双向嵌入：社会组织参与社区警务路径研究

李田瑞，张 楠

（1.中国人民公安大学，北京 100038；2.陕西警官职业学院，陕西 西安 710021）

我国社区警务战略自全面实施以来，有效提升了社区居民安全感，进一步巩固了基层社会治理工作，为推进平安中国、法治中国建设发挥了重要作用。社区警务本质上是公安机关通过激发社区各种力量，实现多元主体协同维护社区治安的活动，因此有效调动社区力量是社区警务的关键。但同时我们也应该看到，目前在推进社区警务战略进程中，还存在参与主体少、警民互动效率低、居民参与积极性不高等问题，这些问题严重阻碍了社区警务治理水平的提高。

十九大以来，伴随着党中央对基层治理规律的认识深化，国家与社会的良性互动日益增多，客观上提供了检视基层社会治理的经验样板。其中社会组织正以有别于国家权力规划的模式参与基层社会治理，通过“双向嵌入”激活多元参与，形塑有效治理。[1]本文受此启发意在探求社会组织“双向嵌入”社区警务的参与模式，并就其可行性、运行机理和参与路径进行初步探索。

一、研究问题阐释

社会组织“双向嵌入”作为一种引入社区警务的组织技术，首先应对行为主体“社会组织”和行为模式“双向嵌入”进行概念界定和分析，意在整合当前研究成果，明确研究范围。

（一）“社会组织”的概念辨析

通过梳理已有资料，当前学界普遍将“社会组织” 的概念界定为介于国家—政府体系和市场—企业体系之间，由公民自愿组成的，具有非政府性、非营利性和社会性特征的各种组织形式。[2]24-25社会组织自身具有性质、功能和范围上的多元化特征，这极易导致人们对这类组织概念的差异性认识。下面笔者尝试对几种易混淆概念进行初步区分与界定：

1.社会组织与民间组织。两者所蕴含的价值取向不同，社会组织是一个与政府、企业组织相对应的概念，它的价值取向是国家、市场和社会的三方分离；而民间组织则是一个与政府组织相对应的概念，它体现了传统国家政治秩序“官民二分”的特征。[2]26-29

2.社会组织与社会团体。两者在所属范围上不同，社会组织包括社会团体、民办非企业单位和基金会等类别的非营利性组织。

3.社会组织与非政府组织。两者的侧重点不同，非政府组织是舶来词，与社会组织相比明显强调的是组织的非官方性，而社会组织强调的是社会性。

通过以上分析比较，笔者认为，“社会组织”较之其他概念，更符合社会治理的改革取向和公民民主意识增强的趋势，与本文立意最为贴合。同时考虑到国家认同、责任承担、专业能力等多重因素，本文研究对象主要指在登记管理机关登记的法人社会组织。

（二）“双向嵌入”的概念探析

“双向嵌入” 是基于嵌入性理论提出的概念，近些年来在诸多领域得到广泛应用。嵌入性理论最先在卡尔·波兰尼的著作《大转型：我们时代的政治经济起源》中提出，用来表达和分析经济行为与社会关系之间的关联。马克·格兰诺维特将“嵌入”的概念具体化，把“嵌入”解构为关系性嵌入和结构性嵌入两种形式，他认为“人们所研究的各种组织及其组织行为都受到社会关系的制约”。[3]目前该理论已成为社会学、经济学等领域的重要理论工具。

笔者在知网上以“双向嵌入”为关键词共检索到56 篇相关论文，其中与“基层治理”相关的有13篇，与“社会组织”相关的有8 篇。例如：张紧跟以南海义工联为例，分析其“双向嵌入”国家与社会对其自主性的影响；[4]刘芳等学者以烟台市某社区为例，对城市社区双向嵌入式协同治理进行了研究。[5]本文基于社会组织参与基层社会治理的实践经验，认为“双向嵌入”指的是：社会组织在国家与社会互动关系中发挥双向深度融合作用的新型参与模式。将此概念放置于社区警务场域中理解，其具体含义是指社会组织在法定界域内参与社区警务，开展双向融合工作，既承接基层政府的目的和意志，能动的获取行政性资源和合法性认可；又充分发挥专业能力，增加与社区居民的情感联结，助力公安机关与社区居民重建联系。这种自上而下和自下而上的循环支持实现了制度场域的相对平衡，使得社会组织既赢得行政信任，又取得群众支持。这种“双向嵌入”本质特征是互惠性的“警民共同体”，具有某种意义上的“双向借力”的特点，追求的是平等、共赢的目标。

二、社会组织“双向嵌入”社区警务的可行性分析

（一）国家与社会互塑的理论逻辑

国家与社会之关系问题，历来就存在“社会中心论”和“国家中心论”的二元对立，进入20 世纪90 年代以来，国家与社会间复杂的互动关系引发学术界的重新思考。在双向嵌入视角下，国家与社会的互动是这样一种状态：国家运用多元策略将目标和意志嵌入到社会空间，社会在需求表达过程中对国家实施反向嵌入作用，最终实现双方力量共同增强。这种状态得以持续存在的原因是国家与社会之间存在互塑的逻辑：一方面，国家治理现代化要求扩展服务内容，推进社会参与，回应民众异质性、多方位的需求；另一方面，公众需要反馈主体意愿的渠道，从而使国家政策的制定更符合民意。[6]因此，国家与社会之间应是一种“你中有我，我中有你”的互嵌关系。

然而国家与社会的互动是一套庞杂的体系，宏观的制度设计难以周全考虑微观的互动行为，存在着国家“劳而无功”、公众“欲诉无门”的状况，二者之间缺乏协作的纽带。伊文斯认为国家在保持自主性的同时，可以通过由制度化渠道和社会网络共同构建的中介途径与社会群体相关联，从而“嵌入”于社会之中。[7]这为社会组织作为有效中介参与基层社会治理提供了理论可能。通过社会组织上下交互、双向传递的中介作用，国家与社会在微观层面实现有效互动。这种良性互动一方面能提高社会满意度，激活社会参与的热情；另一方面能减少行政力量运行的阻碍和消耗，为实现长效治理提供可持续路径。

（二）社会组织的自身优势

党的十九届四中全会提出：“发挥群团组织、社会组织作用……实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。”在“双向嵌入”视角下，社会组织参与社区警务具有以下优势：

1.群众动员优势。群众动员优势是社会组织“双向嵌入”社区警务的基础。主要体现在以下几个方面：首先，社会组织源于基层，长在民间，能够较为深入地了解社区居民的实际需求，与居民达成意愿共识，因而能够较好地凝聚社区力量参与社区警务工作,实现“集中力量办大事” 等行动目标。其次，社会组织植根基层，通过增强与社区居民的私人联系，可有效发挥情感式动员的作用，增强居民的社区归属感，提高居民的共治意识，有助于源头化解矛盾，打造有温度的社区警务环境。最后，灵活的体制机制赋予了社会组织敏锐的嗅觉，能够根据社区居民的意愿机动的调整和创新服务理念，制定个性化的社区警务产品，满足多元化诉求，更容易取得社区居民的信任，增强动员能力。

2.专业组织优势。专业组织优势是社会组织“双向嵌入”社区警务的关键。其专业性主要体现在以下几个方面：一是高效的管理制度。社会组织内部管理制度呈现“职责明确、管理规范、运作顺畅、监督有力”的组织特点，保证了其较高的工作效率。[8]二是专业的技术手段。近些年来社会组织在基层社会治理实践中取得了有力的技术支撑和尖端的人才储备，针对不同的治理难题能够及时作出反应。面对社区警务中治理问题的考察与认定，居民诉求的数据分析等诸多工作，社会组织利用专业鉴定、大数据分析等技术优势可以高质量完成。

3.桥梁传递优势。桥梁传递优势是社会组织“双向嵌入”社区警务的鲜明优势。从公安机关到社区居民的角度看，社会组织从政府相关部门以及公安机关处获取相应治理资源，利用专业治理能力联结社区居民，推行精细化服务；同时将公安政策传递给民众，促进社区居民和公安机关的相互理解，最终在双向理性互动的作用下实现矛盾的源头治理。从社区居民到公安机关的角度看，社会组织可将社区居民的诉求以恰当的方式传达给公安机关，让公安机关听到民众的声音，由此形成的利益表达渠道能够很大程度上避免社区警务工作中的“信息孤岛”现象。这种上下互通的需求应答，能够促进群众参与转化为惯性生活方式，变被动为主动，化配合为融合。

4.资源整合优势。资源整合优势是社会组织“双向嵌入”社区警务的有力保障。在社区警务中，治理资源存在两方面问题，一方面，公安机关面对日益多元的居民诉求，治理资源较为匮乏；另一方面社区警务“漏斗式”的工作下放模式使得社区民警工作任务繁重，治理资源得不到精细化分配，从而导致矛盾激化的恶性循环。社会组织具有自身机构灵活、程序规范、涉足公共服务领域广泛等特性，可有效整合多方资源，为社区警务注入丰富多元的公共服务。同时，社会组织通过专业化能力更高效、准确地收集社区利益诉求，精细化分配治理资源，将矛盾解决在基层，扼杀在萌芽。

三、社会组织“双向嵌入”社区警务的运作机理及自主性参与困境

（一）社会组织“双向嵌入”社区警务的运作机理

笔者通过对当前社会组织“双向嵌入”基层社会治理案例的归纳总结，按照层层深入的实践逻辑，大致将其运作理路概括为：“组织耦合—服务供给—意识内化”三阶段，可以以此为经验框架分析社会组织“双向嵌入”社区警务的运作机理（见图1）。

图1 社会组织“双向嵌入”社区警务的运作机理示图

1.组织耦合阶段。社会组织通过组织耦合获得入场条件。在社区警务治理现场，组织耦合体现为治理需求驱动下社会组织与基层公安机关（基层政府了解社区治安和民意反馈的触角）、社区居民自治组织的有机融合。社会组织以承接政府及公安机关意志获取相关资源，以专业服务应答居民诉求，从而与双方建立长效联系。其中，社区治理的迫切需求是组织耦合的重要前提条件，这要求社会组织对社区警务开展情况做到高度熟悉和持续追踪，准确把握公安机关尤其是社区居民的客观需求，从而达到搭建关系网络并扎根于治理的嵌入目标。

2.服务供给阶段。社会组织通过组织耦合进入社区警务现场后，通过贯通对话渠道、发挥专业治理能力、提供协商场域三个方面进行服务供给，从而回应居民需求，获得社区认同。

（1）贯通对话渠道。警民互动失语很大程度上源于双方理念上的差异，社区民警主要是在公共秩序层面看待问题，居民则是以自身或家庭为中心理解问题，但二者在根本上都是为了维护社区治安。社会组织需要充分挖掘这种共性，贯通对话渠道，例如，将公安机关的反诈政策转化为生动的标语：“骗子不高明，专骗财迷人”，与居民切身利益相关往往起到更好的宣传效果。

（2）发挥专业治理能力。并非所有社会组织都有能力进行“嵌入性”活动，社会组织“双向嵌入”得以持续推进和不断深化，关键在于自身具备良好的专业性，如专业的沟通能力，先进的技术加持，完整的组织架构等。社会组织利用自身专业性能，提供高效、优质的便民服务，进一步提高社区认可度。

（3）提供协商场域。社会组织代表着一种利益表达渠道和社会整合机制，为社区警务各方主体提供协商场域是构成社区协商民主所不可或缺的重要手段。当前已有诸多社区利用信息技术搭建互助便民平台并取得了较好成效，如建立微信群、公众号，开发智能App 等，[9]这为群众参与和群策群议提供了操作框架，为多元主体之间平等协商、增进联系提供了检视的直观场景。

3.意识内化阶段。在这一阶段，社会组织通过意识内化深层唤醒社区居民的参与自觉性。意识内化是对组织耦合与服务供给的进一步深化，表现为社区警务各方主体在参与行为方面的深刻改变，目的是从根本上化解社区警务中社区力量动员不足的困境。一方面，社会组织基于认同感建构与公安机关的“类伙伴关系”，促使自身从社区治理“失灵”的补充者向更加具有主动性的“合作者”转化，让双方在彼此的功能边界划分清晰的前提下，协作打通社区警务治理堵点，这种意识上的深刻改变为双方的长期合作打下了坚实的基础。同时制度层面的有效建构，为二者合作关系由意识到落地提供了规范的操作流程。另一方面，社会组织通过与社区居民良好互动，如开展社区治安问题研讨会、社区安全宣传活动、社区警务知识问答等，增加私人联系，促使双方交换彼此的社会资源，建立相互信任、相互认同的互动关系网络，使社区公众在互动交流中主动或被动地激活认知模式，无形中实现对社区公众认知框架的建构塑造，起到“润物细无声”的作用。

社会组织通过 “组织耦合—服务供给—意识内化”三个阶段，激发社区居民的集体认知，重建公安机关与社区居民的联系，将社区警务参与培养成为居民理性的生活方式。从某种意义上来说，社区警务治理过程转化为社区居民的自我发展、自我调整以及自我约束，实现了参与社区警务的意识“自由”。

（二）社会组织“双向嵌入”的自主性参与困境

霍普金斯大学的萨拉蒙教授认为在社会组织的诸多特征中，自主性是其主要特征。社会组织“双向嵌入”社区警务承接着“国家”和“社会”的双向压力，其参与的自主性不可避免地受到抑制。影响其自主性的因素主要有三个：

1.基层政府服务购买机制的影响。基层政府对于社会组织的服务购买往往围绕政府需求展开，在社区警务实践中，社会组织有可能会成为政府或基层公安机关直接下达任务的机构，最终与社区需求渐行渐远，失去原有的自主性。

2.科层化体制渗入的可能。这种体制渗入一方面可以在不增加行政成本的前提下保证政府工作的顺利完成，另一方面可以带给社会组织更多的发展资源，对于各主体都具有很强的路径吸引力。但社会组织在体制结构上的科层化趋势使其逐渐偏离灵活自主的优势，进而降低其公共服务能力。在社区警务工作中，社会组织在治安资源的获取和运用上都离不开基层政府和公安机关的支持，在这种长期的合作中，极易形成“政府主导，社会协助”的发展理念，在相当程度上会限制社会组织的发展空间。

3.本土化文化结构的反向形塑危机。在基层社区，因亲疏关系形成的“差序格局”是客观存在的，熟人社会的“人情”“面子”往往使社会组织出现与本土文化不适应的现象，以致陷入“地域文化”的控制之中。这种被动式入场和依附性关系会对社会组织参与社区警务相关活动的自主性产生极大影响。

四、社会组织“双向嵌入”社区警务的参与路径构想

（一）构建政府权力资源接纳体系

社会组织“双向嵌入”社区警务需要基层政府在做好宏观设计的前提下，构建制度化的扶持接纳环境，给社会组织让渡自主发展的空间，逐步释放社会活力。这其中要注意两方面的问题，一方面，要进一步加强社会组织项目制运行的制度建设，保证制度的长效施行，给予社会组织足够的关怀和信心；另一方面，要更多地引入市场竞争机制，尝试构建一种相对平衡的政社关系，进而有效动员和激发社会组织在社区治理中的主动性和专业势能。

同时，主管部门在选择社会组织时应注意避免资源倾斜现象，例如：部门推荐的社会组织往往具有资源获取优先权。有效措施是在充分考量社会组织专业性的基础上公开招标，对社会组织的自主性给予充分尊重和积极拓展，在保证政府的适度干预下购买服务。还要建立完善的绩效评估考核机制，从政府和公众两个维度把握考核标准，内容既包括社会组织对治理资源的利用情况，也包括社区居民对其“嵌入”效果的认可度，这是提高社区警务建设质量的必然要求。

（二）开拓本土资源利用空间

在社区警务的参与中，能否对本土资源进行合理利用决定了社会组织生命力的强弱。基层政府和基层社区这两个“嵌入”客体具有丰厚的本土资源积累，社会组织应考虑从以下几个方面开拓资源空间：

首先，社会组织应进一步加强与居民自治组织的紧密联系。例如：与社区“互助会”的骨干组建共治议事会、成立社区志愿者服务队，依托关系式动员，激活社区居民的公共意识、参与能力，立足社区问题促进社区警务多元主体的良性互动。[10]

其次，社会组织应加强与基层政府党委的良好合作。例如：充分利用部分社区民警在社区兼任党组织副书记的优势，与其签订《平安共建协议》，用契约的形式来固化双方在维护社区平安方面的权利和义务。[11]

再次，还要不断拓展获得资源支持的途径，例如，邀请当地企业参与公益事业，倡导热心企业对社会组织进行资金支持，提升自身发展的自主性能力。

最后，社会组织还需要加强对社区警务工作的本土化参与，即外来组织获得国家和社会两方面认同所要做出的适应性改变，但同时应注意避免被本土文化反向牵制，这其中的关键是找到组织自身与本土文化的契合点，保持相对自主性。比如：浙江“红枫义警”的组织名称既明确表明了组织维护社会治安的性质，又顺承当地“崇法尚义、积安向善”的民间传统，获得了当地政府和民众的一致好评，民众参与热情极高。[12]

（三）提高专业能力建设衔接度

社会组织“双向嵌入”作为一种组织技术虽然具有改善公共服务供给格局的显著优势，但同时还具有嵌入后实践效果的环境差异性。因此，与既有体制更好衔接的专业能力建设对于推进社会组织“双向嵌入”社区警务至关重要。

社会组织专业治理能力建设需要综合考虑诸多要素：“双向嵌入”的时间、地域、环节以及策略等。首先，社会组织应细致了解社区的治理背景，对时空要素进行总体把握，利用专业的技术加持，发掘公安机关和社区居民的需求痛点，如“本外冲突”“设施老化”“服务盲区”等问题，进而通过解决方案设计推动政策议程，以专业化服务回应相关诉求。其次，在参与环节上要注意由于社区警务工作的特殊性，社会组织不能全方位参与社区警务工作。当前社会组织可以在法律法规宣传、社区舆情收集、矛盾纠纷化解、困难群众帮扶等领域有序参与社区警务活动。社会组织应在符合有关法律规定以及公安机关主导下明确自身参与范围，并以此为前提逐步拓展治理空间。

（四）推进长效治理平台搭建

平台搭建是社会组织 “双向嵌入” 的重要途径，为多元主体的协商对话提供了利益表达渠道。但当前社会组织的平台建设存在生命周期短、行政色彩浓、形式主义强的问题，应在以下几个方面完善平台建设机制：

1.建立长效机制。区别于松散的联席会议形式，平台内部应具有完整的组织管理体制，增强自我调节的能力，从而增强平台的生命力。[13]

2.淡化行政背景，强调群众作用，重视“参与者”的身份以及多元主体之间的平等地位，提高社会组织亲和力。

3.实体化的运作。平台应具有独立的组织形态和专门的工作人员，从而确保多元主体的线上线下共同参与，提高平台自身的公信力。在社区建立实体化组织机构，深处社区警务实景之中，把握社区警务工作覆盖浅层次的实施领域，以此为切入点开展“双向嵌入”工作。[14]

五、结语

在国家权力收缩与市民社会日渐成熟的当下，有效动员社会力量是社区警务良性发展的必要一环，反思当前社区警务社会力量动员不足的一个重要原因在于公安机关与社区居民缺乏高效的互动机制，双方的对话成本较高导致社区居民参与积极性不高。“双向嵌入”的概念整合了“公安机关—社会组织—社区居民”三方的互动关系，弥补了在研究社区警务的传统观点当中仅仅侧重于警民两方互动的情况，是经实践检验过的、有效的基层治理问题解决方案，符合理论逻辑和现实需求，为社区警务建设提供了新的范本。

本文通过引用“双向嵌入”为社会组织参与社区警务的研究提供了一个新的分析视角，并对其自主性困境进行回应，以期形成较为完善的 “嵌入”路径。当前主要侧重从理论方面对该模式进行架构，具体的操作流程如社会组织服务的购买标准，居民参与后的反馈机制等，还需要未来进一步通过实证予以研究。