山地旅游景区治安勤务模式研究

高梦溪

（中国人民公安大学，北京 100038）

我国旅游业经过“十二五”的加速发展，2016年全面融入国家战略体系。随着近年来“3N”（Nature—自然；Nostalgic—怀旧；Nirvana—回归）生态旅游热的兴起，山地旅游成为目前发展最快、最具前景的旅游方式之一。[1]但以治安学的角度看，山地旅游在逐渐发展成为多地经济支柱的同时，也给治安管理工作带来了新的挑战。与其他旅游景区相比，山地旅游景区具有显著的气候地形风险复合性、位置偏远保障不足性等特征，存在的安全风险较高，且一旦发生旅游安全事故，不仅次生灾害严重，更是极易造成群死群伤事故，引发社会恐慌。在此种背景下，公安机关作为社会治安秩序维护的主体，需承担起创造平安有序山地旅游环境的重要职责。

一、山地旅游景区特征

（一）旅游资源综合多样性

山地作为多种旅游资源汇集之处，不仅具有或雄浑险峻的山势，或陡峭崎岖的地形，也由于其丰富的生物资源、覆盖的各类植被、山涧清泉等构成完整的生态系统而吸引了众多游客。此外，宗教文化和历史文明也是山地独特魅力的组成部分。“天下名山僧占多”，名山往往与著名宗教相伴。[2]以泰山为例，曾有统计，泰山有山峰156 座，崖岭138 座，古树名木万余株，流泉飞瀑百余处，历代刻石2500 余处等。[3]自然景观与人文遗迹的双重魅力，使山地旅游景区倍受游客青睐。

（二）游客活动时间显著差异性

很多令人叹为观止的景观是因时而现的。受到四季更替等客观影响，景区景观四季呈现出不同的风貌；而一日之内的日出、晚霞夕照等著名景观则表现了景色的晨昏变化。因此山地旅游景区淡旺季客流量相差较大，且在关键时间节点人数呈爆发式增长。

（三）气候地形风险复合性

山地旅游景区与一般景区不同，它依托山体建立，面积广，海拔高，气候多变，多盘山公路，因此山地旅游景区要承受的安全风险更为复杂。特定季节里出现的暴雨、泥石流等自然灾害易与地形复杂等风险因素复合造成交通意外、坠落摔伤等各种事故，其风险复合性特征可见一斑。[4]

（四）位置偏远保障不足性

山地旅游景区由于地形复杂不宜建设城市，故一般偏离于城市中心，附近缺少消防、大型医疗等救援力量。山地旅游景区相较于城市、非山地旅游景区由于地理环境、电子信号等的限制，安全设施无法在景区内实现无死角覆盖。

（五）公共安全控制多维性

一方面山地景区的范围较大往往涉及多个县市，同时景区内山水森林等各类资源又分别隶属于不同部门，形成了复杂的管理体系。另一方面，山地旅游景区坡陡谷深，山高林密，民警巡逻点位确定关键，既不能影响游客通行又要让治安勤务发挥作用；景点较为分散，很难对游客进行实时控制；山地旅游景区的交通大多不便，援救行动较缓慢，安全控制难度大。

二、山地旅游景区治安勤务模式类型

当前学界尚无关于山地旅游景区治安勤务模式的系统性总结，因此本文的研究基于百度搜索引擎及实地考察，通过对相关词汇进行检索及访谈，整理出山地旅游景区派出所治安勤务实施方式的相关材料27 例。笔者在梳理各地实践做法的过程中，以“景区内是否布警”作为区分不同模式的依据；考察了勤务原则、警力配置、派出所内部分工、责任制度等角度，对当前山地旅游景区治安勤务模式进行分析。在尝试多种分类方式后，笔者认为，“治安勤务模式”的形成至少应有勤务原则、勤务规范、基础勤务工作、勤务组织和策略、勤务保障及勤务效果反思六个因素。因此本文从以上六个因素展开，归纳出现有的三种主要治安勤务模式：接警制、治巡制、接巡制。

（一）接警制勤务模式——有警接警，无警待警

民警秉持“有警接警，无警待警”的勤务原则，并不驻在景区内部而是在接到报警电话后再赴现场处置。派出所内部仍区分各警种职责，与城市派出所岗位设置较为相似。接警制的多元主体治安防控联动机制的主体以市场主体为主，公安机关参与度较低。公安机关负责日常监督与事后处置；景区管理人员与保安维护景区内部秩序；其他政府部门负责日常监督与相关处置。采取该模式的派出所辖区多具有景区地势陡峭，不适宜开展巡逻勤务的特点，除此之外，部分发展较为成熟，景区自身可承担较多治安秩序维护职责的景区派出所也采取接警制。

接警制的优势在于节流警力，减少勤务负担。弊端在于：一是治安信息的获取主要依靠前往景区调取监控、借助外围公共区域监控的方式，对于景区内部区域的直接管理相对缺位；二是赶赴现场时间较长，达不到各地普遍要求的10 或20 分钟到达郊区的警情处置标准，无法及时受理游客报警求助；三是派出所治安管理部门所有治安民警共同对景区整体治安秩序负责，队伍中容易滋生惰性。

（二）治巡制勤务模式——有警接警，无警巡逻

治巡制模式下民警进入景区执勤，巡逻路线及警力配置根据实际情况进行安排，派出所内部各警种基本不详细区分警种，治安民警与巡警、交警大多为一支队伍，采取有警时处警，无警时巡逻的勤务原则。民警在巡逻过程中遇到纠纷等警情时，会先期即刻接警，然后视警情进行现场调解或者将当事人带回所内进行后期处理。各网格民警对各自网格责任区域内的治安员、保安、志愿者组织以及网格治安秩序负责。治巡制的多元主体治安防控联动机制由公安机关主导，其他治安主体协同。

采取治巡制模式的景区多具有景区地势较缓，可开展巡逻勤务的特点。同时，笔者通过实地考察发现，采取该模式的部分景区周边居民较少，民警可以较少从事周边居民户籍办理、居民治安案件查处等相关工作，进而将精力投入景区巡逻等勤务中。与接警制不同的是，治巡制的景区管理人员与保安起到协助公安维护景区秩序的作用，公安机关除负责日常监督与事后处置外，还要负责日常巡逻的任务。根据各派出所巡逻方式的不同，治巡制又可以划分为以下三种类型：

一是驻区制，派出所将景区细化为多个网格区域，每个区域设置民警、辅警、治安辅助人员，依托警务站驻于责任区内。普陀沈中派出所采用该模式，其接处警巡逻中队实行巡逻与接处警相结合的动态处警机制，社区民警改变以往既要参加接处警又要承担查破刑治案件、调处纠纷等的工作模式。[5]驻区制民警熟悉责任区域内治安主体状况，了解责任区域信息，可在发生突发事件时开展各警务站间联勤联动，快速处置责任区域内警情。

二是巡点制，全景区内部不区分网格均不布警，部署治安巡逻组根据时间、区域重要性等特点设定重要点位开展巡逻。巡点制用警灵活，可根据治安环境变化适时调整巡逻方案，节省警力的同时可以加强重点巡控。

三是驻巡制，派出所选取景区重要点位布警驻守，另布巡逻民警沿线巡逻。负责重庆照母山植物公园的两江新区派出所采用该模式，结合人流量增加的实际情况，采取重点区域执守。驻巡制布警重点突出，在保证重要点位有序的基础上将警力覆盖景区全景，进一步提升了应急联动能力。

（三）接巡制勤务模式——接警制与治巡制的融合

此种模式下，派出所采取在景区周边执行巡逻勤务的方法。警力并非集中于一点，可采取就近原则出警。在景区内部有警情发生时，可根据民警GPS 定位确认离案情发生地点最近的民警，快速出警（如图1）。这里所说的景区周边，笔者将之界定为：是指虽有景区的装修、布局特点，但是处于景区入口、检票口之外，不需要购票便能到达的区域。这一范围内的巡逻勤务通过主动观察识别景区场域风险，在提高见警率为游客提供综合性服务的同时，可以强化社会面控制进而增强游客安全感。另一方面，民警可以协助其他主体执法，强化综合管理职能。

图1 接巡制示意图

三、当前治安勤务模式存在的问题及其原因

笔者将上文所述的现有三种山地旅游景区治安勤务模式的特征进行总结，并进行了横向的比较，分析得出当前山地旅游景区治安勤务模式存在的问题及其原因。

（一）警力实时在场性不足及原因

治巡制模式中的巡点制与驻巡制，由于以固定线路巡逻为主，因此不可避免地形成管控空当，造成实时在场性不足的问题。采取接警制、接巡制模式的景区内不布警，实时在场性更是无从谈起。因此当前治安勤务模式虽提出“全景式覆盖”的原则，但是民警无法真正将该原则落实到实践中。究其原因，主要有以下几点：

一是山地旅游景区警力不足。面对山地景区范围可达几百几千平方千米，且在重要时间节点，客流量呈井喷式增长的现状，各公安机关只能将现有警力最大程度辐射至各景区重点位置。

二是山地旅游景区自然条件限制。山地旅游景区路陡山高，植被茂密，地形复杂。部分极险地区民警根本无法到达，而且这些部位一旦发生事故不易被察觉，后果不堪设想。

三是治安管理意识转变较慢，应对不及时。当前山地旅游景区的形成主要分为两类：一类是各地为响应优先发展旅游业的政策，主动将山地旅游资源纷纷转化为山地旅游景区；另一类是被动接受非景区转变为景区，如贵州省螺狮壳山海拔1700 多米，因《陈情令》在此取景拍摄，其从一座荒山摇身成为网红打卡景点，这一类景区具有形成周期短、热度不具有长期性、游客多为年轻人、相关政府部门应对不及的特点。这两种情况下，部分景区公安机关习惯了城市、农村派出所传统治安勤务模式，短时间内无法接受治安勤务模式的转变。四是安全重视度不够。接警制、接巡制模式与城市派出所治安勤务模式非常接近，实践中，部分派出所按照城市的治安管理原则对景区进行管理。具体体现为这一部分的公安机关尚未认识到山地旅游景区治安风险的特殊性，对于景区安全重视度不够。

（二）公安机关与其他勤务主体的融合性薄弱及原因

当前虽然推行联勤联动协同机制，但是实践中，采取接警制、接巡制的山地旅游景区内部的治安秩序维护主要依靠景区内保安人员。公安机关对保安人员的勤务效率等具体情况并不了解，更难谈协同机制。治巡制中，政府主要通过雇用保安服务公司、组织治安员、辅警、志愿者组织辅助公安机关执行景区内治安勤务。但由于部分景区采取重点线路巡逻，并不固定责任区，民警与其他治安力量互动性不足，联防联控协同机制效率较低。

究其原因，一是当前多元主体治安防控联动机制多为“形式协作”，“实质合作”不足。各种模式下的民警与其他治安主体之间互动性不足，互不熟悉、各自为战，难以实现工作上的相互融合。二是没有实现贯通式管理。

有观点认为，公安机关实际是通过景区管理委员会、政府的层面，对保安人员、志愿者进行间接地监督与指导，而景区管理委员会与政府这样的中间环节大大降低了‘警、社、市’的协作效率。如何加强、顺畅公安机关与保安公司的联系，是当前面临的一个棘手问题。

接警制、接巡制中，公安机关并不直接负责其他治安主体的相关管理、具体工作，景区内保安人员、治安组织的相关工作分别由景区管理委员会、政府直接负责。

（三）治安勤务应急处突能力较弱及原因

当前山地旅游景区普遍存在处理突发问题时反应速度较慢的问题。如B 山地旅游景区内曾发生过一起游客私自打开缆车安全杠，并从缆车上跳下的事故。由于该游客跳缆车的位置处于森林上方，不在监控范围内，因此公安机关、景区都没有提前发现这一危险行为，反而是几位游客恰好目睹了这一场景并拨打了报警电话。派出所民警从接警到赶至现场，共花费了27 分钟，这段时间内，该位置聚集了许多群众，产生了负面的社会影响，这个问题在许多山地旅游景区中都普遍存在。具体表现为：一是依托警务站开展的相关勤务，因人员安排固定性强，如遇民警请休假，不易抽调警力增援。即便安排其他民警替其上勤，因其不知悉站区情况也不能高效地执行勤务，给突发事件的处置带来较大隐患。二是遇突发事件且区域内无常驻警务站时，巡逻组灵活性较强且巡逻路线不固定，可能无法及时赶到且不便群众日常求助，无法在景区内形成稳定的常态期待秩序。这从另一个角度反映了治安勤务控制总体上灵活应变性较差的问题。

四、构想“景区驻巡分级制”治安勤务模式

创新山地旅游景区治安勤务模式，要进一步提高山地旅游景区安全防范认识，充分认清山地旅游安全风险远高于非山地景区的特征。构建山地旅游景区治安勤务模式，应当在思想上绷紧安全这根弦，行动上与其他治安力量通力合作，技术保障上借助科技力量优势，以实现实时在场。笔者建议将现行山地旅游景区治安勤务模式调整为警务区框架下的“景区驻巡分级制”模式。

（一）原则：“动态全覆盖，保证实时在场”

勤务原则是实施治安勤务时的行为准则。“在场性”是一个哲学概念，胡塞尔认为：在关于风景的知觉中意义是知觉地充实的;被知觉的对象在“于机体中”的方式上被意识，这种对象有其色、行等等(只要它们“属于知觉”)。[6]“在场性”很接近于我们和物体距离的远近，但这种在场，存在着空间性和时间性。当我们说，一个物理之物“在场”，或被“直观”时，我们也就是在说，它是能够“被感知”的。[7]因此各派出所虽然无法实现民警遍布景区的目标，无法从物理空间上实现实时在场，但是可以通过创新勤务组织和策略、优化勤务保障等多方面措施创新治安勤务模式，让警力实现治安时间、治安空间上的实时在场。具体来说，就是在景区派出所合理划分警务区、科学布警的基础上，辅以动态的巡逻路线，利用多远协同机制、科技手段填补时间空间上的空缺，实现全“警力”时空上的全覆盖，达到“全域、全时、全程、全要素”监测风险要求，[8]进而保证实时在场。

（二）框架：各因素体系化适配

按照模式研究的思路，用一体化的思维看待山地旅游景区治安勤务模式实践，可以模式化优势促进各因素形成合力，提高山地旅游景区治安勤务效率。首先利用整体观察法，将抽象的一般性机制概念构成一个体系，并将具体的勤务内容、制度等事实涵摄于这些抽象因素概念之下。在将山地旅游景区治安勤务模式的勤务原则、勤务规范、基础勤务工作、勤务组织和策略、勤务保障及勤务效果反思六个因素进行系统化展现后，便需考虑各因素之间能否妥善适配，而非各自为战甚至相互阻碍，也即考虑各因素之间的协调性、秩序性问题。通过对现有三种模式优劣势进行总结分析，结合实际访谈中民警对于现有模式提出的改进建议，景区驻巡分级制模式的勤务组织和策略的具体构建如表1 所示。“景区驻巡分级制”模式设立旅游警察专业化队伍，这支队伍的勤务内容主要包括治安案件查处、治安检查以及全天候、全景式巡逻等。派出所首先要通过明确山地旅游景区治安勤务模式中各治安主体的合作方式、勤务内容及责任分配关系来实现各方权、责、利的基本统一；然后通过勤务保障手段保证治安信息获取机制顺畅；最后，由于山地旅游景区的治安环境会随着社会环境的不断变化而变化，固定的治安勤务模式会与现实不断产生新的矛盾，因此有效的反思机制是完整的治安勤务模式中不可或缺的最后一环。

表1 警务区框架下“驻景区驻巡制”模式勤务组织和策略构建构想

（三）进路：山地旅游景区治安勤务模式创新内容

1.制定动态防控预案——以人为本的精细化管理。城市辖区内大多数人员较为固定流动性不大，而山地旅游景区的人员流动性极强，且根据地理位置、时间节点不同，游客特征也不尽相同。因此山地旅游景区派出所应在城市派出防控预案的基础上结合游客特点，制定以人为本的动态防控预案，做到有案无患。山地旅游景区应急预案变化性强主要表现为两个方面的特殊之处：

一是针对游客地理分布特点不同预案不同。最常见的便是票区外人数突然增加，以八达岭长城为例，许多游客会在八达岭长城外的野长城进行攀爬、拍照等活动，这一部分面积较广，不符合狭义景区的范围，且票区外区域普遍存在监控较少、救援、交通设施不方便等问题。针对这一情况，制定预案时需考虑直升机、遥感等技术的应用。

二是主要游客自身类型变化性强。寒暑假，学生较多；附近城市的居民利用周五及周六日，赶往景区，其中以年轻人、中年人居多；老年人因不受工作日等时间限制，且为了避开旅游高峰，多选择如重阳节等重要传统节日、工作日前往山地旅游景区。山地旅游景区的游客多为成团前来，较少单独行动，因此在特定时间段，游客类型较为集中。针对不同主体特征应制定不同的应急预案：为老年人特殊准备速效救心丸等应急物品；对小孩进行救援时安排女民警在场安抚其情绪等。

2.分级划分警务区——治安基础勤务工作的夯实与强化。分级划分警务区，保证警力跟着警情走。基础勤务工作是治安信息情报最主要的来源之一，扎实的治安勤务基础工作有助于情报信息收集，为情报研判工作奠定基础。

首先，坚持动态设定原则，分级划分警务区（如表2）。在各景区内建立2～3 个警务格，并根据治安实体的人、物、时空等要素将每个警务格再进一步分级划分为一级区（1～2 个）、二级区（1～2个）、三级区（剩余其他）。划分标准：（1）地域特点，包括面积大小、所处地理位置、地势特点等；（2）参照有关数据常量，包括救助类、纠纷类治安案事件、违法犯罪案件等数据常量；（3）警务区的热度，包括该区域的人流量、人均停留时间；（4）警务区内有无需要定期检查的设施等。并根据治安形势的变化适时进行调整。

表2 警务区警力构成表

其次，根据各警务区的特点，从民警数量与民警素质两个方面进行人员配置，保证重要位置要实现防控重点突出，让警力跟着警情走。民警数量方面：在一、二级区采取驻区模式，一级区2 人／区·班，二级站1 人／区·班，三级站不设驻站民警，各区均配备有辅警，做好群众报警求助的先期处置工作。民警素质方面：比如经常发生救助类案事件的网格，则可由身体素质较好的人员进行管理；经常发生纠纷类案事件的网格，则可由反应较快，沟通能力较强的人员进行管理。在人员组队方面，可选择双向选择的机制，进而起到督促的作用。

再次，明确多元主体人数搭配机制。借鉴海盐县公安局秦山派出所“1（警务区）＋2（民警）＋10（信息员、安全员等辅助人员）”的制度，建立：“1（警务区）＋x（民警数）＋y（信息员、安全员等社会治安主体数）”的多元主体力量配置制度，一个网格内的治安主体根据勤务分流制度各司其职，对网格共同负责。

最后，增设巡逻队，实现警力最大程度辐射。公开巡逻和便衣巡逻相结合，定线乱线相结合，并根据警情、环境的变化进行动态调整，争取创建对治安实体控制程度最高、最适宜山地旅游景区的治安勤务模式。

3.“游客红袖标” 示范作用——多元协同与多元合作的衔接和转化。多元合作机制的核心在于，在法律框架内，实现多元主体责、权、利基本统一。首先采取勤务分流及“红袖标游客”的做法明确市场、社会主体责任分工，其次通过奖励机制明确其“利”，进而实现多元合作机制的完整构建。

群众的力量是最广泛的，发动群众参与到合作机制中来，可以进一步实现实时在场。红袖标代表一种责任，它赋予了佩戴者管理的身份与权力。民警可在景区入口，指定面目和善、看起来有正义感的年轻、中年游客充当临时志愿者，在其进入景区前为其佩戴红袖标，在其离开景区时，再将红袖标收回。指定某几位具体游客，会引导其产生认同感、荣誉感，认为自己的身份已经从一位普通的游客，转为景区秩序的维护者。在游览景区的过程中基于治安管理认同感，“红袖标游客” 不仅会有意识地避免实施破坏景区治安秩序的行为，而且会主动地阻止部分违反治安管理的行为。

“红袖标游客”是一种调动群众积极性，强化游客责任感的发动思路，可以将这种思路引入到其他勤务机制中。如当地旅游景区附近的部分“黑餐馆”“黑旅店”，为当地居民所开。在引导社会组织和个人产生治安管理认同感与责任感后，这些主体便会带动家人一起维护景区的形象，进一步实现实时在场。

4.发展智慧勤务——勤务保障的跟进与支持。随着信息科技与警务工作的不断融合发展，各地公安机关牢记习近平总书记指示精神，牢固树立“向科技创新要战斗力”理念，全力推进智慧勤务建设。[8]基于科技支撑的勤务技术保障主要在两个方面发挥效能：

（1）与人防结合，真正实现实时在场。一是监控布成网，双线结合。形成监控网有助于对景区进行全方位控制。考虑到山地旅游景区气候复杂多变，无线可能受天气等影响发生中断，笔者建议采用有线这种传统的布控方式：有线布控的线埋在地下，因此不受刮风下雨等客观条件的限制，传输更加稳定。监控设备布控总体保持以有线为主，无线为辅。二是利用风速风向仪显示器、声呐等科技。风速风向仪显示器可以较为直观地展示某高度的风力大小，游客可参考风向标，选择是否继续攀爬。对于山洞等不便于巡逻的区域，可利用声呐技术进行声音判明，以判断是否有危险的野生动物或者是否有人求救。三是依托警用无人机，采用遥感技术，加强高点控制。无人机可到达较高位置，俯拍范围较广，加强了对景区的高点控制。警用无人机相比于传统巡逻方式具有能够快速到达现场的优势，并且作为“可移动的摄像头”，可及时对现场状况进行传输；可利用红外遥感摄像，寻找生命体，有效地节约了山地旅游景区治安民警巡逻、搜救的警力；对于陡峭不便进入的区域或者在暴雨、泥石流等极端天气执行任务时，运用无人机巡逻可以规避传统巡逻方式所存在的风险，确保巡逻人员的人身安全。

（2）强化信息采集，智能预警。借鉴黔西南州公安局等景区公安的先进科技手段，为治安勤务减轻压力；借助大数据平台，对进入各景区景点游客人数和身份、车辆等信息自动采集汇总、智能分析，实现景区实名制、信息全方位采集，以按需及时调整警力部署。比如，景区内的视频监只要控捕捉到有人越界，指挥中心就能马上收到警报，并命令现场安保人员前去制止；当景区人流量达到警戒值，或是遇到重点人、重点车辆进入，指挥平台就会自动报警提示处置，有效预防拥挤踩踏或各类案件的发生。这些科技手段使得对景区可视化扁平化的“智慧管理”变成了现实。[9]

五、余论

理论创新是实践创新的先导。[10]国家治理体系治理能力的现代化建设的落实落地表现为一系列的制度创新，山地旅游景区正蓬勃发展，面对人民群众对于景区安全需求不断提高的现状，公安机关将现有勤务做法形成一套完善的模式，是提高勤务效率的必然趋势。现有研究较为零散，当前学界尚无关于山地旅游景区治安勤务制度的系统性总结，本文创新性地引入了模式研究的思路，以一体化的思维看待山地旅游景区治安勤务实践，通过实证研究，归纳出现有的三种山地旅游景区治安勤务模式。针对现有模式存在的问题，本文创新性地提出构建警务区框架下景区驻巡分级制模式框架设计，以及该模式下治安勤务因素的优化方式，以模式优势促进各环节形成合力，提高山地旅游景区治安勤务效率。本文模式的总结思路具有可复制性，可为其他类型景区的治安勤务模式探索提供思路上的借鉴，对推动形成景区治安勤务模式创新示范效应具有补充借鉴意义。各地公安机关可以将先进但零散的治安勤务按照完善合适的治安勤务模式串联起来，进而可以达到整体胜于局部总和的效果。