环境风险防控视阈下环境警察执法权威的重构路径研究

齐晓亮，齐文涛，柴 龙

（陕西警官职业学院西部生态安全法治研究中心，陕西 西安 710021）

随着以城市化、工业化为主要标志的现代化社会的加速转型，我国已经开始步入了一个复合型环境风险频发的高风险时代，[1]再加上核电站、垃圾焚烧发电站以及PX 化工厂等一系列新型科技项目的研发与运行，间接造成了全国各地突发性环境事情频发（见表1），环境冲突不断升级，进一步对正常的社会秩序及其运转形态造成了巨大的冲击，其影响规模和结果具有潜在的不确定性与高度的复杂性。在风险社会背景之下，环境警察作为一独特的新兴警种，在环境行政执法、打击环境犯罪以及做好环境应急防控等方面发挥着至关重要的作用。然而，当前我国各地普遍面临着环境警察“执法难、执法软”等问题，致使环境监督管理难以有效形成合力，[2]环境警察执法权威弱化已经成为不争的事实。重塑环境警察执法权威，加强环境警察对生态环境安全的防控力度是我国社会转型时期构建和谐社会的必需之“法”，进一步对促进我国生态文明建设、维护社会和谐稳定具有十分重要的学理价值与现实意义。

表1 2011—2017 年全国各地突发环境事件次数及占比①

注：表格数据来源为笔者对2011-2017 年的《中国统计年鉴》和《国内环境事件》整理所得。

一、权威弱化：环境警察防控环境风险的掣肘

（一）环境风险防控视阈下环境警察权的再度审视

环境警察权不是一种新生的权力，而是基于环境执法专业化的现实需求从其他警察权（例如治安警察权、刑事警察权）中逐渐分离并重新整合所形成的一种警察权，主要定位于环境行政处罚中的行政拘留权和环境犯罪侦查权。[3]由此可以认为，环境警察尚未真正拥有过统一集中的警察权。然而，随着风险社会的到来，在各种现代化因素的潜在冲击下，环境突发性风险特点发生了系列变化，风险发生过程变得更加多样复杂、风险发生因果关系变得更为模糊不清、风险覆盖面表现得更加广泛、风险所造成的危害变得更具有不可逆性，环境风险防控难度不断加大，这对我国环境警察的执法工作形成了更为严峻的挑战，客观上也赋予了我们对环境警察权再度审视的必要性。

1.需要认清环境警察权配置的新要求。由于环境风险不确定性的广泛存在，造成环境风险防控规范性要求在法律内涵、规制条件以及规制程序等现实问题方面难以做到准确回应。加之，各地方政府所倡导的预防性原则本身又很难对环境风险规制执法给出具体指导，环境警察权往往被迫处于“悬置”状态。因此，亟须进一步“聚焦”环境警察权，将其权力从分散于农林、环保以及渔政等部门的执法职能中独立出来，形成一股专业性强、执行力大、权威性高的环境执法力量，从而促使我国环境警察能够较好地防控各类环境风险。

2.适当增强环境警察权的空间弹性。在我国现有的环境类法律法规中，环境污染问题界定模糊、可操作性较弱，相当一部分排污企业在利益的驱动下往往喜欢钻法律的漏洞或者空子，致使环境污染突发事件时有发生。此外，一些不法分子为牟取暴利而违反国家规定，大量买卖、生产、走私、携带、供应各类放射性强、腐蚀性高、毒害性大以及易爆易燃等危险物品，从而为我国的生态环境安全与社会的和谐稳定埋下了诸多隐患。环境警察在防控该类环境风险时，通常都会面临调查取证、违法立案、案卷移送、行政拘留以及刑事侦查等流程，倘若环境警察权弹性空间很小甚至警察权完全没有延展性，那么就非常有可能使环境警察在刑事侦查、取证立案、案卷移送、行政拘留等流程中错失防控环境风险的最佳时机，这就极为不利于环境警察执法权的有效行使。由此可见，适当地增强环境警察权的空间弹性，是提高环境警察执法效率的有效之举，也是有效提升环境警察执法权威的可行路径。

一言以蔽之，由于环境风险突发性、不确定性与复杂性的存在，我们不得不再度审视环境警察权的配置问题与警察权空间弹性问题，只有较好地认清这两个方面的问题，才能使环境警察拥有实质性的警察权，并使其在实际执法过程中更具权威性，从而更好地助力环境警察应对风险防控效能的全面提升。

（二）环境警察执法权威的弱化与风险防控功能的消减

从对环境警察权再度审视的情况来看，我国环境警察权尚未形成独立集中的权力体系，而且相应的警察权空间弹性也比较欠缺，造成环境警察权应对环境风险表现得较为“乏力”，进一步使得环境警察执法权威日渐弱化，从而形成 “执法难、执法软”的尴尬局面。因此，在执法实践中，我们必须厘清环境警察权弱化与风险防控功能消减之间的关联性，找出实践中诸多相关的制约因素，系统构建环境警察权应对风险防范的管控机制。

1.环境警察执法权“内卷化”削弱警察权应对风险的防控力度。恩格斯在《论权威》开篇就讲到“这里所说的权威，是指把别人的意志强加于我们；另一方面，权威又是以服从为前提的”。[4]正是由于权威具有一定的强制性与服从性的特点，一些社会问题就必须依靠权威才能得到妥善的解决，尤其是我国当前处于社会转型的关键时期，社会结构发生了巨大变迁，潜在的社会风险无处不在，全国各地的环境违法犯罪行为时有发生，重大突发性环境事件仍有发生（见表2），从而对社会安全、人与自然之间的和谐关系造成了严重威胁。加之，随着人民群众生活水平的不断提高，民众对于生态环境质量的要求也越来越高，环保意识和维权意识逐渐增强，环境群体性事件此起彼伏，严重影响到了我国正常的社会秩序与和谐稳定。正是由于环境风险始终存在，不断倒逼着各级政府强化自身环境执法力度，进一步打击环境违法犯罪行为。然而，在现实社会中，我国主要环境风险防控的执法力量均是来自于环境行政主管部门，这就非常容易造成环境警察执法权“内卷化”现象的发生。在警察执法实践过程中，不乏一些抗拒执法、变相执法以及干扰执法等现象的出现，环境警察越是投入精力去增强执法力度，却越难以得到环境风险有效防控的预期效果，从而造成环境警察执法权威日渐弱化，进一步致使警察权应对环境风险的防控功能不断消减。可见，只有增强环境警察权的强制性，针对环境违法犯罪行为不断注入“震慑力”，才能为实现环境警察权应对风险防控功能提供切实可靠的法制保障。

2.环境警察执法权的风险防控功能导向偏差严重影响了环境风险管控的实际成效。从当前我国各地环境警察的职务配置上来看，环境警察大多扮演环保部门行政执法层面上的“配角”，未拥有实质性的行政执法权力，执法过程中往往表现出执法时效迟缓、执法不实不严以及执法权威弱化等现象，导致环境警察对相当一部分污染企业、私人环境污染行为、不法分子环境违法行为的行政执法力度“疲软”，进一步造成环境警察执法权的风险导向发生偏差，从而影响到环境风险管控的实际成效。再者，不管是学术界还是实务界，关注环境警察权应对环境风险防控功能均涉及较少，通常惯于将警察权配置所关注的焦点放在环境风险防控的执法阶段，而这与我国 《环境保护法》和《人民警察法》中关注环境风险防控的相关法条及规制要求有所偏离，致使警察权风险防控功能难以充分发挥实效，从而在一定程度上制约了公安机关风险防控预警机制的建立，同时也不利于公安机关对环境类案件侦查工作的有序开展。总之，环境警察执法权风险防控功能导向偏差容易弱化环境警察的执法权威，致使环境警察难以有力打击环境犯罪行为，进而造成环境警察权应对风险防控的实际成效不断消减。

二、“弱权威”溯源：环境警察本体性因素与外部综合性因素的共同使然

从某种程度上来看，环境警察执法权威 “弱化” 造成环境风险防控效能消减已经成为不争的事实。要想全面快速地提高国家对于环境风险的防控效能，进一步促进我国经济社会的安全稳定与和谐发展，亟须系统厘清环境风险防控主体在执法过程中权威弱化根源之所在。根据唯物辩证法内外因辩证原理，环境警察执法权威的弱化受到多方面因素的共同影响，即不仅受到环境警察本体性因素的制约，而且还受到外部一系列综合性因素的影响，导致环境警察在执法实践中的权威性有所弱化，进而造成警察权应对环境风险防控效能的不断消减。

（一）环境警察本体性因素

1.环境警察自身专业化能力相对不足。我国公安院校对于环境警察专业性人才培养的体制机制尚未形成，对相关专业性人才的培养方式仍然比较滞后，特别是一些高端技术型人才极其稀缺，这就与我国环境风险防控的现实需求存在着一定的差距。同时，环境警察个人综合素质呈现出参差不齐的状态，“堕落懒政”、贪污腐败以及执法不严等情形时有发生，难以有效形成一支纪律严明、作风优良、依法行政的环境警察队伍，进一步使得环境警察执法权威极易陷入“弱化深渊”，从而不利于环境警察对环境风险的有效防控。打铁还需自身硬，要想全面提高我国环境警察的执法权威，进而强化环境警察执法力度，亟须系统改进环境警察本体性因素以增强环境警察本体综合素质，使其能够更好地胜任复杂多样的环境执法岗位。

2.环境警察队伍警源渠道单一。众所周知，环境风险问题具有综合性强、“致灾” 因子多以及案情复杂等特征，及时迅速地控制好环境风险，急需一支专业性高、执法办案能力强的环境警察队伍。现实生活中，我国环境警察队伍大多是从公安系统、环保部门等各单位抽调出来的相关人员组建而成的队伍。虽然该举措在短期内确实能够快速形成一股防控环境风险的执法队伍力量，但从长远来看，通过抽调人员组建而成的环境警察队伍是否可以真正从事好这项专业性较高的环境执法工作有待商榷和实践的进一步检验。从环境警察队伍组建的原始系统而言，公安机关内部能够真正胜任治安管理、刑事侦查以及办案取证等岗位的警力原本就存有缺口，特别是一些偏远落后地区的基层单位更是如此。倘若不注重考虑环境执法的较高专业性要求，硬性机械地从相关部门抽调出部分警力来组建环境警察队伍，那么这些环境警察在具体执法实践过程中不可避免会出现“执法吃力”等现象，例如对环境违法事件判断不准确、案件办理不够及时迅速，从而错过或者延误环境风险防控的最佳时机，久而久之必然会在极大程度上弱化环境警察的执法权威。

（二）外部综合性因素

1.环境警察系统外部协调联动机制缺乏。环境风险防控是一项系统性工程，不仅要求从事该项工作的主体要有非常强的专业素质，而且需要考虑外部大环境等综合性因素的影响。然而，当前我国绝大部分地方环境警察队伍是由各地公安机关抽调出的警力所组成的，一起协助环保部门进行环境犯罪案件的立案侦查活动，环境警察不仅需要服从公安机关的直接领导，而且还要接受环保部门的业务指导，个体本身尚难以真正拥有独立的实质性警察权。加之，环境类犯罪案件的立案侦查往往需要涉及公安、环保、水利、国土以及农林等诸多部门的协调与衔接，很难依靠任何一个单独的部门来有效推进环境警察的执法工作，致使环境警察在处理环境类犯罪案件的过程中往往出现一些执法不畅、执法不严等问题，从而严重地削弱了我国环境警察的执法权威。

2.环境警察监督机制不健全。从环境警察职能的隶属关系来看，作为一支专门打击环境犯罪的专业型队伍，环境警察在行政管辖上与环保部门之间并不存在直接的隶属关系，因此在具体作战指挥、联动响应以及协调出警等方面其与公安机关难以有效形成合力，极有可能会产生表面“协同作战”而实际执法办案过程中却是“领导有别”的尴尬局面。倘若环境警察责任追究与监督机制不健全，则势必容易引起部分环境警察在执法中出现“不作为、乱作为”的现象，间接降低环境警察执法的权威性，不利于环境风险的有效防控。

三、重塑“强权威”：环境风险防控的有效路径

通过以上分析，我国传统环境警察权已经难以有效适应环境风险防控的现实需要，容易造成环境警察执法权“内卷化”与警察权风险防控功能导向偏差等问题，进一步形成“弱权威”与“强风险”并存的不良局面，从而严重影响我国环境警察对风险防控的实际成效。在此过程中，既受到环境警察本体性因素的影响，也不可避免地会受到外部综合性因素的制约。据此，为了尽可能地降低环境风险对人民群众生命财产安全及经济社会和谐稳定所造成的负面影响，进而重构环境警察“强权威”，着力提高环境警察的执法效率和效果已经成为“刻不容缓之势”。

（一）职业能力建构：强化环境警察执法权威的内生路径

加强环境警察职业能力建设力度。一方面，可以在国内公安高等院校试点开办 “环境警察”专业，在充分调研论证的基础上针对环境警察的实际工作岗位需求设定并适时修订该专业人才培养方案，根据本科生、硕士研究生和博士研究生的不同特点与培养目标要求设置具有一定层次性、系统性、全面性的课程体系，从而为我国环境警察队伍输送和培养一大批优秀的专业预备力量。另一方面，可以借鉴一些西方国家关于环境警察培训方面的先进做法，结合我国具体实际情况制定系统科学的专业技能培训方案，对于那些新招录的人员集中进行业务培训以提高他们的整体综合素质，尽可能地避免环境警察执法权的“内卷化”。在此过程中，以实务操作与理论考察相结合的方式对这些新成员进行考核，将最终通过系统考核者吸纳到环境警察队伍当中，全面提升环境警察队伍的整体执法业务能力与水平，进而塑造一支纪律严明、作风优良、专业性强的环境警察队伍力量。此外，还可以定期或者不定期的选派一些优秀的人民警察赴国内外公安院校进行进修、访学或者从事博士后研究工作等等。总之，通过在校学习、岗前培训和“岗中研修”这种全方位、多层次、无缝隙的培养模式，可以为环境警察的职业能力建设与人才队伍建设夯实根基，从而进一步助力于我国环境警察执法权威的提升。

（二）警察队伍建构：强化环境警察执法权威的必要举措

探索环境警察队伍建设的多元化渠道。科学设计出多元化的组织架构体系，打造多维环境警察队伍扩充渠道，提升环境警察的执法专业化水平，进一步增强其执法权威。首先，可采用多元主导模式组建环境警察队伍，例如采用环保部门主导模式、公安机关主导模式和联手协助模式进行环境警察队伍建设，[5]不仅可以扩充环境警察队伍规模，而且还可以增强环境警察队伍的专业执法能力，使环境警察队伍的人才类型趋向多样化方向发展，从而为强化环境警察执法权威奠定坚实基础。其次，可以通过警员招录的方式扩建环境警察队伍，如适当提高警员招录门槛或者完善执法人员的招录机制，以借调、特聘等方式引荐从事环保工作的专业型人才，或考虑为部分高校的环保专业毕业生设置特岗，扩充环境警察执法队伍。这样既有利于提高环境警察队伍的专业性，又有助于增强环境警察的执法权威，促进环境警察执法效率的提高，进一步避免执法权“内卷”现象的出现，从而促进环境警察风险防控实效的提升。

（三）相关管理机制建构：强化环境警察执法权威的必然要求

1.建立健全各部门联动协调机制。其一，公安、环保、水利、国土以及农林等部门可以定期组织召开一些环境风险联防联控座谈会、研讨会，根据各部门的专业优势系统建构环境警察内部执法分工机制，明确各部门在环境执法过程中的相关职能权责，杜绝过度干涉环境警察执法的现象，使其能够独立拥有立案侦查、犯罪防治以及环境应急防控等权力，以警察权“瘦身”的方式达到环境执法程序“易操作”的目标，[6]使环境警察在启动风险防控行动时有一个明确的标准流程，从而可以真正做到出警快、侦查准、打击环境犯罪行为的震慑力强。其二，研究加强《人民警察法》《环境保护法》以及《行政处罚法》等相关法律中涉及环境执法条文的有效衔接，确保公安、环保、水利、国土以及农林等诸多部门能够自动协调配合环境警察的环境执法活动。其三，还需纠正环境警察权风险防控导向偏差，无论是在环境风险预防阶段还是在环境执法阶段，各部门均需协助环境警察合理配置警察权，既要防控好重大环境风险的发生，也要控制好环境风险所衍生出的一系列连锁反应。

2.构建环境警察执法监督机制。其一，建立各部门之间的相互监督机制，从源头上杜绝“领导有别”的执法困境，统一协调好公安部门与环保部门赋予环境警察的执法权限，使环境警察能够拥有真正独立的行政执法权，避免环境警察执法权风险防控功能导向偏差的出现，进一步促进我国环境警察执法权威的树立。其二，完善执法监督制度。通过建立执法责任清单，对执法时效迟缓、执法不实不严等行为进行严惩，坚决杜绝环境警察在执法过程中的“乱作为、不作为”等现象。总之，通过重构相关管理机制，促使环境警察既能拥有独立的行政执法权限，又能有效规制环境警察的执法行为，进一步督促环境警察树立良好的执法形象，从间接层面提升了环境警察的执法权威。

四、结语

当前，我国环境警察在执法过程中普遍存在“执法难、执法软”等问题，造成环境警察执法权威日渐弱化，导致警察权风险防控功能不断消减，从而对我国社会和谐稳定与生态安全造成了严重威胁。生态安全及生态发展秩序与我国社会主义现代化建设之间联系较为紧密，且生态环境既是政治问题，又涉及社会民生。[7]在风险时代背景之下，我们亟须再度审视传统的环境警察权，分析环境警察执法权威弱化问题根源之所在，系统重构环境警察的执法权威，有效实现警察权应对环境风险防控功能，这对深入推进我国生态文明建设、维护社会和谐稳定具有十分重要的现实意义。