农村养老服务综合改革的“新沂模式”

李 胜

第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口为2.64亿，占总人口比重达18.7%，较第六次全国人口普查提高5.44个百分点，我国已全面进入老龄化社会。习近平总书记强调：“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。”党的十九大报告提出：“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”近年来，江苏省新沂市把农村养老服务高质量发展作为推动乡村振兴、促进农村治理的重要抓手，加快推进农村敬老院改革和区域性养老服务中心建设，积极打造农村养老服务综合改革的“新沂模式”，相关实践获得省政府2021年度真抓实干成效明显激励并在全省推广。

一、推进农村敬老院体制机制改革的举措与成效

截至2021年末，新沂市共有户籍人口110.3万人，60岁以上人口19.6万，占比达17.8%；65岁以上人口15.6万，占比达14.19%；其中，空巢独居、失能失独、困难留守老年人总数约为1.24万，呈现出老年人口基数大、增速快等特征。新沂立足市情，从改革农村敬老院体制机制入手，坚持“四个创新”，破解“四个难题”，形成了以建设区域性养老服务中心助推农村敬老院转型升级的“新沂模式”。通过养老体制综合改革，养老资源得到充分利用，市场活力得到有效激发，政府兜底更加牢固，养老保障水平大幅提升，农村养老事业取得显著成效。全市“五保”集中供养率由原来的不足15%提高至60%以上，失能半失能“五保”老人实现100%入住，基本实现“老有所养、老有所医、老有所依、老有所乐”的预期目标。

创新建设模式，破解硬件设施落后难题。全市原有20所农村敬老院，大多由20世纪90年代中小学校改建而成。房屋设施老旧、安全隐患多，集中供养老人的幸福感不强，成为制约农村养老服务高质量发展的瓶颈。一是高起点规划布局。制定并实施《新沂市建设区域性养老服务中心工作方案》，打破原有“一镇一院”格局，按照区域人口分布，通过新建、改建、扩建等方式在全市规划建设了7个区域性养老服务中心，总建筑面积5.73万平方米，总床位2500余张，每所养老服务中心均设置300—400张床位，覆盖周边2—3个镇，充分实现养老资源共享。二是高标准统一化建设。按照医养结合型养老机构建设标准，做到“四个统一”即“统一设计、统一建设、统一验收、统一交付”，建筑规格为多栋3—5层连廊庭院式建筑，院落为开放型公园化场所，硬化、绿化、亮化、美化融为一体，彻底改变了农村敬老院低矮陈旧的面貌。三是高效率快速推进。成立工作专班，将区域性养老服务中心建设列入民生实事工程和市人大“1号议案”，市主要领导亲自调度，仅用一年时间，7个区域性养老服务中心就全部建成并投入使用。

创新托底路径，破解经费保障不足难题。原农村敬老院常坏常修，市、镇两级每年投入大量资金实施修缮改造，但仍未从根本上改变敬老院硬件设施落后的问题。一是打破建设资金瓶颈。抢抓国家促进养老产业发展重大机遇，紧盯上级政策导向和资金投向，积极向上争取中央预算投资和项目专项资金4000多万元，争取省政府专项债券资金1.6亿元，为全市养老中心建设提供了强有力的资金保障。二是统筹运营资金供给。建立“五保”供养标准自然增长机制，将“五保”供养资金由镇财政托底改为市财政托底，由市财政每年统筹部分专项资金，用于区域性养老服务中心运营，确保优质运营有保障。三是优化医疗资金保障。设立特困人员医疗救助专项基金，打通就医绿色通道，门诊、住院费用由定点医院先期垫付，医疗资金由市医疗保障局统一结算后再由市财政兜底，减少申请、审批等环节，为“五保”供养对象提供优质便捷的医疗服务。

创新运营模式，破解体制机制僵化难题。原农村敬老院的人、财、物归镇（街道）所有，名为敬老院实为镇级事业单位，既养老人又养干部，既无事业单位管理体制又缺乏市场活力。一是改革运管机制。区域性养老服务中心建成后，不再是镇办镇管的事业单位，资产和运营管理权限全部归市政府所有，由市政府委托民政部门直接管理。管理服务人员由所在镇（街道）妥善安置，或择优录用到新建成的养老服务中心，财政、民政部门密切配合，共同做好集中供养资金按月拨付工作。二是创新运营模式。区域性养老服务中心运营不再由政府大包大揽，而是通过实地考察、公开招标等方式，引进上海九如城等具有专业资质、经验丰富的企业团队运营管理，养老服务中心的公益属性保持不变，政府角色由“运动员”变为“裁判员”，最大限度地实现政事分开和管办分离。三是强化综合监管。制定出台《新沂市特困人员供养资金管理办法》《新沂市区域性养老服务中心运营管理制度》等文件，围绕安全管理、服务提升、资金使用等进行规范细化。成立市养老服务监管办公室，进一步强化区域性养老服务中心运营监管，有效提升中心规范化、专业化、标准化管理水平。

创新服务功能，破解服务质量不高难题。原农村敬老院服务功能单一，仅能满足“五保”老人吃住等基本要求，管理服务人员多为镇（街道）安置的离职村干部，工资待遇低，管理服务能力不足。一是完善服务设施。7个区域性养老服务中心内部设施，全部按照“四星级”标准配置，设有配餐间、多功能厅、娱乐室、门诊康复室、精神关爱室等，护理型床位达到100%，每个房间均有独立卫生间、24小时热水、数字电视、独立衣柜、呼叫系统，老人足不出户就能看病拿药、享受优质医疗服务。二是提升服务水平。专业化养老服务公司进驻后，严格按照1∶7的比例配备护理人员，护理人员100%持证上岗，为入住老人提供生活照料、医疗康复、文化娱乐、心理疏导、临终关怀等专业化服务。三是拓展服务功能。区域性养老服务中心在满足兜底保障需求的同时，空余床位资源面向社会开放，增设社区托养、日间照料、居家养老等服务，逐步形成社区、居家和机构“三位一体”养老综合体，充分发挥公共养老资源最大效用。

二、制约新沂市农村养老服务高质量发展的问题与短板

在区域性养老服务中心建设前，全市共有养老机构30个。其中，农村敬老院20个，设置床位3860张，集中特困供养人员830人；公办民营养老机构2个，民办养老机构8个，设置养老床位1450张，入住老人986人。但普遍存在基础设施差、安全隐患多、管理服务水平跟不上、社会化养老困难等问题，严重制约了全市农村养老服务高质量发展。

关爱缺失，“情感空巢”问题亟待解决。随着经济发展和城镇化进程加快，大量农村青壮年涌入城市，农村老龄化问题日益突出。目前，全市老年人口70%分布在农村，进城年轻人需要照顾自己的小家庭，还有房贷、车贷、子女抚养等各种生活压力，没有时间和精力照顾老人，导致农村“空巢”老人日益增多，“养儿防老”的传统养老模式日渐式微。由于一年难得和儿女见上几面，缺少天伦之乐的农村老年人倾诉欲相对较强，只能通过“抱团取暖”方式缓解情感上的孤独和精神上的空虚。

经济拮据，老年生活条件缺乏保障。不同于城里老年人有养老保险和退休金，全市农村60岁以上老年人仅能享受城乡居民基本养老保险，平均每人222.5元/月，另有人均2.5亩土地用以耕作或流转，每年有近3000元左右的收入。即便到了“享清福”的年纪，他们仍需下地干活，或者做环卫、保洁、保安等工作来弥补家用。在住房方面，很多住房为20世纪80年代建设的低矮潮湿的老旧瓦房、平房甚至危房，采光通风条件不好，卫生条件差，一旦遇到大风大雨极易倒塌。

病痛多发，老年群体健康状况不容乐观。随着年龄增长，老年人的身体机能逐渐衰退，尤其农村老年人长期从事繁重的体力劳动，健康状况下降尤为明显。此外，由于饮食不科学，不注重营养搭配，油、盐摄入量过高，老年群体患病率也随之上升。据统计，全市60岁以上农村老年人高血压患者达6.53万人、糖尿病患者达1.9万人，很多老年人还患有心脑血管疾病、支气管炎、颈椎病等多发易发疾病。受传统医疗观念影响和经济条件、医疗服务等方面限制，农村老年人“小病拖、大病扛”的现象较为普遍。

三、打造区域性养老服务中心的对策与建议

创新服务模式，让养老资源“活”起来。一是加大养老资源供给。充分运用土地、融资、税收等优惠政策，建设多层次、专业化养老机构，形成“公办机构兜底保障、民营机构满足中高端需求”的错位发展格局。整合民政、卫健、残联等部门养老资源，精准对接医疗和养老需求，推动医院、残疾人救助站建设护理型康养联合体，让老年人的健康生活更有保障。二是集中布局养老设施。将土地增减挂钩和苏北农房改善结合起来，原则上将多个村庄老年人安置到一起，集中建设农村新型社区，并统一规划建设一定数量的老年房，配套文体活动、心理疏导、医疗服务等场所，满足农村老年人日常生活和精神文化需求。三是完善居家养老配套。推动养老机构以嵌入式服务积极参与老年人居家适老化改造，并上门提供照料、送餐、洗衣等服务，实现机构养老与居家养老融合发展。依托村卫生室建立医疗联系服务机制，提供上门诊视、健康体检、保健咨询等服务，重点满足高龄、失能、失智老年群体需求。

拓宽增收渠道，让老年人钱袋子“鼓”起来。一是增加劳动就业岗位。推动“老有所养”与“老有所为”相结合，建立低龄老年人人力资源库，鼓励70岁以下低龄老人在身体状况允许的情况下灵活再就业，并由政府提供岗位介绍、技能培训和就业指导服务。发展农村适老化产业，为农村低龄老人提供农艺、家政、保安、护工、保洁等家门口的岗位，适当增加其工资性收入。二是盘活低效闲置资产。农村老年人最大的资源就是土地和宅基地，愿意放弃农村宅基地进城养老的老年人，其土地可由村集体收回并按照4万—6万元/户的标准给予补偿。以村为单位把老年人的土地集中起来成立养老互助农业合作社，老年人可以土地入股享受分红或赚取租金。集体经济相对较好的村，可以依据省政府93号文件对老年人土地统一征收，按照标准补偿并为其办理养老保险。三是提高政策保障水平。建立与养老需求相适应的财政投入增长机制，将财政资金适度向农村倾斜。发挥公办养老机构托底作用，为特困、低收入和经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。扩大基本医疗保险报销范围，将养老机构、村卫生室等纳入医保定点单位，提高农村门诊报销比例，实现住院和门诊同比例报销。

弘扬社会风尚，让孝道文化“树”起来。一是创造尽孝的现实条件。加快农村土地流转，培育农民合作社、家庭农场等更多农业新型经营主体，发展壮大高效农业和劳动密集型产业，为农村中青年群体提供更多优质工作岗位，让他们能在家门口就业、能留在父母身边工作。强化政策扶持引导，实施农村青年“凤还巢”工程，以优惠政策吸引在外务工人员返乡创业，实现创业和尽孝“两不误”。二是完善尽孝的约束机制。对有能力养老但抛弃甚至虐待老人的子女，各级政府部门应及时纠正其错误思想和行为，并为老年人提供法律援助和司法协助服务。加强农村中青年养老义务监督，将拒不履行赡养老人义务的列入征信黑名单。三是弘扬尽孝的社会风气。子女是老人的精神寄托，全社会应呼吁子女多关爱父母、常回家看看，让老人“空巢”不“空心”。加强孝道文化宣传，常态化开展“十大孝子”“最美媳妇”“最美家庭”等评选活动，讲好孝道文化故事，让尊老敬老成为人人推崇、人人参与的社会风尚。