新时代背景下矿产资源统计现状与建议

曲俊利，孟 刚，苗 琦，陈 敏，王天元，叶 晗，文雅萍

(自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100860)

0 引 言

2018年《关于国务院机构改革方案的决定》批准成立中华人民共和国自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责[1]。近年来，自然资源部按照“两统一”的工作要求，制定了《自然资源统计工作管理办法》和《自然资源统计调查制度》，用于指导规范包括矿产资源在内的各类自然资源统计调查工作[2]。2019年出台的《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》取消了矿产资源储量登记事项，同步对《矿产资源统计管理办法》(国土资源部令第23号)进行了修改，这些制度构成了矿产资源统计制度的基本框架。全面梳理矿产资源统计工作现状，总结实践工作中存在的问题，按照新时代自然资源管理的新要求，不断完善矿产资源统计工作，有助于更好地发挥统计在维护矿产资源资产所有者权利和市场配置资源中的作用。

1 新时代矿产资源统计工作面临的新形势和新挑战

矿产资源统计是掌控资源家底，维护国家能源安全的根本保障，是了解矿业权市场变化，掌握资源产供销渠道，更好发挥市场配置资源的重要基础。新时代无论是在生态文明建设过程中，还是推进中国特色社会主义市场经济建设过程中，均对矿产资源统计提出了新的要求，统计工作面临的挑战也更加突出(图1)。

图1 新时代矿产资源统计工作面临的新形势和新挑战Fig.1 New situations and challenges of mineral resources statistics in the new era

1.1 做好矿产资源统计工作是自然资源资产产权制度改革的要求

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，指出我国自然资源资产产权制度逐步建立，但也存在自然资源资产底数不清、所有者不到位、职责不明确、权益不落实、监管保护制度不健全等问题，提出了开展自然资源统一调查检测评价、加快自然资源统一确权登记等具体工作要求，目的是进一步掌控自然资源家底，更好地保护自然资源。矿产资源作为八类重要的自然资源资产之一，家底是否明确、所有者权益是否维护到位、能否保障国家高质量发展需要，这些均依赖于矿产资源统计工作能否真实反映事实情况。

1.2 做好矿产资源统计是自然资源资产有偿使用和加强税收征管的要求

为贯彻落实习近平生态文明思想，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，健全自然资源资产有偿使用制度，国务院出台了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，提出改革完善矿产资源有偿使用制度，明确矿产资源国家所有者权益的具体实现形式，建立矿产资源权益金制度。同时提出完善矿产资源税费制度，全面推进资源税改革。做好矿产资源统计，推进矿产资源资产清查核算，同时做好统计与自然资产负债表编制工作的衔接，建立全民所有自然资源资产目录清单、台账和动态更新机制，有助于全面、准确掌握我国矿产资源家底，为全面推进有偿使用和监管提供有力支撑。

1.3 做好矿产资源统计是国家治理体系和治理能力现代化的要求

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出全面建立资源高效利用制度，不断推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，健全自然资源产权制度，落实资源有偿使用制度，实行资源总量管理和全面节约制度，这些工作的开展均以真实可靠的矿产资源统计为基础。特别是2021年底出台的《关于更加有效发挥统计监督职能作用的意见》，提出统计机构与纪检监察机关、审计部门在查处统计造假、弄虚作假案件中的协同配合，实现精准对接，推动统计造假问题依规依纪依法处理到位，进一步提升统计监督效能，更加有效发挥统计监督职能作用。当前各级政府按要求每年向本级人大常委会报告国有自然资源资产情况，接受权力机关监督，是充分发挥矿产资源统计在支撑国家高质量发展和加强治理效能监督方面的作用的体现。

2 矿产资源统计的现状

矿产资源统计作为自然资源专业统计中的一部分，服务于自然资源部“两统一”职责，但根据部门职能、统计目的的不同，矿产资源统计可分为矿业权市场统计、矿产资源储量统计、矿产资源开发利用统计以及具有统计功能的矿业权人勘查开采信息公示等，不同类型的统计由不同管理部门进行管理(表1)。

表1 矿产资源统计分类Table 1 Classification of mineral resources statistics

2.1 矿业权市场统计

矿业权市场统计主要对自然资源主管部门行政审批的矿业权登记变化情况进行统计，用于反映矿业经济活跃程度，对矿业权市场(主要指出让市场)进行详细的统计分析能够为国家矿政管理提供重要的数据和理论支撑[3]。矿业权市场统计数据主要来源于全国矿业权信息登记和发布系统，由数据库系统后台提取用于统计分析，在统计渠道上不需要矿业权人和自然资源主管部门进行填报。

2.2 矿产资源储量统计

矿产资源储量统计是矿政管理的一项年度性统计工作，主要用于国家掌握矿产资源家底，同时对制定长远发展规划和资源政策以及矿产资源形势分析起支撑作用[4]。自然资源部颁布的《关于做好矿产资源储量统计工作的通知》对矿产资源储量统计的范围、方式、指标进行了规定。矿产资源储量统计数据主要来源于全国矿产资源储量数据库，统计数据由矿业权人(包括探矿权人和采矿权人)和各级自然资源主管部门等进行填报。

2.3 矿产资源开发利用统计

矿产资源开发利用统计同样属于矿政管理的一项年度性统计工作，主要的任务是收集、整理、汇总和分析全国持证矿山企业矿山开发利用的相关统计数据，目的是全面、及时、准确地反映全国矿产资源开发利用状况和形势，为国家有关部门制定规划、政策和进行宏观调控提供数据支撑[5]。矿产资源开发利用统计数据来源于矿产资源开发利用统计直报管理分析系统，统计数据由采矿权人进行系统在线填报。

2.4 矿业权人勘查开采信息公示统计

矿业权人勘查开采信息公示主要是对持有有效勘查开采许可证的矿业权人主动公示年度勘查开采信息，自然资源主管部门引入社会监督，加强对矿业权人履行法定义务和合理开发利用矿产资源活动的监管[6]。矿业权人勘查开采数据主要来源于信息公示系统，数据由矿业权人(包括探矿权人和采矿权人)进行填报。信息公示系统中主要由矿业权人按年度填报上一年度勘查开采状况、履行法定义务情况、综合利用矿产资源等信息，在实际中，自然资源主管部门对公示数据进行统计，广泛应用于矿政管理和支撑决策。当前矿产资源开发利用水平调查评估工作主要是基于信息公示数据开展的[7]。

上述各类统计在实施过程中实现了制度设计的目的和任务，一方面将相关统计数据报送国家统计局，开展国民经济核算；另一方面通过统计数据加工、分析，向国务院、国家发展和改革委员会等有关部门提供矿产资源专题统计信息，供国家和地方分析研判经济形势和制定宏观政策、战略和规划时参考，同时在自然资源系统内部得到了广泛使用。作为矿产资源管理的主管部门，自然资源部及地方各级自然资源主管部门在矿产资源统计渠道、统计方式、统计成果的发布上具有权威性，得到社会各界的认可和使用。

3 矿产资源统计存在的主要问题

矿产资源统计在支撑自然资源管理事业，反映矿业经济形势，保障能源供应方面发挥了重要作用。但通过广泛调研，综合分析矿产资源统计的制度设计及执行情况，总结了当前矿产资源统计存在的问题。

3.1 矿产资源统计制度不完善

为了更好地履行“两统一”职责，自然资源主管部门相继出台了多项制度，确保了矿产资源在内的各类自然资源统计数据的统一管理，但从日常管理来看，矿产资源各类统计仍按照职能不同分散于各个部门，并采用了不同统计渠道和数据管理方式。另外在统计数据范围上，统计填报对象的确定仍待商榷，个别统计仅规定了持有有效许可证的矿业权人进行填报，导致其他实际存在的情况不能纳入统计，无法保证数据的完整性。

3.2 统计指标内容重复

对现有的矿产资源储量统计、矿产资源开发利用统计、矿业权人勘查开采信息公示的内容指标进行梳理，可以发现，在矿政管理基本信息、矿山基本情况、矿产资源开发利用情况、矿产资源年度动用情况、矿山地质环境等方面，填报内容存在交叉重复。从统计节点来看，各类统计均以上一年度12月31日为节点，因此各类相关填报内容应为一致，但由于不同的统计渠道，矿业权人要重复填报。

3.3 矿产资源统计信息化建设有待加强

以矿产资源储量数据库系统为例，现行使用的储量库在填报方式上仍采用单机版进行填报，并采用逐级上报的方式，无法实现实时在线跟踪，矿产资源储量变化只能在下一年才能掌握。在数据填报上，缺少必要的自检功能，矿业权人在填报时，错误数据、不完整数据仍能通过审查，造成储量数据不准确、不全面；在填报单元上，以矿区为单元，与当前以矿业权为管理单元的现实不匹配，无法对矿产资源家底进行精细化的管理。

3.4 统计数据不完整不准确

对已有统计数据库数据进行统计分析，数据结构存在不全面、不准确、更新不及时的问题。矿产资源储量库中2020年度数据，个别地区90%的矿山统计数据与矿山储量年度报告不一致，40%的生产矿山未按要求填报储量数据，30%的固体矿山缺少矿业权许可证号等信息。在矿业权人勘查开采信息公示中，部分生产指标矿业权人可以选择性公示，但在实际中大部分矿业权人直接选择了不填报不公示，导致数据库数据不完整，影响统计结果。

3.5 基层自然资源主管部门和矿业权人负担重

从矿产资源相关统计制度和执行情况分析，各类统计基本采用自下而上，逐级审查汇总的方式，基层自然资源主管部门负责对数据的审核把关，但由于统计渠道的多样性，基层自然资源主管部门需多次组织审查统计数据，无疑增加了其工作负担。同时，矿业权人在面对各类行政管理的统计要求时，要通过不同的统计渠道进行填报数据，而这些数据在时间节点和内容上存在很大的重复性，不仅给矿业权人增加了负担，还容易造成填报数据的不一致。

4 完善矿产资源统计的意见建议

新时代背景下，按照生态文明建设和国家治理能力现代化的新要求，对照当前矿产资源统计在体制、机制、制度和实践操作中存在的不足，以解决实际问题为导向，落实“放管服”改革精神，切实减轻矿业权人负担，提升自然资源主管部门监督管理职能，自然资源部更好地统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，提出完善矿产资源统计的相关意见(图2)。

图2 新时代矿产资源资源统计构想Fig.2 Conception of mineral resources statisticsin new era(注：→代表解决问题)

4.1 落实“两统一”职责，构建科学完整的矿产资源统计制度体系

自然资源部的组建是中央进一步加强生态文明建设的重要举措，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。矿产资源统计工作应支撑服务于“两统一”职责，在制度上一方面应理顺管理职能和统计职能的关系，规范统计渠道，避免多头统计造成统计结果不一致；另一方面要以全面掌控资源家底、准确反映矿业形势为目标，将统计范围全覆盖，相关市场主体全部纳入统计，避免统计不全面，无法反映客观实际。

4.2 全面梳理各类统计内容、渠道，建立统一的矿产资源统计指标、统计渠道

对现有执行的矿产资源统计制度涉及到的统计指标进行全面梳理、分类，以部门管理职能和服务国家需要为根本原则，建立统一的指标体系，同时明确各指标的定义以及获取来源，便于矿业权人填报和自然资源主管部门审查。另外可根据不同矿种的特点，设计反映勘查开采实际的指标内容，实行精准统计。针对目前多渠道统计、重复统计、统计数据不一致的问题，按照“放管服”的改革要求和加强治理能力现代化的部署，将各职能部门的各类矿山资源统计渠道进行整合，在建立统一的矿产资源统计指标体系基础上，建立自上而下的统一统计渠道，实现矿产资源统计年度一次填报，满足所有管理要求，减轻基层自然资源主管部门和矿业权人负担，提升统计数据的准确性和一致性。

4.3 推动矿产资源统计数据库建设，实现矿产资源统计全链条管理

当前多渠道的矿产资源统计导致了存在多个统计数据库，并且数据库之间相对独立运行，缺少关联性，数据之间也存在相互矛盾的地方。为了满足统一渠道、统一指标体系的统计需求，应尽快建设矿产资源统计数据库，实现统计数据的集中统一填报、审查、汇总和分析，实现矿产资源统计的全链条管理。在具体设计上，一方面应以方便矿业权人填报和报送为目标，增加校验核对功能，提升数据的准确性；另一方面丰富数据库统计分析功能，能够按照不同的管理需求和数据要求，实时定制输出相关数据、表格、报告，如年度的《中国矿产资源报告》《矿产资源储量统计表》等，满足国家和社会公众需要。

4.4 加快统计人才队伍建设，加强对矿产资源统计的质量监控，提高统计可靠性

矿产资源统计的最终成果是相关的统计库及数据的分析，统计数据质量的好坏直接关乎统计成果的使用。一方面应加强矿产资源统计人才体系建设，针对矿业权人和基层自然资源主管部门工作人员，进行专门的政策讲解和实务操作指导，从源头上加强统计数据的准确性和审核的可靠性，及时发现存在的问题；另一方面，在实践当中应建立自上而下的质量监控工作机制，加强对统计制度执行情况的监督检查，以及对统计数据的准确性、合理性进行审查，对发现的统计问题建立台账，逐一解决，更好地发挥统计监督职能。

4.5 强化矿产资源统计数据应用，服务国家高质量发展要求

矿产资源统计的根本目的是支撑自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，应主动服务于国家高质量发展要求，积极发挥矿产资源统计指标和数据在国家高质量发展综合绩效评价、自然资源资产负债表编制、生态文明建设考核、领导干部自然资源资产离任审计、绿色发展指标编制中的作用。建立健全“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的体制机制，为自然资源治理体系和治理能力建设提供矿产资源统计支撑[8]。