式，自治区和10个市使用统建平台提供热线服务，要求已自建平台的4个市级平台完成与自治区统建平台的实时数据对接，全量向自治区平台汇聚数据，此举解决了各市12345热线数据汇聚归集的各种问题。在2021年全区政务服务便民热线归并过程中，将省级统建的12345热线平台的技术优势发挥到极致，各市不需再单独对接各归并的热线平台，由统建平台完成数据统一对接工作。同时，随着各热线的归并，数据的汇聚，也使得广西12345热线平台成为全区政务热线的大数据中心，数据种类逐渐丰富、完整，涉及人社、公积金、交通、城管、市场监管、医保等与群众日常工作和生活息息相关的各方各面，此举也为将来进一步对热线大数据做深度分析，开展社情民意分析、舆情预测预判预警等工作打下坚实基础。

5.2 依托统建平台，实现业务流管控考核统一

广西在调研各省时了解到，大部分省（自治区）仅考核接通率、满意率、及时率等几个关键指标。广西12345热线起步晚，大部分市都缺乏运营经验，从全区层面考虑，必须规范全区的业务流程的每个环节，逐步形成一套规范化的服务流程和处办流程。因此，广西出台《广西壮族自治区12345政府服务热线工作考核办法》《年度热线考核指标》中，按面向自治区厅局和面向各市12345热线分别设立了2套全流程考核指标，其中面向自治区厅局的考核指标中，设置了3个大类8个指标13个考核点及5个加分项，考核内容覆盖全业务流程中的工单签收、退单、办理、回访、工作纪律、知识库等方面；面向各市12345热线的考核指标中，设置了7个大类12个指标20个考核点及4个加分项，考核内容覆盖制度建设、服务标准、工单签收、转派、退单、办理、回访、工作纪律、知识库、接通率、参评率、数据报送等涉及热线运行的方方面面。

通过对全业务流程的每一个关键节点、对每一个热线规范运营的管理控制点的考核，经过近两年的运行后，全区各市热线服务逐渐规范，服务水平全面提升。2019年在第三方公司评估中被评为“死线”的广西个别市级热线，从2020年开始已经全部除名，恢复热线活力。

5.3 依托统建平台，实现热线跨市联动受理统一

为了进一步优化地方政务服务热线，提高政府“为企便民”服务水平，进一步畅通政府与企业和群众互动渠道。在广西壮族自治区大数据发展局牵头推进下，南宁、桂林、玉林、百色、崇左5市率先探索，利用12345热线统建平台的技术优势，在推进本地区政府服务热线归并优化的同时，积极探索依托一个号码拓宽区域内、城市间热线服务渠道，采取“话务转接+工单流转”的方式，建立“跨市通话”联动机制，进一步深化12345热线“一号对外”的政务服务“总客服”目标。群众和企业在这5个市的区域内通过拨打12345热线，提出与这5个联动城市有关的合理诉求时，首接城市将通过“话务转接+工单流转”的方式进行受理该诉求。同时，各联动城市将共同组织跨市服务联动领导小组和工作小组，各司其职、各尽其责、相互配合，快捷高效地处理企业和群众的合理诉求，为企业和群众提供最大的便利。12345热线跨城市联动，是广西在推进12345热线归并优化工作过程的一个创新举措。

6 结束语

本文提供基于广西统建的12345热线平台建设方案的具体实践和深入研究，探索在新形势下的热线平台的优化解决方案。省级统建模式建设的热线平台，有助于整合热线渠道，汇聚热线数据，是对社会舆情分析和预判的重要的大数据平台，助力政府精准施政，高效解决群众和企业的难点、痛点问题，为政府信息化监管、精准服务和有效治理提供重要抓手。