健康防疫导向下镇村规划路径再思考——基于不确定性理论分析视角

杨 龙 耿 虹

镇村规划作为建设、管理镇村发展的重要工作基础，是降低镇村脆弱性、危险性的重要手段。对镇村规划不确定性的思考，其实是对疫情期间镇村一体化联防、公共卫生设施布局以及镇村活力空间营造等非正规分化下所出现的镇村居民生活问题的一次空间响应。在这种响应下，通过非常规公共卫生事件下对镇村发展和规划产生的不确定性思考，并提出应对健康镇村未来发展不确定性的规划策略，从而缓解重大突出公共卫生事件下强负效应所带来的城镇村一体化发展危机。

1 核心概念：“不确定性”VS“确定性”

“不确定性”（Uncertainty）既是一个哲学概念，也是一个经济学概念，主要指事先不能准确知道某个事件或某种决策的结果。或者说，只要事件或决策的可能结果不止一种，就会产生不确定性。后被逐渐应用于城乡规划、生态保护等诸多领域。

“不确定性”是近年来城乡规划应对城镇村未来发展而使用的重要概念，指“从空间环境复杂性、空间规划执行、社会物质空间正常运行的现实性和紧迫性出发，应对在突发事件发生时出现的不确定性而做出正确而精准的决定（Ales Mlakar，2009）。也认为“规划解决的是未来的发展，而未来是不确定的。因此规划的一个主要任务就是发觉、评估和解决不确定性”（于立，2004），其价值在于面对城乡未来发展的不确定性以及自我提升的系统性。简而言之，就是“当病毒突然发生，城市能够承受的冲击并第一时间做出应急响应，同时快速恢复并保持各个系统正常运行，以此更好适应亦或相应再次发生灾害风险”（李晓宇 等，2020）。就镇村规划而言，不确定性是普遍存在的。

由于近年来城市迅速发展以及机构改革，基于国土空间规划的镇村也要必须跟得上时代发展的需求，各级政府在筹备国土空间总体规划的同时也开始对镇村规划如何编制心绪茫然，加之此次突发公共卫生事件，到底是变更镇村规划设计理念，还是调整已有的空间布局及结构，在很大程度上存在一定的不确定性，使得未来镇村规划成为新时代应对突发公共卫生事件由城市防线转向镇村防线并由确定性规划思想向非确定性规划思想转变的可能性选择。

2 健康防疫导向下镇村规划不确定性应对能力的重新审视

2.1 突发公共卫生事件威胁镇村安全及治理

回望20 03年“SARS”、20 09“甲型H1N1”、2012年“MERS”、2019年“2019-nCoV”等突发传染性疾病发现，大规模、强持续、易传播、高风险的突发公共卫生事件已然成为威胁城镇村公共安全与居民生命健康的全球性问题，严重扰乱人们的日常生活、经济生产、旅游服务等行为活动的正常秩序，极大考验着城镇村公共卫生与公共管理的体系水平与应对能力。应对突发公共事件，各省市陆续启动突发公共卫生事件应急预案一级响应，有效阻断或减少“病毒传播”成为自上而下防疫的关键，并实施禁止各类公共空间场所集中活动亦或禁止高密度聚集等一系列措施。从“非典”事件到新冠疫情事件，都对我国城镇村基础设施及公共服务建设体系，城镇村生命保障安全体系、城镇村基层治理体系等底板造成极大的安全威胁。从世界近几年突发疫情的频率来看，城镇村公共卫生事件防空应当引起城乡规划者的高度重视。

然而作为城市的基底部分，镇村的安全与治理总是被忽视，此次疫情“断臂式”的封路，可以看出镇村规划在应对突如其来的不确定性事件时表现出的无奈之举。

2.2 突发公共卫生事件下镇村规划的痛点剖析

（1）空间布局：疫情突发，预留“非常态”空间短缺

镇村规划作为建设、管理镇村发展的重要工作基础，是加强镇村危机应对管理、提升镇村承载能力、降低镇村脆弱性、危险性的重要手段（石晓东 等，2020）。此次武汉疫情爆发导致患者剧增，使得诸多“非常态”应对措施落实非常困难，如火神山雷神山的紧急建设以及体育馆会展中心改建为方舱以及绝大多数城市小区封闭后管理跟不上、关闭各类生活补给场所后临时性户外供给补给点难寻，同时小区周边“非常态”公共设施的短缺无法提供短时间庇护场所等，这些都揭示出规划建设在配置的公共卫生功能方面表现出的难题，同时也识别出现有空间组织、公服设置等方面缺少必要的弹性支撑体系，一旦发生疫情，整个城市应急防疫防控就会变得非常被动。小城镇与乡村是城市发展的蓄水池，起到承接城市传到村组的作用，它具有“城市性”与“乡村性”双向属性，因此在未来镇村规划预判中预留“非常态”空间是重中之重。

（2）社会服务：供需错位，镇村卫生风险应对较弱

医疗资源配置从根本上说就是资源，具有一定的稀缺性，从目前卫生资源的配置方式来看，仍然停留在政府主导层面上，而市场层面作用有限、社会层面的作用更是微乎其微，这种稀缺的医疗资源配置并不是人人都能享有的。但是为了获得更高水准的医疗服务，或者考虑到城市医疗配置以及医护人员配比的质量相对较高，村镇居民就跨过乡镇卫生院直接到市区综合医院就诊，使得村镇级医疗设施就出现了“轻病没人看，重病无法看”的尬尴境地，同时在实地调研中发现一些村卫生室一年到头也“无人问津”。在以往的规划中镇村医疗划分以及设施储备之间分工不明确，使得规划中确定的镇级卫生院或者村级卫生所并没有发挥基层首诊的作用，导致省级或市级医院超负荷运转，镇村基层医疗资源空置和浪费，直接导致村镇医疗资源利用效率的塌陷，出现卫生风险应对较弱的现象。

（3）治理体系：低效运转，镇村应急系统断层明显

2006年取消农业税后，我国在镇村基础设施建设以及管理方面投入了极大的财力和物力，并取得了有效成果，但是在防灾减灾应急系统的基础设施规划及建设上运转低效，使得镇村应急系统相对城市应急系统断层明显。镇村应急系统断层明显主要体现在：政府对镇村应急系统建设投资力度逐年降低；金融机构参与镇村应急系统建设投资面临很多困难。由于属于公共物品，因此投资周期长风险高收益低，产权模糊主体不清，投资有风险；镇村集体投资镇村应急系统建设力不从心，取决于经济实力；社会资本投资镇村应急系统建设尚未起步。

（4）信息传递：缺乏评判，监测效率陷入被动

在此次新型冠状病毒肺炎疫情发生之初，谁也没有意识到其严重性，由于对其介质传播、机理传播和病毒的城乡空间蔓延真实情景缺乏科学预判，导致监测效率在决策中未发挥即时效应，最终陷入相对被动的局面。可见，构建健康的管控监测效率应成为未来镇村规划主动应对不确定性突发公共卫生事件的当务之急。在当前我国城市管理的过程中，社会组织的力量相对薄弱，社区和公众的参与有限，基本上依靠行政主导。如果行政管治层面出现问题，就会缺乏补救机制，造成严重后果。在这次疫情暴发的过程中，这些问题显得非常突出。与城市管理相比，镇村管理的监测效率在一定程度上缺乏系统的科学指引与判断，现如今自上而下的压力传导型行政管理体系，导致为数不少的上级政府为了尽快结束各项经济指标，一级级分派下去，只要完结任务就是查核评判的首要依据。因此镇村一级政府为了敷衍上级政府的查验，通常不切合自身实际发展状况，随意上报或提供基础数据，使得镇村规划管理的监测效率事倍功半。

3 镇村规划的不确定性对健康防疫的重要能动作用

近十年，如伦敦、纽约、新加坡等相继出台了一系列应对气候变化的措施，研究城市如何以更加高效、更加灵活的方式应对气候变化所引发的不确定性的韧性城市规划（肖婧等，2020）。随着城市、镇村发展和外部环境的变化，人们对除了自然灾害之外的其他风险（如新冠瘟疫、资源紧缺和生态危机等）有了更深的认知和更多的关注。各行各业也在不确定性中寻求城市、镇村规划实践，针对新形势下的挑战而探索应对危机的新思路、新规律。镇村规划的不确定性对健康防疫的重要能动作用可以总结为以下三个方面。

3.1 镇村规划的不确定性对健康防疫的应急准备

传染病暴发的时间和疫情的严重性以及可能造成的生命损失和经济社会影响难以预估，不仅对城市建设造成影响，而且对镇村发展的制约也是彰明较著的，处于此次疫情大环境下，镇村规划的不确定性体系建构正是政府相关部门应急响应的有力抓手，因此必须从最基层的镇村规划入手，找出可能存在的问题和面临的挑战，在不确定性条件下提出应急解决方案，减少民众生命的损失。镇村规划的不确定性对健康防疫的应急准备不仅能够为预防自然发生的传染病的公共卫生风险，而且可以提高未来镇村健康高质量发展。

3.2 镇村规划的不确定性对健康防疫的治理响应

突发公共卫生事件虽然具有偶发性和突然性，但其威胁却非常巨大，因此必须以有效措施全面响应。镇村规划的不确定性满足镇村应急治理需要，契合镇村对健康防疫的治理响应属性，从镇村应急设施完善、人员及交通、生产生活秩序等方面全面管控民众在治理响应中的行为，助力疫情防控，稳定小城镇与乡村社会秩序。

3.3 镇村规划的不确定性对健康防疫的韧性消释

突发公共卫生事件具有成因复杂、预测困难、传播迅速、危害极大的特点，若没有做好前期的预防与控制，便会在较短时间内造成不可逆转的经济损失和人员伤亡。镇村规划的不确定性立足镇村空间韧性、设施韧性、生态韧性、经济韧性等方面对突发公共卫生事件进行韧性消释，从而降低突发公共卫生事件给镇村未来健康发展带来的余火危机（图1）。

图1 镇村规划的不确定性对突发公共卫生事件的重要能动作用建构

4 健康防疫导向下镇村规划不确定性体系构建策略

4.1 空间布局——营造韧性镇村空间结构单元

（1）建设有机的镇村空间结构单元

在我国，此次突发的公共卫生事件的发生均形成了以中心向外扩散的空间趋势，也便表现出就近扩散的趋势（王妓娥 等，2020）。从城市尺度分析，邻近武汉的黄冈、咸宁、孝感等城市相继出现确诊患者，也是国内疫情较为严重的城市。从市域尺度分析，除武汉中心城区外，其都市区周边镇村确诊病例较多，使得镇村需要保底的基础设施配置要求和萎缩空间组织受到极大冲击。疫情后，村镇基础设施高质量配置和空间结构单元优化将是镇村规划的重中之重，但不能激进统一地投入财力、物力大搞基础建设，这不是最合理的发展方式，一方面可能违背新时代高质量、高水平的村镇健康发展模式，另一方面在大拆大建中破坏了镇村地域空间结构机理。因此，作为都市区周边容易陷入灰色空间的镇村，应当作为集合体捆绑考虑，构建有机的镇村空间发展格局，引导城市高质量设施配置向周边镇村转移。当然，有机的镇村空间单元的建设要因地制宜，视镇村关系、镇村发展水平以及公共服务的共享关系而定。因此，应当在对空间少改造、环境少作为、风貌低冲击的原则下，形成服务定规模、点群式布局、生态化建设的镇村空间单元发展格局。

（2）预留镇村发展的战略留白空间

随着城镇化水平的提高，镇村在一定程度上呈现收缩态势，其总体规模会减小，镇村空间布局会发生革命性变化，镇村规划中大多数功能配置和社会布局既要满足现阶段发展需要，又要考虑突发公共卫生事件发生的不确定性以及规模缩减的影响，加上逆城市化、伪逆城市化以及乡村振兴带来人口迁移的不确定性，因此镇村规划中可尝试划定战略留白用地，以“维稳保底”的思路确保镇村在城镇化中的蓄水池的功能，从而应对镇村发展的不确定性，为未来发展留有余地。这些留白空间为镇村发展预留弹性，促进镇村高质量和可持续发展，同时又可应对不时之需，为镇村乃至作为城市“大后方”规划建设应急避灾避难设施。

4.2 社会服务——谨慎布局镇村非公共卫生安全类设施

为适应居民住房环境改善带来的新需求，遵循镇村空间发展过程及规律，需对以往镇村规划空间布局逻辑进行优化和调整，尤其是对生活空间与生产空间之间直接进行消费活动的场所、养殖空间、屠宰空间、垃圾填埋空间以及污水处理厂等存在潜在健康风险的场所空间进行优化，谨慎处理这些非公共卫生安全类设施与居民生活区、居民出行站场以及应急集散区的相对隔离问题，并联合卫生部门、环境部门对选址及周边安全风险点进行充分调查并进行论证评估，从而制定管控体系，提出应急策略。

4.3 治理体系——完善村镇应急系统

（1）以“上控中弹下馈”利用效率，分层级完善公共卫生应急设施配置

现阶段，镇村公服设施建设多局限于配套上的形式化、形象化，同时处于压力型行政管理的约束，使得镇村公共服务设施配套层级弱化、类型单一与区域间的联系性、共享性、弥合性不够。

因此，吸取此次突发公共卫生事件对城市卫生应急服务设施的冲击的教训，镇村规划公共卫生应急设施配置的不确定应当以“上控中弹下馈”利用效率为目标分“村接收、镇治疗”两级配置，避免患者的交叉感染，同时改变目前基础设施配置不均衡以及不达标的弊端，分层级按照以人定地的规模情况完善各类公共服务设施布局，提高服务效率与能级。

（2）以“均衡互补”的底线管控思维，实施弹性的镇村对外应急通道管理方案

针对此次新冠疫情应对暴露出的突出问题，聚焦理念提升，强化“均衡互补”的底线管控思维，实施弹性的应急通道管理方案。从人的流动性分析，应从城市局部转变为城、镇、村全域统筹。突发公共卫生事件的发生具有不确定性，人的流动方向具有无序性，所以在有限的时间内通过应急通道有效管理与撤离是应对突发公共事件的有力保障。这种保障在疫情期间最为突出，如物资的运输、日常生活用品供给、医护人员区域间调动协调以及转接送患者等都依赖于一个完善的应急通道系统（肖婧 等，2020）。因此，镇村规划应适度超前、优先发展应急通道设施，提前规划控制应急通道战略走廊和重大应急通道设施用地，从而构建安全、便捷、高效、绿色、经济的镇村对外应急通道管理方案。

4.4 信息传递——提高镇村监测管控效率

充分利用现代智慧科技辅助镇村规划是镇村高质量健康发展的趋势。智能化、信息化是未来镇村建设必备的条件，疫情感知不能仅仅停留在城市综合医院、乡镇卫生院以及村卫生室当中，在各方条件具备的情况下将智能化监测辐射到各个村组，通过网络传递将潜在风险患者的信息报送相关系统或平台，并及时提醒互联互通的城市综合医院、乡镇卫生院以及村卫生室及时做出判断或就诊，另外，也可借助运用成熟的智能设备，通过App联网等形式实时监测或自动感知患者身体健康状态，通过后台大数据疫情控制平台进行动态分析，构建镇村应急预防措施并制定应对方案，从而提高镇村应对突发公共卫生事件时的防控决策能力。同时，通过大数据人工算法引擎进行镇村舆情监控，及时发现甄别疫情舆情，快速感知镇村疫情位置，从而提高镇村监测管控的科学性和高效性。

结语

从世界城市发展的历史演进中可以看出，城乡规划设计理论挖掘、方法调整、标准规范迭代几乎都是在突发公共卫生事件影响下进行更新变化的，它也是推动城市健康发展的主要动力因素，而镇村作为城乡的基层单元细胞，也不例外地受到这些新思路、新方法的助推，使得镇村发展及规划设计陷入确定与非确定的徘徊之中。如何应对确定与非确定带来的规划设计压力亦成为今后镇村一体化联防面对的难题。但是对于人们尚无准备，尚无知晓的突发公共卫生事件来临时，过去已有的镇村规划可能是欠系统性、欠全局性考虑的，而应当非常关注安全健康敏感度高、人员密集区等和涉及周边环境的卫生安全区域进行系统体检和诊断，尤其是镇村空间有机组织、非常态空间预留、非公共安全卫生设施布局以及应急系统建构策略的提出，从“上控中弹下馈”的层级化弹性利用和“均衡互补”的底线管控思维权衡防疫与空间响应的关系，以此应对具有高度不确定性的突发公共卫生事件，形成未来健康镇村发展新格局。

资料来源：

图1：作者自绘。