国土空间规划背景下电力专项规划编制思路——以长沙市为例

文／梁笛 长沙市规划勘测设计研究院 湖南长沙 410001

引言：

中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》确立了“五级三类”的国土空间规划体系框架。专项规划是“五级三类”体系中的重要组成，国土空间规划体系下的专项规划如何组织编制、如何协同好与总体规划、详细规划的关系，如何实现“多规合一”，需要结合规划实践开展深入的研究。电网是支撑国民经济和社会发展的重要基础设施，电力专项规划支撑电网建设，科学布局电力设施，具有很强的专业技术性。2017年，长沙市政府开展长沙市电网供电能力提升三年行动，《长沙市电力设施专项规划（2019-2035）》是其中重要的工作内容。该规划是国土空间规划背景下专项规划编制的实践，对国土空间规划背景下专项规划编制组织、编制方法、工作路径、规划成果体系等内容开展了深入的研究。

1、规划编制背景

1.1 空间规划体系重构

党的十八大以来，生态文明建设成为国家共识。为推进生态文明建设，2018年，自然资源部正式成立，承担国土空间用途管制和生态保护与修复的职责。 2019年5月，中共中央国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，同时明确了“多规合一”的国土空间规划体系框架。至此，空间规划进入国土空间规划新时期，国土空间规划顶层设计初步完成。

1.2 长沙市电网供电能力提升三年行动计划

2017年，长沙市经济总量迈入“万亿俱乐部”，经济首位度达30%以上。长沙紧抓“一带一部”区位优势，近年来不断加快对外开放和城市建设步伐，营商环境不断优化，城市吸引力不断提升，人口持续增长，电力需求持续增长。2017年夏天，长沙电网最大负荷6 次刷新历史记录。面对迅猛增长的用电负荷，长沙本地一次能源禀赋不足、电源结构不尽合理、电网建设相对滞后等问题逐步显现，供电保障问题迫在眉睫。

2017年10月，长沙市政府发布《长沙市电网供电能力提升三年行动计划（2018-2020）》，部署安排“630攻坚”任务，重点解决各电压等级供电能力“卡脖子”问题，全面提升长沙电网的供电能力，应对城市迅速发展建设带来的新增负荷需求，打造城乡统筹、安全可靠、经济高效、技术先进、环境友好的坚强智能电网。

2、电力设施专项规划编制面临的主要难点和挑战

2.1 国土空间规划体系下专项规划顶层设计尚不明确

国土空间规划体系初步确立，专项规划作为国土空间规划“五级三类”体系的重要环节，是为了体现某种特定功能，对空间保护开发和利用做出的专门安排。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确相关专项规划可在国家、省和市县层级编制，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。但对于专项规划编制的具体类别、如何组织编制、各类别专项规划编制的内容、成果深度要求、如何与总体规划、控制性详细规划衔接等重点内容缺乏技术性文件支撑。同时，国土空间规划背景下的城市电力专项规划编制实例也较少，长沙市电力设施专项规划从规划编制组织到规划编制技术内容、深度上都需要重新探索。

2.2 与城市空间缺乏统筹协调，专项规划难以落地

电力设施规划除了从技术层面需要满足电网结构和电力设施自身的技术要求外，还需要从城市规划建设的角度出发，避免设施与周边用地的不合理布局。电力设施既要深入负荷中心，又要尽量远离城市居住区、中小学等敏感地带，避免邻避效应。但以往的电力设施专项规划由于单一职能部门组织编制，缺乏跨部门协调主体，编制往往只注重专项领域技术本身，缺乏与城市空间、用地功能的协调，与建设相关的职能部门缺乏统筹协调，导致电力设施专项规划确定的设施点位难以在详细规划阶段落实，电力设施用地没有切实锚固到城市空间。电力设施实施阶段调整现象时常出现，设施出现“落地难”的情况。

2.3 兼顾技术专业性和详细规划管控要求

近年来，中国城市建设进入快速发展阶段，城市电网的电力需求日益增加，而城市电网的技术、设备也在不断革新和应用，电网规划设计的要求也在不断的提升，城市电网的建设具有非常强的专业技术特点。详细规划是由自然资源主管部门依据上位总体规划要求进行编制，通过指标管控、边界管控、功能管控，实现对城市建设活动的管理，作城市建设用地审批的法定依据。因此专项规划成果在注重技术专业性的同时也要对依据详细规划的管控特点，对电力设施的空间用途管控提出建设性引导，发挥其指导城市建设的作用。

3、规划总体思路

3.1 编制组织上强化政企协同，提供组织保障

2017年长沙市政府成立市电力设施建设和保护工作领导小组，市长任工作小组组长，常务副市长、国网湖南省电力公司副总经理任常务副组长，各区县政府、省级以上园区管委会依照电网建设的协调机制，成立区县电力设施建设和保护工作领导小组，各区县（市）各部门对照任务清单，落实主体责任，承担各行政区内的“630 攻坚”工作。严格落实考核制度，将“630 攻坚”的各项任务分解到各个区县和部门，强化规划编制统筹和协调，定期检验工作成效并通报。加快组织编制“多规合一”的电力专项规划，作为在编国土空间总体规划的专项支撑，并有序推进电力专项规划纳入详细规划的工作。（图1）

图1 “630 攻坚”工作组织框架

3.2 编制方法上构建多部门、多级政府参与的协调机制

区别于以往单一部门编制的专项规划，本次电力设施专项规划采用多部门、多单位协同编制，跨行业、跨部门合作的工作方式，切实保障电力专项规划的可实施性、可操作性。由电力公司与长沙市政府领衔，提供组织保障和统筹协调。电力专业设计院和规划设计院联合组建综合技术团队，以区县政府为责任主体，相关职能部门全程参与，对规划设施进行逐一的现场踏勘、调研，通过多轮方案的反复研究讨论。确保电力设施技术可行、规划可落地。

3.3 编制依据上校验各类技术规范，综合确定技术指标

综合上层次及相关规划明确的设施配置原则与电力行业的各类规范，通过全方位、细致地检索和比对，结合近年来长沙市电力项目建设的实际经验、同能级城市的先进经验，综合确定本次专项规划各技术内容的编制依据。既要符合空间规划体系的管控内容，也要满足电力部门的技术和管理的相关要求。

3.4 成果体系上同步开展“落地规划”，强化规划研究支撑

本轮电力专项规划规划范围包含长沙市六区一县、浏阳市、宁乡市，规划空间范围广，涉及规划新增的变电站设施较多。为支撑电力设施专项规划成果，同步开展编制了《长沙市电力设施专项规划纳入城市“多规合一”成果》（以下简称落地规划），由区县政府领衔，综合技术团队配合，对各个新增站点进行了多次实地踏勘和反复研究讨论，并最终以政府文件的形式确认了具体站点的空间位置。落地规划强化了电力专项规划与在编国土空间总体规划、控制性详细规划的衔接，对电力设施从专项规划的点位控制转化为空间规划的边界控制，将新增变电站、电力廊道落实到了明确空间范围，为后续新增站点完善相关程序，纳入法定规划提供了依据。

4、规划成果体系

从行业规划到政府法定空间规划，充分融合“电力规划”、“电力工程设计”和“城市规划”工作方法，探索了国土空间专项规划的编制内容及深度，形成了宏观到微观，反馈国土空间总体规划，衔接控制性详细规划的电力规划成果体系，主要成果内容包含《长沙市电力设施专项规划（2019-2035）》、《长沙市电力设施专项规划纳入城市“多规合一”成果》、《长沙市供电设施技术导则》。

4.1 宏观层面：《长沙市电力设施专项规划（2019-2035）》

（1）发展条件解读。分析长沙城市建设现状、高压电力网现状。坚持问题导向，分析电力系统存在的问题，同时对上一轮专项规划进行实施评估，提出本轮规划的原则及策略。结合现行国土空间规划体系，明确本次规划重点。解读在编国土空间总体规划对长沙市的功能定位、用地布局等内容，作为负荷预测、网架构建的重要依据。

（2）精准负荷预测。按照城市用地划分明细，建立长沙市空间负荷指标体系。选取北京、杭州、南京、重庆等十余座城市，在城市发展、GDP 增长、人口规模、产业结构、负荷电量发展水平等方面与长沙市进行对比分析。最终选取杭州市作为长沙市对标城市。根据负荷密度指标体系，预测长沙市远景年负荷将达到4100 万千瓦，电量达到1770 亿千瓦时，人均用电量达到13600 千瓦时，达到国际中等发达城市水平。

（3）打造长沙标准。结合长沙的城市综合发展定位和现有电网技术要求，在网架、设备和运行等方面确定适应长沙建设发展的技术标准体系，保障电网的安全性、可靠性、经济性和合理性。

（4）明确目标网架结构。在整个市域范围内划分五大供电分区，每个分区有本地电源支撑，具备足够支撑能力的联络通道，大大提升220kV 电网供电可靠性。同时根据各规划期用电负荷预测，对110kV 变电站进行布点及网架构建。规划至2035年，长沙市六区一县、浏阳市、宁乡市范围内共计特高压变电站2 座，500 千伏变电站15 座（新建10 座，扩建4 座）、220 千伏变电站105 座（新建78 座，扩建25 座）、110 千伏变电站407 座（新建306 座，扩建73 座），规划新建1890.6 千米电力通道。新增110 千伏及以上变电站214 座，大大增强了区域电网的供电能力，提升了电网系统的适应性，同时为长沙城市建设提供了坚实的支撑。

4.2 微观层面：《长沙市电力设施专项规划纳入城市“多规合一”成果》

（1）基于GIS 平台构建空间规划基础数据集。本次专项规划以第三次全国国土调查作为现状底图，对接各职能部门，收集、整合生态公益林、基本农田、地质灾害点、地质断裂带、地质灾害易发分区、矿点、生态保护红线等数据，基于GIS 平台，形成电力设施、电力廊道规划基础数据集。对于需要严格保护的各类底线约束和不适宜电力设施工程建设的要素进行梳理和筛选，作为《长沙市电力设施专项规划纳入城市“多规合一”成果》的工作基础数据。

（2）明确工作对象与工作内容，分类确定纳入法定规划工作路径。依据《长沙市电力设施专项规划（2019-2035）》成果，逐一核对长沙六区一县、宁乡市、浏阳市范围内现有法定城乡规划成果，梳理110kV 及以上规划变电站站址，明确法定规划已控和未控站点。对规划已控的站点，重点核查变电站实施落地的可操作性，包括用地是否为政府可控用地、用地长宽尺寸、用地规模及相关控制指标是否符合变电站标准工艺的要求、已控用地是否与专项规划新确定的网架结构匹配，变电站进出线条件是否合适。如不合适，提出选址替代方案，后续按照法定程序纳入控制性详细规划。

对规划未控站点，即新增的214 座变电站站址，按照站点的空间分布进行区分，明确不同的工作路径，将站点切实落实到空间，并确立法律效力。区分控规已覆盖区域和未覆盖区域，已覆盖范围按照控制性详细规划修改程序纳入法定规划。未覆盖或正在编制的区域，以区县、规划组织编制部门为责任主体，保障将具体站点纳入在编规划或计划编制规划。国网长沙供电公司作为长沙市规委会成员单位也将对后续站点的规划落实情况进行动态监测和督促。

（3）全方位研究，结合电力设施特点确定设施落地原则及参数。明确独立占地设施技术参数。国网长沙供电公司组织联合技术团队反复研究，结合《城市电力规划规范》（GB/T50293-2014）、《国家电网公司输变电工程通用设计——330-750kV 变电站分册》、《国家电网公司输变电工程通用设计——国网湖南电力职能变电站模块化建设标准化施工图》等最新国家标准和行业标准，考虑长沙市“630 攻坚”项目建设实际，明确了各级变电站的典型设计尺寸及用地控制指标，为214 座新增变电站的选址工作提供了统一的技术标准。

对接电力设施专项规划成果，确定落地规划选址细化原则，选点位置尽量靠近《长沙市电力设施专项规划（2019-2035）》建议选点位置。其中，220kV 站选点位置位于建议位置的1 公里半径范围内，110kV 站为500m 半径范围内，同时从考虑到电力设施的邻避属性，选址位置及用地方案尽量避开学校、医院等敏感设施。对于用地紧张的中心城区区域可以考虑变电站的复合型建设或采用地下变等形式。

（4）编制新增变电站用地方案，将变电站与法定规划无缝衔接。梳理专项规划明确的站点位置，通过与GIS平台整理的空间数据要素进行比对，提出多个用地选址方案，由联合工作组多轮讨论研究、反馈，最终明确各个站点至四至边界。对于需要开展控制性详细规划修改论证工作的站点，落实相关法定程序，深化规划修改方案，完善相关论证报告，开展专家评审会议，确保电力专项规划与详细规划有效衔接，落实“多规合一”要求，保障电力设施“布得准、落得下、送得出”。

4.3 政策标准层面：电网、城乡规划多规协同的技术导则

为保障电力设施精准落地，强化电力设计行业标准和城市规划管控方法的融合，明确电力设施在法定规划中的刚性管控要求，编制了《长沙市供电设施技术导则》。《长沙市供电设施技术导则》从电力系统宏观结构管控出发，依据规划类型明确了电力负荷的预测方法；从控规边界管控、指标管控着手，依据变电站的建设形式，提出了各类变电站的典型设计用地尺寸和用地控制指标要求，明确了高压电力廊道、10 千伏及以下等非占地的供电设施的控制和布置要求。

结语：

编制《长沙市电力设施专项规划（2019-2035）》是长沙市电网供电能力提升三年行动计划的重要工作。规划对接在编国土空间总体规划，结合城市定位与发展目标，科学合理的预测了负荷需求，相应制定了电力系统发展策略，合理规划各电压等级电力设施布局。同时为落实“多规合一”的要求，保证电力设施专项规划编制的科学性、前瞻性和系统性，加强专项规划与详细规划层面的衔接，长沙市同步编制了《长沙市电力设施专项规划纳入城市“多规合一”成果》、《长沙市供电设施技术导则》，作为专项规划的重要支撑。《长沙市电力设施专项规划纳入城市“多规合一”成果》探索了国土空间规划背景下，专项规划与详细规划衔接的工作路径与方法，保证了各变电站建设用地、电力走廊等空间资源的可实施性。专项规划的科学编制，能够有效推进城市电网的建设，为长沙市的高速发展提供坚实的基础保障。