面向公共价值创造的数字政府建设：耦合性分析与实践逻辑

郭高晶

（1.江苏海洋大学 文法学院，江苏 连云港 222005；2.南京大学 图书情报与档案管理博士后流动站，江苏 南京 210023）

随着互联网、物联网、区块链、大数据、云计算、人工智能等新一代信息通信技术（ICT）的蓬勃发展，各国纷纷加快政府数字化转型步伐。为了顺应时代发展潮流，2019年10月党的十九届四中全会首次提出“推进数字政府建设”，明确了新时代我国政府改革的方向。2022年4月19日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议时强调，“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑”［1］。2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，就主动顺应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，全面开创数字政府建设新局面作出部署。政府存在的核心目的是创造公共价值，作为一种新的政府形态，数字政府在创造公共价值方面具有得天独厚的优势。建设数字政府是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，公共价值管理是一个新的公共行政学范式，在该范式下分析我国数字政府建设具有重要的理论意义和现实意义。本文阐释数字政府和公共价值的内涵，分析两者的耦合性，基于公共价值战略三角模型探讨当下我国数字政府建设的实践逻辑。

一、数字政府的概念内涵

1998年，时任美国副总统艾伯特·戈尔提出了“数字地球”概念，随后“数字国家”“数字城市”和“数字政府”等概念相继出现。“数字政府（Digital Government）”这个概念出现不过20多年，在学术研究领域是一个比较新的概念，由于信息社会形态下政府数字化转型的全面性和系统性，国内外学者基于不同视角和不同层面对数字政府概念进行了差异化界定，代表性观点如下：Gil-Garcia等认为数字政府是公共部门充分利用信息通信技术，改善公共服务供给，动员公民参与政策制定，使得政府更加高效、透明和负责［2］。Janowski从动态视角出发，认为数字政府的本质是政府治理数字化转型，经历数字化、转型、参与和情境化四个演化阶段［3］。黄璜根据DIKW模型解析了数字政府的概念结构，认为不能简单地把数字政府看作是政府治理方式的技术化替代，而应该是政府借助信息技术获取和传递更多的数据流动、信息能力和知识应用，最终服务于政府治理目标［4］。刘淑春认为数字政府是“治理理念创新+数字技术创新+政务流程创新+体制机制创新”的系统性、协同式变革［5］。另外，数字政府与电子政府（Electronic Government）具有一定的相似性，经常被作为电子政府的同义词而混淆使用，实际上两者存在较大差异。鲍静等认为：“数字政府与电子政务的区别是不同发展阶段的差异。在‘技术—组织’关系上，二者存在本质不同。简言之，在电子政务建设中，外生技术和数据是辅助应用工具，是组织业务的附属品。在数字政府建设中，外生技术和数据超越于工具性手段而跃居于改革首位，成为治理本身。”［6］孟庆国认为电子政府和数字政府代表了不同阶段、不同发展水平的政府信息化实践，数字政府是在大数据、云计算、人工智能等新一代信息通信技术支撑下的政府数字化改革，是电子政务的高级发展阶段［7］。

综观国内外学术界对数字政府概念内涵的梳理，我们可以发现数字政府概念的界定仍然比较模糊，缺乏统一的话语体系。以往的数字政府概念界定方式主要可以划分为技术应用论、技术替代论、数据核心论、发展过程论等四个类型［8］。技术应用论侧重从信息技术应用视角来分析政府数字化转型现象，实际上数字政府不是传统政府技术的简单加成，而是全方位的系统变革。技术替代论认为信息技术可以使得政府事务完全脱离实体物理形态在虚拟空间运行，这种观点忽视了实体政府的不可或缺性。数据核心论过于强调数据在数字政府中的核心作用，却忽视了人才、资金和技术等其他的必需要素。发展过程论把数字政府视作一个过程，实际上数字政府是政府信息化发展的新目标。以上的概念界定方式的视角和侧重点不同，不足以全面概括数字政府内涵。

概念是学术研究的逻辑起点，指涉含混、边界模糊的概念不利于学者们的对话和交流，阻碍了理论纵深发展和学科知识生产，对基础概念的共识性理解是学术研究趋于成熟的重要标志。任何概念的构建都与特定的社会形态密不可分，从传统的农业社会到工业社会再到现在的信息社会，政府形态大致经历了传统政府、电子政府和数字政府三个阶段。为了进一步区分数字政府与其他政府形态的联系与区别，本文从研究范式、信息技术化程度、政府物理形态、业务范式、组织结构、治理主体、治理主体关系、政治行政关系、公共权力分配、政民关系、决策方式、公共服务供给、内外向度和信息公开等14个维度对传统政府形态、电子政府形态和数字政府形态的特点进行比较，以更好地阐释数字政府的内涵，详见表1。需要说明的是，本文的政府形态分类是基于传统公共行政、新公共管理和公共价值管理三种研究范式的视角，这样的分类是出于研究的目的和方便，由于政府形态包含很多方面，现实中政府形态的演变并不是线性的，也不是严格的界限分明，多种政府形态可能同时并存。

通过比较表1中三种政府形态，为了更好地把握数字政府内涵与要义，本文综合既有研究的观点，结合我国数字政府改革实践，对数字政府的概念内涵进行界定：为了适应经济社会发展快速变化的外部环境，数字政府是政府在内部运作和外部管理过程中，通过互联网、物联网、区块链、大数据、云计算、人工智能等高级信息通信技术的深度嵌入，基于政务数据流范式构建的一种纵向到底、横向到边的整体性政府平台，表现为一种全新的政府形态。该种政府形态在理念上以公民需求为中心，在技术赋能下实现公共决策科学化、智能化，政府信息高度公开透明，公共服务供给高效化、精准化、均等化、个性化和实时化，是对传统政府形态与电子政府形态的超越和扬弃。

表1 不同政府形态比较

二、公共价值的概念内涵、范式观点与战略三角模型

（一）公共价值的概念内涵与公共价值管理范式观点

1995年，美国哈佛大学肯尼迪政府学院教授莫尔（Moore）在其专著《创造公共价值：公共部门的战略管理》（Creating Public Value：Strategic Management in Government）中第一次提出“公共价值”这一概念。他认为，公共管理者的首要职责不是确保政府组织的延续，而是根据环境情景的变化，发现、定义和创造公共价值。该理论提出后，引发了学术界的热烈讨论，之后经过学者的完善，最终发展成为公共价值管理理论，形成了新的公共行政学范式，指导了西方国家公共管理改革和实践，取得了明显成效。

由于公共价值的内涵非常宽泛和抽象，至今还没有统一的定义，甚至有些学者认为无法给出实质性的定义。莫尔在其著作中也没有给出明确的定义，但是他认为公共价值具有强烈的情境性，公共管理者可以根据自己的理解对不同的公共价值的优先次序进行排列。我国学者何艳玲根据伊斯顿提出的政治系统价值权威性分配的效用论和莫尔提出的公共价值的主观期望属性，把公共价值的内涵界定为：公民对政府期望的集合，是公民获得的一种效用［9］。该定义具有一定的代表性，对于理解公共价值的内涵非常有帮助。

自从莫尔提出公共价值理论后，后来的学者开辟了不同的研究路径，逐渐形成了两大流派，即公共价值实体论和公共价值共识论［10］。公共价值实体论学派认为，公共价值是“看得见、摸得着”，能够满足公民主观偏好和带来效用的实体，并且人们可以通过测量公共价值的实现程度来评估政府绩效水平。还可以根据实体的属性对公共价值进行一定的分类，比如政治价值，包括秩序、民主、责任、自由、平等、公正等；经济价值，指通过经济活动创造商业价值，满足顾客需求等；社会文化价值，指社区福利共同体，人们对真善美的追求，促进人的全面发展等；生态价值，指减少污染，促进人类可持续发展等。公共价值共识论学派认为，公共价值来源于公民的集体偏好，集体偏好是用来满足公众需求的，公民把普遍关注的基本需求通过自下而上的表达机制来影响公共管理者，公共管理者经过审慎的选择，与公民达成共识，从而产生了公共价值。公民、政府和其他利益相关者通过互动、协商、博弈和谈判的方式对公共价值进行社会建构。公共价值实体论和公共价值共识论分别从结果和过程的视角对公共价值进行分析，实际上两者不是严格的界限分明，而是具有很多共同性。第一，具有多元性。现代社会公众偏好多种多样，公共价值也呈现出多元化且不断变化。另外，多元性还体现在多元主体的共同参与方面。第二，具有公共性。公共价值体现为一种为公的价值，是公民集体协商的结果，表现为非排他性、不可分割性和共享性，这一方面严格区别于私人价值。第三，具有竞争性。由于公共价值的多元性，竞争性就不可避免，公共价值实体论学派认为多元的公共价值可能存在对立关系，不可能同时实现。公共价值共识论学派认为公共管理者在资源稀缺的情况下会优先考虑他们认为更重要的公共价值，可能与公众所期盼的不一致，另外多元主体参与公共价值建构也会发生竞争现象。

从理论渊源上看，公共价值管理理论是治理理论的发展，在发展过程中，其越来越表现出新的内涵，逐渐发展成为一种新的公共行政学范式［11］。通过与其他公共行政范式的比较，公共价值管理范式可以总结如下：一是更加关注集体偏好。新公共管理范式视公民为顾客，认为顾客的偏好可以叠加，对顾客的偏好进行回应。公共价值管理范式则认为必须对公民的集体偏好进行回应，公民的集体偏好依赖于政治协商机制表达。二是重视政治的作用。新公共管理范式是典型的管理主义和工具主义去向，奉行严格的政治行政二分。公共价值范式却认为政治始终贯穿于公共管理过程，尤其重视公共管理者的政治影响力，认为政治可以超越局部利益的限制，有效地创造公共价值。三是推行网络治理。虽然新公共管理范式引入了市场机制，已经打破了以政府为中心的管理模式，但是在治理主体多元化和网络化程度上还不够充分。公共价值管理范式推行网络治理模式，认为政府不是唯一的公共价值生产者，需要与企业、社会组织和公民等其他主体形成互联互通的网络结构，联合生产公共价值。四是重新定位民主与效率的关系。以往的公共行政范式认为民主与效率是难以统一的，政治行政二分法就是让政治负责解决民主问题，官僚机构负责解决效率问题，但是由于委托代理问题，官僚机构在执行政治家的意图过程中会发生偏差，损害公民的根本利益。公共价值管理范式重新审视了民主与效率的关系，认为民主与效率并不是不可调和的矛盾，而是一对伙伴关系，如公民广泛参与公共政策制定，网络治理主体之间相互学习和联合生产，可以实现民主与效率的兼得。

（二）公共价值战略三角模型

莫尔将公共价值管理理论运用于公共管理实践，提出了战略三角模型，该模型是由公共价值战略目标（Public Value Strategic Goals）、授权与支持环境（Authorizing Environment）和运作能力（Operational Capability）三部分组成的三角形框架［12］，如图1所示。其中，第一点“公共价值战略目标”是战略三角的起点，具体指政府部门根据公共价值理念确定组织使命与愿景，规定了未来需要完成的任务和实现的目标，对于公众来说是公民集体偏好的排序，对于政府部门来说是可以用于量化绩效评价的价值指标体系。第二点“授权与支持环境”是指政府部门通过持续的对话与协商争取的政治和法律上的支持，以及多元行动主体互动形成的网络联系。第三点“运作能力”是指组织提供的生产公共价值所必需的各种资源，保证组织雇员和公共管理者拥有足够的执行力，以保障公共价值的生产能力和效率。在该模型中，公共管理者居于中心地位，传统的公共行政范式强调政治行政二分法，政治家是政治系统的权威，公共管理者忠实地执行政治家的命令，而在公共价值战略三角模型中，公共管理者具有更大的政治责任，他们需要积极主动地与政治家和公民进行协商，以获取更多的政治支持和配套资源。他们还要关注组织内部能力建设，不断地提高组织雇员的执行力，并占据政策网络中的结构洞，整合所有可以利用的资源，增强组织的运作能力。同时他们还要努力化解价值、环境和能力之间的冲突，使三者处于均衡和匹配状态。总之，在公共价值管理范式中，公共管理者的工作更具有主动性和挑战性，他们要充分发扬公共精神和创造精神，发挥公共价值领导作用，在整合所有资源的基础上以最小的成本完成公共价值创造的使命。

图1 公共价值战略三角模型

三、数字政府建设与公共价值创造的耦合性分析

“耦合”（Coupling）这一概念源于工程学，表示两个子系统之间的关联程度，当一个子系统发生变化时对另一个子系统的影响很小，则称它们是低度耦合的；反之，如果变化的影响很大时，则称它们是高度耦合的。模块间联系越多，其耦合性越强，同时表明其独立性越差。通过对以上数字政府和公共价值概念内涵的阐述，我们可以发现数字政府寄托了实务界对理想政府形态的美好希冀，公共价值管理理论代表了理论界对公共行政理论发展和公共管理研究范式转换的理想追求。面向公共价值的数字政府建设就是实现了公共管理理论和实践的具体统一，在理论指导和实践探索辩证统一关系上两者表现出很强的耦合性。

（一）两者产生的逻辑前提都是为了应对棘手性公共问题

随着新一代信息通信技术的快速发展，人类进入了一个万物互联互通的数字社会，公共行政的外部环境发生了深刻变化，公共事务管理问题日益呈现出复杂性、不确定性和模糊性的特点，这类难以被清晰定义、明确归因和缺乏明确的解决方案的问题被称为“棘手问题”［13］。传统的以功能分割、专业分工和层级节制为特征的政府形态擅长应对结构清晰的“驯良问题”，而在“棘手问题”面前暴露出的弊端越来越多，在这种背景下数字政府应运而生，人们寄托于高级信息通信技术赋能来应对“棘手问题”的挑战。与此同时，统治学术界30年的新公共管理范式过于强调效率和顾客导向，造成了严重的政府信任和合法性危机，无法指导公共管理实践，理论界开始反思新公共管理范式的弊端。1995年莫尔在其专著《创造公共价值：公共部门的战略管理》中指出公共管理者应该预见到一个充满政治冲突和技术变革的环境，并在这种背景下改革他们的组织，而不是期望在一个稳定和谐的环境中改善现有的工作方式，并称这种外部环境为“一个分裂的、不确定的社会”。在莫尔看来，为了应对公共领域的复杂性与不确定性的“棘手问题”是公共价值管理范式源起的客观背景。数字政府理念大约在20世纪末提出，之后这一概念被实务界与学术界接纳和认可，经过20多年的发展，这种全新的政府形态已经初见雏形，并且在很多领域取得了明显成效。公共价值管理理论也发端于20世纪末，经过发展，取代了新公共管理范式，演变成一种新的公共行政范式引领公共行政学科研究。数字政府和公共价值管理理论产生的时间几乎一致，问题导向完全相同，都是为了应对难以清晰界定、充满很大不确定性、存在很大争议、缺乏明确的解决方案的“棘手问题”，都是为了追求“善治”。因此，对数字政府的研究和实践应该在公共价值管理范式下进行。

（二）两者表现出相同的战略管理意蕴

数字政府的内涵已经完全超越传统的电子政府，数字政府建设不单单是先进信息通信技术引入和应用，还涉及人的理念转变、组织形式的重构、业务流程的再造、管理模式的改变、职责体系的重塑、机制体制的颠覆、制度体系的重构等。这是一个巨大的系统性工程，需要政府管理者从长计议，短期内不可能一蹴而就。从实践中我们可以看到，西方发达国家都把政府数字化转型作为国家长期战略，分时期逐步贯彻实施，如新加坡政府在20世纪末开始实施《IT2000智慧岛计划》，进入21世纪又接连实施了《互联网新加坡》、“智慧国2015”计划、“智慧国2025”计划等战略规划。数字政府建设必须在国家战略层面进行谋划。我国数字政府建设起步稍晚，党的十九届四中全会首次明确提出“推进数字政府建设”，现在数字政府已经上升到国家战略层面。莫尔在其专著《创造公共价值：公共部门的战略管理》中明确指出了政府部门实施战略管理的重要意义，提出公共管理者应该具备一种战略管理思维去思考和行动，创造公共价值。由此，他构建了公共价值战略三角模型，该模型成为公共价值管理范式形成的雏形和指导政府管理实践的重要理论工具。对于一个国家和地区而言，数字政府是一项长期的战略行动，而公共价值创造也要求公共管理者把公共价值融入政府的战略管理当中才能更好地贯彻实施，因此两者具有相同的战略管理意蕴。

（三）公共价值创造对政府数字化成功转型具有内在规定性

实际上我国很早就进行了办公自动化、政府上网和电子政务、电子政府等政府信息化建设，近些年又提出了数字政府建设。根据上文对数字政府的概念内涵分析，本文认为数字政府是电子政府发展的高级阶段，是一个全新的政府形态，这种政府形态不仅体现在现代信息技术的深度嵌入，更为重要的是在创造公共价值方面有质的飞跃，是否能够有效地创造公共价值是数字政府区别于以往政府形态的重要标志，可以说公共价值对于政府数字化的成功转型具有内在的规定性。如果不能很好地创造公共价值，那么数字政府充其量就是电子政府的延续，是新一代信息技术的应用而已，没有发生质的变化，所谓的“数字政府”就成了概念创新，而不是实践创新和学术创新。不同于传统的电子政府建设，数字政府建设更重要的是管理理念的改善、体制机制的创新和制度的转型。近些年，我国数字政府建设热度很大，同时也暴露出了很多问题，比如数字官僚主义、数字形式主义、数字面子工程等，不仅对公共资源造成了极大的浪费，更为严重的是损害了政府公信力。这些案例中所谓的数字政府实际上并不是真正的数字政府，现代化信息通信技术的应用没有达到助力“善治”的目标。因此，评价数字政府建设绩效，应该基于公共价值管理理论视角，公共价值创造对政府数字化成功转型具有内在规定性。

（四）数字政府的技术赋能可以有效地创造公共价值

公共价值管理理论出现后，迅速成为引领公共行政理论和实践的新范式，但是也引起了很多争议，比如Jørgensen和Bozeman指出“在公共管理中，没有比公共价值更为重要的主题了”［14］。然而，公共价值及其理论在实践中发挥的作用仍然比较有限，以至于有的公共管理者质疑公共价值研究对于实践部门来说是“无法理解”“没有价值”“不好用”［15］。面对这样的诘问，公共价值管理理论的合法性受到了挑战。公共价值管理理论代表了理论界对“善治”的美好追求，但是该理论很多思想过于理想化，在技术层面上难以操作，在实践中无法落地，这是公共价值管理理论受到质疑的一个重要原因。然而，近年来新一代信息通信技术的快速发展，在技术层面上为公共价值思想的落地创造了无限可能。比如大数据和物联网技术的应用，在理论上为公民全样本公共价值需求分析提供了可能性，基于区块链技术构建的数字政府App，为多元主体合作生产公共价值提供了平台。区块链的“去中心化”打破了过去以政府为中心的管理模式，为多中心网络治理创造了条件；区块链的“不可篡改”特性从根本上让“暗箱操作”没有空间，使腐败无处藏身；区块链解决了信息不对称问题，创建了一种全新的信任机制，深刻影响政府与社会关系，数据流范式使得公共管理交易费用接近为零，移动互联网使得公民可以随时随地在任意终端享受到政府提供的服务，极大地提高了行政效能和改善了公共服务质量。总之，在新一代信息通信技术的赋能下，数字政府无论是在公共价值生产过程还是在公共价值生产结果上，均表现出了高效性、协同性、民主性、透明性、精准化、实时化等特点，有效地实现了公共价值创造。

四、公共价值战略三角模型下我国数字政府建设的实践逻辑

数字政府建设是我国建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程，目前我国数字政府发展水平与世界发达国家仍有一定差距。为了更好地实现政府数字化转型，促使我国数字政府建设水平走在世界前列，进入世界第一梯队，基于数字政府建设与公共价值创造的耦合性分析，我国各级政府可以公共价值管理的战略思维来推进和实施数字政府这一国家重大部署。根据公共价值战略三角模型，我国数字政府建设的实践逻辑包括数字政府公共价值战略目标管理、数字政府授权和支持环境的营造、数字政府运作能力建设三个互相联系的闭合循环，在这个过程中公共管理者居于核心地位。具体如下。

（一）以公共价值创造为导向，彰显数字政府建设的使命与愿景

公共价值战略三角模型的起点就是确定公共价值使命与愿景，以此来引领数字政府建设活动，具体来说，要贯彻以人为本和以公民需求为中心的公共价值理念，在技术赋能下掌握公民的公共价值需求，基于公共价值的视角对数字政府绩效进行量化评价，确保公共价值的使命与愿景贯穿数字政府建设始终。

1.在数字政府建设规划中贯彻以人为本、以公民需求为中心的公共价值理念。广泛的公共价值认同与思想共识是数字政府建设顺利推进的前提。数字政府建设的复杂与艰巨需要以渐进策略推进，然而在数字政府建设规划中需要明确“公共价值创造”的使命与愿景，激发各级政府部门为了提高人民群众的获得感、幸福感和安全感而进行改革的决心，这是建设数字政府的内生动力。传统电子政府的信息化建设“以职能为中心”，数字政府的信息化建设必须“以公民需求为中心”，西方发达国家的成功经验表明“以公民需求为中心”可以成功推进数字政府建设。另外，公共价值的社会建构性要求政府宣传部门要利用各种形式加强对数字政府公共价值创造的宣传教育，用公共价值观引领社会思潮、凝聚社会共识，使公共价值创造成为建设数字政府的强大精神动力。宣传教育的作用与目标就是使公共价值创造内化到数字政府建设所有参与者的意识之中，做到内化于心和外化于行。

2.在技术赋能下全面、准确理解和掌握公民公共价值需求。公共价值创造的第一个环节就是公共管理者要确认公民的基本公共价值是什么。传统政府一般采用民意调查、听证、座谈等方式，这些基于样本数据从局部到整体的逻辑推理模式得出的关联关系往往是不全面和不客观的。大数据技术手段使得全样本调查成为可能，通过“全样、实时、巨量”的大数据深度挖掘和相关性分析，可以全面掌握公民的基本公共价值需求状况，准确把握企业与人民群众办事的难点、痛点和堵点，运用物联网技术自动透彻感知公民的公共服务需求，运用情感分析技术洞察公共服务需求的差异，实现公共服务供给精准化。在技术赋能下全面、准确理解和掌握公民的公共价值需求状况，能够为公共价值生产奠定坚实基础。

3.基于公共价值对数字政府绩效进行量化评价。政府数字化转型的成败在于是否有效地创造了公共价值，为了更好地达成公共价值创造的使命，需要基于公共价值对数字政府的绩效水平进行考核评价。根据公共价值管理理论，政府供给的核心公共价值来源于公民社会的基本公共价值，基于公共价值的数字政府绩效评价就是要考察基本公共价值和核心公共价值的协调程度。我国地域辽阔、经济社会发展水平不一，公民的基本公共价值需求存在一定差异，需要地方政府借助高级信息通信技术全面深入了解公民的基本公共价值需求信息，运用数字协商技术与相关利益主体在公共价值供给方面达成共识。根据制度理论，技术在实施和执行之间存在一定“鸿沟”，作为执行的技术在生产公共价值时不一定会符合人的预期。基于公共价值构建数字政府绩效评价量化指标体系，对数字政府生产的核心公共价值进行测量，通过分析两者的匹配性和一致性程度科学评价数字政府绩效水平，有助于分析数字政府公共价值失灵的原因，为未来数字政府绩效改进提供决策支持。

（二）助力支持保障，构建数字政府建设的网络治理体系

公共价值管理强调网络治理模式，为了更好地反映公民的集体偏好，应该积极争取所有利益相关者的支持与配合，从而构建数字政府建设的网络治理体系，为公共价值创造营造良好的政治环境。具体来说，党政一把手要成为公共价值的元领导，动员多元主体参与，形成治理网络，加强公民隐私数据保护，提升公民对政府的信任水平，保障数字政府的政治合法性。

1.党政一把手担任数字政府建设的公共价值领导。与以往的研究范式不同的是，公共价值管理打破了政治行政二分法，重视政治的作用，因此在数字政府建设中，地方党政一把手应该亲自担任数字政府建设总指挥，把数字政府建设视作重要的政治任务贯彻实施。比如，历届美国总统一直担任国家数字政府建设的最高领导，可见其对数字政府建设的重视程度，这也是美国数字政府发展指数在世界名列前茅的重要原因。国内外很多研究指出，领导的重视对电子政务和数字政府建设绩效发挥了重要作用［16］。根据公共价值管理理论，公共价值领导是公共价值管理的重要内容，在数字政府建设中党政一把手应该在治理网络中发挥公共价值领导作用，成为治理网络的结构洞。公共价值领导的核心不仅在于决策，更为重要的是分享公共资源，授予其他主体创造公共价值的权力，在治理网络中发挥元领导角色，帮助其他主体形成公共价值愿景，激励其他主体将公共价值愿景转化为公共价值使命，与其他主体一道建构公共价值共识，降低数字政府建设中的公共价值冲突。

2.动员多元主体参与，形成数字政府治理网络。与以往公共行政范式不同的是，公共价值管理范式把实践建立在对话、学习、交流和协作的基础上，呈现出网络治理的特点。政府数字化转型是一项非常巨大的系统性、耦合性工程，在公共价值创造使命的感召下，彼此资源依赖的多元主体要相互学习、交流、互动、协商和博弈，形成数字政府建设的政策网络，网络治理主要包括两方面：一是政府内部跨部门、跨层级、跨地域的协同，打破边界壁垒，重构组织模式和业务流程，打造一个协同有序的整体政府；二是政府要实现与企业、非政府组织和公民等社会主体的共建共享，在数字政府建设中政府在财力、人力和技术等方面都非常有限，应积极探索“政府主导+市场化运作+社会参与”机制，采用外包方式将数字政府项目委托给企业，在确保数字安全的前提下，充分开放数据吸纳社会力量创建数字服务平台，提供数字服务，这样不仅可以降低数字政府建设和运行的负担，还可以提高政府治理效能，共同促进数字生态链建设，形成数字政府治理网络。

3.加强公民隐私保护，保障公民对数字政府的信任。现代信息技术在提高行政效能、改善公共服务质量的同时，也增大了公民数据暴露的风险，如何加强公民隐私保护，直接影响到公民对数字政府的信任水平，政治信任是公共价值重要内容，直接关系到政府合法性问题。当前，我国在数字政府建设中，关于公民隐私保护的法律和技术体系还不完善，极易出现公民隐私遭受侵犯问题，严重影响公民对数字政府的信任水平，容易衍生治理危机和政治危机，因此在数字政府建设中必须把公民数据保护作为重中之重。从西方发达国家数字政府建设成功经验来看，政府始终把公民数据保护放在政府数字化转型的中心位置，我们也可以借鉴相关经验，成立专门的公民隐私和数据保护协会，制定数据安全使用标准和准则，将其强力嵌入数字治理和服务的全过程。由于信息技术更迭升级非常快，要经常审查和动态更新数据安全标准，在数字政府项目正式投入使用前评估其数据安全性，不断开发新的信息安全防护技术为数据保护提供技术保障。

（三）夯实能力基础，补齐数字政府建设短板

根据公共价值战略三角模型，为了更好地建设数字政府，政府必须具备充足的资源和相应的管理能力，具体来说，提高公务员的数字素养水平、加大对高级信息通信技术基础设施的投资、打造数字政府运行平台，对于夯实能力基础、补齐数字政府建设短板具有重要作用。

1.提高公务员数字素养水平。数字政府的治理效能在很大程度上取决于公务员的信息技能［17］，比如我国一些地方花费巨额资金引进了数字政府项目，但是公务员仍然习惯传统的操作方式，数字政府系统得不到充分的利用，即使利用了效果也不理想，一个重要原因就是公务员的信息技能比较差，无法匹配数字政府治理要求。现在高级信息技术人才比较匮乏，在人才争取上政府面临与企业竞争的局面，为了给数字政府发展储备人才力量，政府可考虑设立专门的数据岗位，提高薪酬待遇，增强职位的吸引力，为数据人才事业发展创造良好的条件，尤其对于大数据局等专门的信息部门，要招揽和聘请高级信息技术人才，以开展大数据、区块链、物联网、人工智能等前沿信息技术工作。部门领导人的数字素养对于部门的信息化发展至关重要，要着力提升部门领导人的数字素养水平，培养其数字领导力，以统筹全局的数字化建设。同时，还要加强对公务员数字素养的培训工作，通过与高等院校合作，培养他们的数字治理理念、数字思维、数字沟通能力和数字业务能力并在职位晋升中把信息技能作为重要参考因素。此外，还可以通过外聘的方式柔性引进高级信息技术人才，做到“不为我所有，但为我所用”。

2.加大对高级信息技术基础设施建设的投资。数字政府建设的突出特点是新一代高级信息通信技术的深度应用。在数字政府建设领域，高级信息通信技术基础设施是一个比较庞大的体系，主要包括通信网络基础设施、算力基础设施和新技术基础设施三大部分，不同基础设施之间互相关联、互相协同。因此，政府要同时加大对以物联网、工业互联网、5G为代表的通信网络基础设施，以数据中心、智能计算中心等为代表的算力基础设施，以人工智能、云计算等为代表的新技术基础设施的投资，使得三种基础设施交叉融合、相互支撑，打造优良的数据生态链，显著提高数据的全链条处理能力，加大高级信息技术对数字政府的赋能力度，从供给侧角度打通数字政府建设的梗阻问题。统筹推进不同地区之间基础设施建设的协同发展，提高中心城市与周边城市群信息技术基础设施互联互通水平。

3.打造平台驱动的数字政府建设模式。西方发达国家纷纷提出平台驱动型的数字政府建设思路，比如2012年，美国制定了《数字政府：构建一个21世纪平台以更好地服务美国人民》的战略规划，提出建设数字政府平台的理念；英国政府在2012年和2017年分别制定了《数字政府战略》和《政府转型战略》两个战略规划，提出“政府即平台”（government as a platform）的理念。对我国而言，应该基于高级信息技术基础设施，打造广泛联系公务员、企业和公众等多元主体活动的数字政府平台，在该平台持续实现数字资源的能力化和数字能力的共享化［18］。数字政府平台由政务服务平台、协同办公平台、政务中台和公共数据平台构成，政务中台由负责对外服务的服务中台和对内服务的协同中台构成，政务服务平台是面向政府外部的服务场地，协同办公平台分别面向政府内部的服务场地，这两大平台是带动另外两大平台运行的枢纽，其中政务中台和公共数据平台是基础，为数字政府提供可以重复利用的资源支撑，四大平台互相衔接、互相依赖和互相促进，共同构成了数字政府的基本架构。需要指出的是，在这个架构中公共数据平台是基底，对于数字政府来说数据资源是第一生产要素，跨层级、跨部门、跨业务的数据收集、交换和共享是整个数字政府运转的基础，必须在统一技术规范框架下构建统一标准体系、统一安全防护和统一运维监管的数据共享服务体系，为数字政府建设提供强有力的数据支撑。

五、结语

随着新一代信息通信技术的发展，技术赋能和公共价值创造导向的数字政府是超越传统政府和电子政府的高阶产物，基于公共价值管理理论视角理解信息技术在政府管理中的应用和政府数字化转型现象具有重要的理论和现实意义。

公共行政范式沿着韦伯提出的工具理性和价值理性双重维度螺旋式上升［19］，美好价值的追求必须以工具理性的现实运作为基础。公共管理领域的公共价值创造也遵循这一原则和规律。高级信息通信技术的应用为公共价值创造展现了美好的前景，同时也应该清醒地认识到新兴技术仅仅是实现“善治”目标的工具，其本身并不是目的，更不可将技术进步等同于社会发展目标，否则将陷入技术决定论的误区。在公共管理领域，新型信息通信技术的赋能优势的有效发挥需要多元主体在互信互助基础上形成秩序一致的治理网络，其中政府的元治理和元领导角色最为关键，需要政府进一步提升公共价值愿景规划能力、治理网络组织能力、信息资源供给能力和制度设计能力，这样才能为数字政府创造公共价值保驾护航。