部门整体支出绩效目标管理探析——以高等学校为例

孙晓宁（正高级会计师/副教授）杨东波（北京农业职业学院 北京 102442）

一、引言

近年来，国家加快推进现代财政制度体系的建设，着力构建透明程度更高、更加标准科学以及约束力更强的现代预算绩效管理制度。部门整体支出绩效目标管理，作为全面预算绩效管理的重要内容和实施路径，在推动全面预算绩效管理贯彻实施，提高预算管理效益方面有着非常重要的作用。

在当前大力发展高等教育的背景下，国家对各级高校不断增加经费的投入，特别是实施“双一流计划”“双高计划”建设后，从中央到各地方政府都对高校的高质量发展注入了大量的资金，并给予厚望。大量的资金投入是否能实现预期的目标、达到预期的效果，也就是绩效如何，这也是国家和各级政府最为关注的问题。2019年12月，教育部发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财[2019]6号），强调应当加强学校内部控制，注重预算绩效管理的引导作用和约束作用，注重预算的绩效考评。建立科学合理的高校整体支出预算绩效管理体系既是促进财政资金提质增效的需要，也是提高高校办学活力和竞争力的需要。在全面预算管理下，更应该针对部门整体支出绩效目标管理，突出预算资金管理的主线，对高校的绩效进行系统评价分析，及时发现在预算绩效管理方面存在的问题，促进高校整体支出绩效管理水平的提升。

二、高校部门整体支出绩效目标管理的基本内涵

绩效目标管理是以预算绩效为对象，以绩效目标编报、监督执行、评价为内容开展的全方位、全过程、全覆盖的预算管理活动。按照高校预算支出的内容划分，绩效目标管理包括基本支出绩效目标管理、项目支出绩效目标管理和部门整体支出绩效目标管理。在预算管理实践中，高校通常不单独设定基本支出绩效目标，而是将其纳入部门（单位）整体支出绩效目标统筹设定。所以，高校绩效目标管理划分为项目支出绩效目标管理和部门整体支出绩效目标管理两类。

高校部门整体支出绩效目标管理，是指高校从其基本定位、部门职能和重点工作任务出发，确定一定时期内运用整体预算资金所要达到的成果目标、确定整体支出绩效目标，并且进行目标实施、监督、评价和反馈应用的预算管理活动。和项目支出绩效目标管理相比，部门整体支出绩效目标管理难度更大。

三、高校部门整体支出绩效目标管理现状和难点分析

（一）高校部门职能目标的不确定性导致绩效指标填报和评价的不确定性。我国的公立高校绝大部分都是公益二类事业单位，采用差额拨款的预算管理方式。这就导致了公立高校的职能目标不能像企业单位那样追求利润最大化，而是需要在追求公共利益最大化的基础上兼顾收益和利润，这样就造成了高等学校成本与收益（投入与产出）的不相关性。同时由于受到各地政府主管部门教育和财政政策的影响不同，在成本与收益平衡点的把控上存在难度，从而导致部门整体支出绩效指标的填报和评价具有不确定性。

（二）高等学校提供的公共产品的产出难以度量。高等学校提供的产出绝大部分是人才培养、师资队伍提升、科学研究等面向社会公众的公共产品。这类产品通常都缺乏统一的市场价格和质量衡量标准，因此，高校提供的公共产品的产出是难以度量的。

（三）高校部门整体支出覆盖面广、资金量大，涉及高校部门年度全部预算申报和执行全过程，管理难度大。高校部门整体支出包括基本支出和项目支出，涉及学校治理、党的建设、人才培养、打造师资队伍、科学研究、社会服务、国际化、信息化等高校职能。整体支出绩效目标管理不仅仅只是关注整体预算资金的使用效率，更应注重对预算资金实施全预算周期的全过程的管理。

（四）评价指标体系构建具有一定难度。构建评价指标体系是开展高校整体支出绩效目标管理的中心环节，但是目前在全国范围内的绩效目标管理实践中，各地高校的预算绩效目标管理主要是针对项目预算支出的管理，还没有建立标准的整体支出绩效指标体系，也没有健全的评价管理机制，高校财务和业务人员在预算申报与绩效自评时把握不准绩效指标，影响预算的申报及预算绩效管理的效果。这主要是由于项目预算具有明确的目标对象，相对容易建立明确的共性和个性的预算绩效指标体系，在量化完成目标和考核结果方面也便于操作。但是如果以部门整体预算作为管理对象，就比较难以建立明确的考核指标体系。

（五）绩效评价报告主观性强、评价结果的反馈应用不够。从目前各地实施的高校整体支出绩效评价来看，评价报告大多是通过部门自评的形式完成，同时由于评价指标体系缺乏统一的共性指标以及量化指标较少、非量化指标多等原因，使得评价标准模糊、无法进行校际之间的横向对比等问题随之产生，造成整体支出绩效评价报告经常出现被人为干预的结果，具有较强的主观性。此外，部门自评报告提交后，由上级主管部门组织的他评目前也并没有广泛开展，同时在评价报告的结果反馈应用上，也没有真正做到和部门人员绩效及下年度预算指标挂钩。

四、改进高校部门整体支出绩效目标管理工作的对策和建议

（一）各级主管部门要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。主管的财政和教育部门，要严格按照中共中央、国务院印发的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）文件的要求，将高校部门的整体收支预算、政策和项目预算全面纳入绩效管理，推动绩效目标管理覆盖所有高校财政资金。同时，建立从绩效目标填报、预算绩效运行监控、绩效目标自评和他评，到评价结果反馈应用的全流程的信息化管理。对于部门整体支出预算，参照成熟的项目支出预算，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量预算资金使用效益，考核高校事业发展的效果。各级主管部门要围绕提高财政资源配置效率和提升预算绩效管理水平的工作重点，为高校的各项事业发展保驾护航。

（二）建立健全高校部门整体支出绩效目标指标体系。开展高校整体支出绩效目标指标体系构建是绩效目标管理工作中的重中之重，指标体系应该适应多元化的学校类型，不同高校的发展目标不同，职能定位不同，整体支出绩效目标体系也不完全相同的。结合工作实践，笔者对高校整体支出绩效目标指标体系建立的思路进行了梳理。

1.建立指标体系的原则。

（1）科学相关。预算绩效目标管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，整体预算支出的“绩效目标”是指财政资金投入所达到的产出和结果，整体支出绩效评价的指标体系必须紧紧围绕资金投入后的产出、效益和满意度科学设立。绩效评价指标体系应与高校的部门职能定位、年度重点工作任务、部门中长期规划、行业发展方向、整体支出内容和结构等密切相关。绩效指标体系的设定应经过深入调查研究和科学论证，符合高校事业发展的客观实际，并且能够在一定期限内如期实现。

（2）综合系统。部门整体支出绩效目标和项目支出绩效目标最大的不同在于其综合性，部门职能和目标综合多样，整体支出预算资金金额大且使用分散，不能像项目绩效指标那样进行简单的任务和成果堆积，也不能像写工作任务和总结那样进行目标的罗列。制定部门整体支出绩效指标体系，首先要确定一个总体的、概括性的部门整体绩效目标。在整体绩效目标和包括产出指标、效益指标和满意度指标在内的一级指标体系层级下，通过对各项工作任务的分解，形成对应部门的重点工作任务的三级指标体系。

（3）量化可比。三级指标的设置要具体且尽量量化，各指标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量采用定量描述，不能定量描述的，可以采用合理的定性方式描述。高校的主要职能是人才培养、科学研究、社会服务等几大方面，设定绩效指标时，应充分考虑这些职能的共性指标，将共性指标和每个学校的个性指标相结合建立指标体系。这样有利于高校在进行绩效目标自评时的各项指标的纵向对比，也有利于主管部门进行他评时开展共性指标的横向对比。

2.建立高校部门整体支出绩效指标体系的实施路径。

（1）确定部门职能和职责活动。梳理高校“三定方案”、上级政策文件、行业发展规划、学校中长期发展规划等制度文件，确定部门职能和职责活动，再结合学校实际情况对部门职责活动进行描述。详见上页表1。

表1 ××高校部门职责、职责活动、职责活动描述对应关系表

（2）确定高校年度主要工作任务。根据部门职责活动及描述，确定部门年度重点工作任务。详见表2。

表2 ××高校部门职责、职责活动、主要工作任务对应关系表

（3）确定三级指标体系。根据部门主要工作任务和一级、二级指标，确定高校整体支出绩效目标指标体系及指标性质、指标值、度量单位和指标权重。详见表3。

表3 ××高校部门职责、职责活动、主要工作任务和三级指标对应关系表

（三）开发“预算一体化系统”预算绩效目标管理的功能，充分利用人工智能和大数据等信息技术手段，进行全面预算绩效管理。现代信息技术的发展，尤其是大数据的预测技术和人工智能的自动评价分析为提高绩效目标管理的客观性及结果的可靠性提供了可能。近年来，财政部门在全国范围的预算单位中推进“预算一体化系统”软件的使用，该软件已经将预算申报、预算批复、预算调整、项目申报与管理、采购业务管理、资产管理、会计核算等职能模块开发并投入使用，在很多省市也已经取得了较好的使用效果。但是在预算绩效目标管理方面，“预算一体化系统”软件开发的此项功能并没有达到能投入使用的实际效果。现在只是在整体支出和项目支出的绩效目标申报功能上广泛投入了使用，在预算事前绩效评估、统一共性绩效目标指标体系、预算绩效执行监督、事后绩效评价等功能方面还需要主管财政和教育部门花大力气进行研究和探索，使得绩效目标指标体系设置更加合理和科学，预算支出绩效评价结果更加客观公正、相互可比，绩效目标管理更加科学和高效。

（四）强化高校整体支出绩效评价结果应用。高校整体支出绩效评价结果运用，就是针对高校年度预算整体支出评价报告发现的问题，提出改进措施并落实的过程。如果评价结果不能正确加以运用，那么预算绩效目标管理的作用和意义就会丧失。只有充分、全面地运用评价结果，才能提高预算资金的使用效果，压实高等学校的法人对部门整体预算绩效负责的主体责任。各级主管部门要建立预算绩效管理激励约束机制，财政部门将绩效评价结果与部门下一年度预算资金分配挂钩、人社部门和教育主管部门将评价结果与高校人员绩效工资和表彰奖励挂钩。真正做到奖优罚劣，切实提升财政预算资金的使用效率，提升高校各项事业的发展水平。

五、结论

做好部门整体支出绩效目标管理工作是提升预算资金使用效率的有效途径，也是提升高等学校治理水平，促进国家高等教育事业发展的重要保障。高校部门整体支出绩效目标管理水平和效果的提高需要高校、教育和财政部门各方共同努力，夯实各方的主体责任，强化预算支出的事前、事中和事后的全流程管理，真正实现为高等教育事业的发展保驾护航的目的。