历史制度主义视域中香港高等教育治理的历史变迁、主要特征与未来趋势

许长青

(中山大学 粤港澳发展研究院/中山大学中国公共管理研究中心,广州 510275)

香港高等教育肇始于1911年英国殖民政府创办的香港大学。香港高等教育超百年的治理经验表明,大学自治随着政府举办高等教育的目的、政府权力和权威以及香港社会经济环境的变化而变化,重大历史事件形塑着府校关系及大学治理模式。英国对香港实施了长达150多年的殖民统治,英国殖民国家对香港高校治理体系产生了极大影响。历史制度主义是当代西方以经验为基础的政治科学的主要分析范式之一,它注重通过追寻事件发生的历史轨迹来找出过去对现在的重要影响,强调路径依赖和制度变迁的特殊性并试图探寻影响事件进程的因果关系。研究基于香港高等教育发展的现实问题,通过查阅历史档案文献,基于历史制度主义的分析视角,以关键事件为界点,旨在厘清香港高等教育治理的历史变迁及特点,构建面向未来、适应“一国两制”及国家发展战略的大学治理体系。新时期反思香港高等教育治理体系,有利于香港高校治理体系现代化、营造良好的教育生态、促进国际竞争力提升、服务国家战略需求,具有重要的理论与现实意义。

一、理论与方法

1.理论基础

20世纪80年代以来,西方政治学中新制度主义政治学兴起,制度分析对解释现实问题和推动新兴社会科学分析范式的形成和发展具有重要作用。在政治科学领域之中,存在“历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义”等不同的新制度主义。而真正从政治科学传统中生发出来,最早成为方法论意义上的新制度主义并产生重大影响的则为历史制度主义[1]。瑟达·斯科克波尔、凯瑟琳·瑟伦和斯温·斯坦默等人最早从学术意义上使用和阐述了“历史制度主义”,认为历史制度主义代表了这样一种企图,即阐明政治斗争是如何受到它所得以在其中展开的制度背景的调节和塑造[2]。彼得·豪尔 和罗斯玛丽·泰勒从四个方面概括了历史制度主义的主要特征[3]。保罗·皮尔森等提出,历史制度主义具有“关注那些重大的结果或令人迷惑的事件,突出事件的背景与变量序列,以追寻历史进程的方式来寻求对事件和行为做出解释”等特征[4]。历史制度主义作为新制度主义的一种理论框架,融入了结构功能主义和历史社会学研究方法,实现了政治学研究范式由宏大制度式研究,转向具体行为与现象分析,为研究方法和范式提供了更为广阔的视域[5]。从结构功能主义看,历史制度主义强调结构的重要性:一方面继承了旧制度主义传统；另一方面受到以阿尔都塞和普兰查斯等人为代表的马克思主义结构因果观的影响,强调影响政治结果各政治变量之间的结构关系[6]。从历史社会学视角看,早期的历史制度主义强调过去对现在的影响,即前一阶段的政策选择会决定和影响后一个阶段的政策方案；后来的历史制度主义借用并发展了经济学“路径依赖”概念,形成了历史制度主义的路径依赖观并进一步提出制度变迁理论,认为制度变迁过程总体上被分成了制度存续的“正常时期”和制度断裂的“关键性节点时期”。正常时期的制度变迁遵循着路径依赖规律,制度与环境及制度内部保持某种平衡；而在制度断裂时期,主要制度的变迁将会成为可能[7]。在价值理念上,历史制度主义坚持价值中立立场,以时间序列为基础,客观追寻制度演进的历史叙事及其内蕴的多重逻辑变量关系。在方法论上,历史制度主义集中关注国家内部的制度设计,在更为宽广的历史视界内架构起以国家或跨国制度为核心的宏观制度研究、以策略者行动为焦点的微观制度研究之间的理论桥梁,为中观层面的组织制度研究提供了一种崭新视角与技术工具[8]。

历史制度主义分析方法由政治学领域拓展到教育领域并得到广泛运用。牛风蕊、沈红基于历史制度主义理论对建国以来我国高校教师发展制度的变迁逻辑进行了分析[9]。秦惠民、王名扬运用历史制度主义理论对我国高等教育评估制度演变的社会基础与制度逻辑进行了剖析[10]。胡德鑫基于历史制度主义的分析范式对我国世界一流大学建设的历史演变、基本逻辑与矛盾进行了分析[11]。孙清凤、徐思南基于历史制度主义视角,分析了中国共产党新闻政策的百年发展历程[12]。孙家明、廖益、李寒梅采用历史制度主义分析框架探析了中国高校治理结构变迁的发展逻辑[13]。魏训鹏、吴荣军、阙明坤对中国独立学院政策变迁进行了历史制度主义分析[14]。袁利平、李君筱从历史制度主义视角出发,对中国高等教育扶贫政策进行了分析与展望[15]。李北群、张露、祝成林运用历史制度主义分析方法对我国高等教育对外开放政策演变进行了研究[16]。张瀚文、杨颖秀运用历史制度主义的分析方法对我国引智政策建立的历史进行了回顾与展望[17]。

大学自治和学术自由是西方大学与生俱来的核心价值观。欧洲大学协会(EUA)从四个维度确立了大学自治的指标,这些标准侧重于组织事项、财务事项、人事事项、学术事项等。香港高校治理模式源于以美欧为代表的西方模式。香港高等教育自治由1996年香港高等教育资助委员会(University Grants Committee,UGC)制订。UGC将自治理解为在香港法律约束下,大学自由地管理大学事务。UGC明确指出了香港高等教育机构实行“行动自由”的关键领域包括人员和学生选择、课程确定和标准制订。UGC认为,高等教育机构享有“相当大的”大学自治权,但“受制于财政依赖制约”,政府“保障大学的学术自由和大学自治,但大学必须确保纳税人物有所值”[18]。历史制度主义视野中大学自治是变化的,表现为从政府官员严格控制的政府组织到那些本质上独立于政府而严格受到法律和社会规则制约的组织。作为香港高等教育主体的公立大学是一个混合的组织链,从正式“独立”或“自治”的大学,如香港大学、香港科技大学,到那些由政府管理演化而来、按公务员条款雇佣教师的大学,如香港城市大学、香港教育大学,还有一些由非政府组织建立演化而来的大学,如香港中文大学、香港浸会大学和香港岭南大学等[19],因此香港高等教育的治理模式具有多样性。近年来随着国内外政治经济环境的变化,对香港高等教育治理问题的研究逐步成为学界关注的话题。范冬清从法治环境、法定组织与合法性监督对香港高等教育治理进行了分析[20]。黄巨臣、李国强直面香港高等教育治理的现实问题,分析了香港地区大学治理的法理依据、冲突并指出应对策略[21]。蒋凯、王涛利对香港高等教育发展的前景进行了分析,认为香港高等教育变革是一个稳步推进的有序过程,需要政府、高等学校和师生等主体通力协作和共同参与,促力融入国家发展大局[22]。施俊辉认为香港高等教育发展是一个曲折、扩张与多元的过程[23]。总体来看,先行文献相对稀缺,在研究内容、视角与分析方法上具有很大的可突破空间。“历史制度主义从历史的视角,整体地、相互联系地和辩证发展地研究制度的演进与发展,把关注的核心瞄准特定的国家体制、政治制度、经济政策和社会变迁,认为任何制度的形成和演变轨迹都嵌入在复杂的经济、政治、社会和文化等环境的关系之中。”[24]历史制度主义形成了宏观层面的制度深层结构分析、中观层面的制度演进路径依赖分析和微观行动者层面的制度变迁动力机制分析的全新框架[25]。香港高校在长期发展过程中,经历着复杂的关系和政策变迁,历史制度主义分析框架无疑为揭示香港高等教育治理问题提供新视角。

2.研究方法

研究将采用文献法充分挖掘这些文献资料,通过文献阅读和历史档案解密对历史资料、先行文献及国内外最新研究成果进行深入探讨,在此基础上寻求创新点和突破点。同时采用深度访谈质性研究法,选取粤港澳大湾区知名大学校长和院士共15名作为样本展开深入访谈(访谈校长均为时任校长,部分访谈对象由于条件限制,采用书面访谈)。质性研究抽样遵循理论抽样原则,即寻求那些能够为本研究提供非常密集、信息丰富的个案作为样本。大学校长及专家学者是高等教育的领导者与实践者,他们具有丰富的大学治理理论与实践经验,适合质性研究抽样要求。样本分布与编号见表1。研究者根据问题以及访谈对象任职经历等背景信息,设计访谈提纲。为避免个人经验对访谈结果造成干扰,在设计访谈问题时研究者抛开个人观点,不带预设地收集一手数据。访谈问题尽可能开放,使受访者有足够余地选择谈话方向与内容。

表1 访谈样本信息

在深度访谈质性研究中,扎根理论被认为是自然主义研究范式下最具有科学逻辑的方法论,其理论渊源可追溯到芝加哥社会学派和以杜威、米德和皮尔斯为代表的实用主义理论。扎根理论对质性数据的分析有一套较完整而严谨的程序,研究按照斯特劳斯和科宾的编码步骤进行,包括开放编码、主轴编码和核心编码过程[26]。为减少个人偏差,研究者与教育经济学专业的研究生组成了编码小组。从最终的主轴编码结果看,香港高等教育治理的制度变迁,既是政府力量的推动、组织与强制实施的结果,也是高校自发倡导、组织与实施的结果。因此研究将“混合制度变迁”确定为制度变迁的核心范畴。根据范畴之间关系的范式模型——“因果条件—现象—情境条件—干预条件—行动策略—结果”这一思路,研究最终建立起“主范畴”“范畴”之间的联系,构建起如图1所示的香港高等教育治理的混合制度变迁模型。

图1 香港高等教育治理的混合制度变迁模型

二、变迁与特征

(一)香港高等教育治理的历史变迁

香港高等教育治理的混合制度变迁模型表明:制度变迁涵盖了前因、过程及结果三个层面,对应着历史制度主义的三个维度。一是制度变迁的深层结构维度。制度作为一种政治产品,其供给具有鲜明的社会性,制度深嵌于环境之中并与社会结构存在耦合关系。政治经济、文化传统、法律体系、教育体制、大学自治与学术自由、治理架构等因素在自为或他为的相互作用下,共同决定着制度演进。二是路径依赖维度。制度具有历史传承性。前期制度的既有模式及与之相关联的权力机构、社会体系、思维模式等会固化到组织行为中并对后期制度变迁产生影响——负向抑制、破坏作用或正向适应效应。三是动力机制维度。制度在演化中具有能动性,行动者既是制度环境形塑的对象及规则的顺应者,也是组织的主动设计者,在强制、相互或自发实施中制度得以实现。香港高等教育治理的历史变迁与香港高等教育不同发展阶段相适应。伯恩斯将香港高等教育治理变迁划分为四个阶段:一个帝国的计划、为香港建立大学、香港大学现代化、自治权之争[27]；吴福光将香港高等教育划分为香港早期教育、高等教育培植、高等教育创立、高等教育再创立四个阶段[28]；荣万城认为香港高等教育可以分为萌芽、开展、战后重建、开创、从精英到普及化五个阶段[29]。本研究借用历史制度主义中的“关键节点”概念,将香港高等教育治理的历史变迁划分为初创、断裂、发展、扩张、改革及调适拓展等六个阶段。

1.香港高等教育探索初创期:1911-1941年

殖民统治初期,英国统治者不仅带来了坚船利炮,也带来了西方的文化和教育,教会开始传教和办学。其教育目的在于维持和强化殖民地统治的意识形态,不重视培养原居民认识自己的国家与民族观念,一切以功利思想为依规,反映港英政府对启发民智的漠视[30]。1905年中国科举制度被废除,英国人希望通过在香港设立一所高等学府,为中国乃至东亚地区培育公务员和其他专门人才,借此加大它在远东地区的影响力。1905年12月15日《香港邮报》刊文称:“香港需要一所大学,而这所大学实际是大英帝国的一项投资。为了英国的繁荣,这是一项值得的公共投资。”[31]港英政府创办香港大学的帝国计划徐徐拉开。马丁·卡诺伊认为,“殖民主义下引进的‘现代’教育机构……执行着意识形态功能,使统治和剥削的过程看起来非常正常、不可避免甚至科学”[32],“在这种情况下,受过中等及以上教育的少数精英被认为是帝国主义国家经济和政治利益的天然盟友”[33]。与此同时,20世纪初,德国、法国和美国均寻求在中国产生影响,清华学院、圣约翰大学、同济大学分别在北京和上海建立。英国人当然“不甘示弱”,希望在中国建立一所英式大学以巩固自身利益,增强影响力[34]。香港第14任总督卢加德爵士推动了这一计划的实施。1911年香港立法局通过《香港大学法案》,香港大学正式成立。1937年,由政府委任的香港大学未来委员会指出,“香港大学的真正使命是培养来自中国的学生。如果不坚定地考虑到这一目标,我们就不会满足于其他任何具有持久价值的目标的实现”[35]。香港大学实施“精英教育”,不重视培养华人精英阶层国家与民族认同观念,强调巩固英国的殖民管治及其在东亚的政治利益和文化影响力,因而开办的课程以实用学科为主,着重理工科而轻视人文学科[36]。正如阿里·马兹瑞所言,殖民地大学“处于文化依赖结构的顶峰,这是一个政治经济与文化的融合体”[37]。

在高等教育治理上,英国殖民当局和港英政府更多地采用直接管控模式。政府和英国殖民当局最关心的问题是遏制成本。香港大学建校之初的捐赠远远不够,至20世纪20年代初,香港大学几乎濒临破产。同时受到英国本土高等教育“红砖大学”的影响,香港大学持续面临财政危机。为确保大学运转,总督委任的一个委员会发布调查报告,建议削减香港大学教授职位,降低工资,废除或严格削减教学部门,如商科和社会科学等。1923年港英政府采取了更为直接的控制措施,对港大理事会人员组成进行改组。由香港总督主持的香港大学改革委员会15位成员共同组成一个完全指定的机构,凸显出殖民地政府在香港大学管理中扮演了直接角色。为了吸引更多优秀的英国学者迁移到香港大学任教,英国政府更多地参与了大学人事决策。彼得·库尼奇指出,“尽管大学可以否决任命,但港英当局政府(总督)有权通过挑选关键工作人员来塑造大学的未来”[38]。自1923年始,港英政府“完全控制”了选拔过程,总督“作为中间人”处理每一次招聘活动。至20世纪30年代,港英殖民政府的教育管控角色由英国教育局和大英帝国大学局代理。港英政府为了加强意识形态控制及应对民族国家主义兴起,加强了对学校课程的控制,既包括大学课程,也包括由私人提供的教育课程。1913年《教育条例》规定,香港几乎每一所学校都要向教育署署长注册并规定“使用任何看起来不受欢迎的书籍”都是非法的,这些规定旨在遏制学校中的中国民族主义,防止学校成为反殖民主义中心[39]。《教育条例》规定在教育署署长领导下设立学校督察制度以确保校规得以贯彻执行。1948年开始港英政府实施更为严格的管控,试图降低中国共产党在殖民地的影响力,总督声称这个组织“扭曲了年轻人思想”,禁止大学成员参加政治活动[40]。

2.香港高等教育断裂停滞期:1942-1945年

1941年12月至1945年8月香港被日军占领并实施殖民统治。日本殖民统治与英国殖民统治在本质上没有差异,但殖民统治的形式更为外显,香港高等教育进入断裂停滞期。日本占领香港后宣布成立军政府,随后设立总督府,取代港英政府对香港人民实行战时殖民统治。日本占领香港后将教育作为达到军事和政治目标的辅助工具,各级教育受到了严重削弱。仅有的两所高等教育机构——香港大学和罗富国师范学校被迫停学。战争爆发后,罗富国师范学校的大部分学生回到中国内地继续学业,其校园因战时被征用为日本官员训练学校而被保存下来。香港大学被认为在军事和行政上对日本政府不会造成障碍,日治政府得以允许大学校园、设施、图书基本保持,但教学科研活动停顿。在高等教育治理上,日治政府停办了两所高等教育机构,建立官立性质的东亚学院取而代之。高等科的教育目标主要是培养师资、银行、社会机构的高级职员；普通科主要培养一般事务、书记和文书人员等。政府对课程设置进行管控,主要开设日语、修身公民、体育、音乐和商业等。这一时期以日本语和和日本文化为核心的教育构建起了一个相对完整、体现日本殖民文化的教育体系,目的是收制香港社会,灌输日本观念和价值取向,建立所谓的“大东亚共荣圈”[41]。

3.香港高等教育稳定发展期:1946-1990年

第二次世界大战后,香港人口激增,对高等教育的需求愈趋迫切。同时战后香港工商业由劳动密集型工业向技术密集型转型,对劳动力需求的数量和质量均有提升。此时的香港高等教育满足不了工业转型的需求,不少学生选择到内地或台湾求学,接受内地或台湾教育。与此同时战后香港私立华文大专院校迅速发展,不少学生具有中国内地及台湾背景。港英政府担心会培养反殖民主义思想,政府对私立院校存有戒心。1950年港英政府首次认识到香港本身需要一所大学,将有助于把中国文化纳入殖民地教育系统以遏制反殖民思想。1951年《凯西克报告》提出,“香港高等教育应该主要是满足香港自身需要”[42]。1960年富尔顿向港督柏立基提交《香港专上学院发展报告书》,建议以中文为教学语言建立一所新大学,旨在为香港的独特地位服务,结合中西文化传统发展现代学术。1963年香港立法局通过《香港中文大学条例》,决定将当时的三所中文专上学院合并,设立一所以中文为主授课语言的联邦制大学。是年10月17日香港中文大学正式成立。1966年、1968年港府发表两份《香港高等教育特别委员会中期报告书》均聚焦于高等教育供给与人力需求及高等教育与经济增长之间的关系,促推高等教育发展。1967年港英政府批准岭南书院注册,1970年香港浸会学院注册为大专院校。1970年创办的私立香港树仁学院因坚持采取四年制课程而长期得不到政府资助,反映出港英政府以强制性手段推行以英式三年学制发展香港高等教育。1972年港英政府在工业专门学院的基础上成立香港理工学院,开办技术与实用科目的文凭与高级文凭课程,满足香港工商业之人力需求。香港理工学院的诞生开创了香港高等教育双轨制时代,即除了原有的两所大学提供学位课程外,亦有非大学学位的文凭与高级文凭课程。20世纪50年代后期香港私立大学成为香港高等教育不可或缺的一部分,如新亚书院、崇基书院、联合书院、浸会书院、珠海书院等。但直到70年代中期,香港仍然只有香港大学和香港中文大学两所大学,只有2%的中学毕业生能够进入大学。高等教育供给与需求之间的非均衡矛盾突出。而在经济上,80年代中期,香港面对临近亚洲国家工商贸易的技术竞争加剧,工商界不断要求政府加强人力培训及技术研究以确保工业竞争力,继续保持在亚洲国家或地区中的领先地位。自1980年代起,政府加速了高等教育发展以应付社会对知识型人才的需求,1986年决定新建香港科技大学,致力培育科技人才以辅助经济发展转型。

在高等教育治理上,港英政府建立政府和大学之间的中介机构,促成香港高等教育多中心治理模式。1963年香港中文大学建立后,港英政府考虑到两校公平发展的必要性,遂改变大学以往的政府直接拨款模式。1965年成立教资会(UGC)并逐步承担香港理工学院的拨款事务,进而发展成为大学及理工学院资助委员会(UPGC)。1994年所有受资助大学升格为大学后,UPGC恢复为大学教育资助委员会。在职能上,教资会一方面担当起“缓冲区”角色,另一方面也是政府与大学沟通的桥梁,教资会代表大学就提供研究经费等问题向政府游说。UGC拨款给大学,如果大学未能按照拨款政策执行,则UGC将把这一表现纳入日后拨款考量。在重大政策问题上,政府直接与大学沟通。80年代中期,因财政原因政府决定将普通本科学位学习年限标准化为三年,教育署或其代表直接咨询各大学。虽然香港大学和香港中文大学均反对这一举措,但没有取得成功。整个时期殖民地宗主国对大学的定位集中在专业人员培训以满足本地人力需求,而不是研究。20世纪70年代,多元化咨询委员会不赞成政府研发支出,未能认识到香港高校需要进行科学研究的职能。在管治架构上,“二战”后政府首先对香港大学和其他大学的管治安排进行了现代化改造,大大缩减获委任为校董会成员的政府高级官员人数,取而代之的是由总督任命的商界和社区领袖,而总督依然是校监。1950年香港大学理事会由校长担任主席,由大学财务司库、殖民地秘书、各学院院长及总督委任的9名人士组成。从1967年起,政府用自己任命的人员取代校长担任理事会主席并逐步扩大理事会规模,至80年代中期,理事会成员约36人,其中7人由总督任命。政府通过立法、教育督察和规定考试内容等方式对大学进行管制。政府对大中小学课程进行控制确保教育“非政治化”,尤其是历史科,大多数香港学生对1840年后的中国历史没有受过正规教育。

4.香港高等教育规模扩张期:1991-1997年

20世纪80年代后期的香港经济进一步转型,港英政府认为,社会经济转型后经济增长会更加突显高科技产业的重要性,经济转型急需高质量人才,高等教育必须把提高人才培养质量提上议事日程。在社会各界的支持下,1986年港英政府选定新界清水湾兴建香港科技大学。1988年香港科技大学注册成功,1991年10月正式建成。香港科技大学的成立适应了时代需求,开启了香港高等教育规模扩张期。高等教育规模扩张主要表现为[43]:一是增加香港大学、香港中文大学、香港科技大学及香港理工学院、香港城市理工学院、香港浸会学院的学额。正如一位大学高级管理人员所指出的,“大学理事会支持香港大学人力资源管理政策的现代化,这些政策受到1991年香港科技大学(HKUST)成立的鼓舞”[44]。与殖民地政府只是勉强支持香港大学(HKU)和香港中文大学(CUHK)不同,港英政府热情支持以麻省理工学院和加州理工学院为标杆而建立的香港科技大学。香港科技大学是一个强有力示范,它说明香港能做什么以及两所早期大学未能做什么[45]。二是按照1988年《教统会第三号报告书》建议,包括香港中文大学在内的所有大学及大专院校均采用三年学制,统一大学学制。三是1990年成立香港学术评审局,实施院校评估与课程评审。四是政府通过升级香港理工学院和香港城市理工学院来扩大大学学额并通过确定大学的角色及竞争来提高学术水平。1993-1994年间,香港理工学院、香港城市理工学院、香港浸会学院成功通过评审,升格为大学。香港学子获得了更多的升学机会,香港高等教育入学率于1994年达到15%,高等教育进入大众化。五是岭南大学成为政府资助院校并于1995年获得评审通过,升格为大学。六是1997年香港公开进修学院正名为香港公开大学,成为香港最多学生就读学位课程的院校。七是1992年港英政府将五所师范学院合并为香港教育学院,并于1996年成为教资会资助院校。

在高等教育治理上,政府实施“积极不干预”间接治理模式。1991年政府改变过去不重视大学科研的思维,成立研究资助委员会(Research Grants Council,RGC),分配竞争性资金给大学,敦促大学成为具有全球竞争力的教学和科研机构。继续通过大学资助委员会为香港公立大学制订学生人数、学生来源和学费政策并鼓励大学满足当地人力需求。自1993年起,教资会拨款开始与大学绩效挂钩。教资会发挥的作用有人认为它是一支“能够塑造”大学学术架构、机构发展、教学研究及提升管治能力的日益强大的外部力量。教资会“坚持品质、业绩、问责和财政透明,界定了大学自治限度,并为在一个‘谈判自由’或‘监管自治’体系中为监管大学提供了强有力的理由”[46]。这一时期,在香港走向主权移交过程中,香港没有对“去殖民化教育”(Decolonializing School Education)进行过努力,英语仍为精英学校和大学语言。至1996年,中英两国政府官员均寻求稳定过渡,殖民教育体制的结构、规范和进程呈现出一种后殖民时代特征。随着殖民地政府走向末日,为日后能在中国产生更为持久的观念遗产,港英政府利用“过渡期”对香港已有的政治、经济、社会、文化、教育制度等做出诸多重大改革。一方面,英国企图在港英政府统治香港的最后时间里做出有利于英国统治形象塑造的“政绩”,以实现“光荣撤退”的目的；另一方面,又要在力所能及的范围内为香港回归中国后的政府管治埋下“祸根”,其中包括将香港政府从高度集权强权变为有限权力的“小”“弱”政府,以此实现政府在有限治理能力下,无法有效处理各种社会矛盾。港英政府在过渡期实施多个教育领域的改革,以此稳定人心、重振各界对香港的信心,如开办更多的国际学校、在就业用人以及政策上向善于英语的人倾斜、采取新的英国对香港大学生的奖学金计划,避免回归后奖学金撤销导致香港社会对英国不满等。

5.香港高等教育深化改革期:1998-2019年

1997年香港回归祖国,香港高等教育进入深化改革期。香港回归后实施“一国两制”,确保长期繁荣稳定。根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)中央政府对香港的教育政策没有直接责任,但中央政府期待香港高等教育能承担一个重要角色,即大学对国家发展的贡献和对香港社会稳定的作用,香港高校应该是一个将爱国主义传递给香港青年精英的机构。回归后特区政府在教育领域采取了一些措施,使香港更紧密地与内地接轨。1998年至1999年,香港中小学试图用母语取代英语教学,当时75%的中学开始用广东话教学,而1994年只有20%。但家长担心孩子的就业前景,该政策最终没有继续执行。1999年香港教育开始包括目的、结构、课程、考试、师资、家长、资源等内容的全方位深入改革,涉及教育体系内部几乎每一个部门[47]。2008年香港高校本科学位实施四年制,实现了香港与内地及国际学制的一致。2010年特区政府采取措施,试图构建“德育及公民教育科”以培养学生包括国民身份认同在内的价值观和态度。2012年由于受到多方因素影响,相关政策激发了潜藏在国民教育领域多年的政治信仰冲突,导致“国民教育风波”,国民教育被迫无限期延期。这一时期随着中国经济快速发展和香港与内地的紧密结合,香港高校开始向内地寻求发展,知名高校在内地设立学位课程、校区、研究机构和临床医院等。大学邀请大陆的国家重点实验室进行合作并共同竞争中央政府的研究经费。1998年香港高校开始直接从内地招收学生。粤港澳三地高校通过校际间签订合约举办联合培养本科生项目、本科生交换项目,合作成立办学机构或科研机构等。香港浸会大学珠海国际联合学院、香港中文大学(深圳)是成功案例。在劳动力市场,获得海外研究生学位的内地籍毕业生越来越多地被雇佣,尤其是科学、技术、工程和数学、商业和经济以及医学等领域的毕业生,促进了香港高校教学科研人员的多样化发展。至2017年,港大34%的学术人员来自内地,科大39%的工程人员来自内地[48]。

在高等教育治理上,这一时期特区政府“监管型大学治理模式”处于相对弱势地位。香港高等教育治理在总体上的确取得了较好成效,但大学治理在某些方面确实也存在突出问题,主要表现为大学过度强调绝对的自由与自治。这种追求绝对自治与自由的倾向与国家利益之间不可避免地会产生冲突。多元主体共治的同时过度排斥国家行政力量的参与,与中国内地大学相比,香港高等教育治理呈现出一种截然不同的状态,即国家行政力量不但没有过度越位,反而存在缺位现象[49]。历次社会运动中香港教师对学生的煽动与蛊惑,显示出香港特区政府对大学管控乏力、大学自治与教育行业自治失衡及违法状况。回归后香港高等教育理念与殖民统治时期保持了高度连贯性和一致性,加之全球化思潮冲击,香港高等教育理念更趋多元化。香港高等教育长期致力于培养立足香港、面向全球的“世界公民”,对国家观念强调不足。香港教育界长期被“泛民”势力把持,“港独”思潮在教育领域蔓延渗透严重。香港“黄师”将香港的爱国教育变成了“恨国教育”。这一时期的“大学自治”走向了极端:部分香港高校学生会在校园里举办一些学生刊物讨论香港的政治改革,出现了校园“港独”活动；部分学术人员打着“学术自由”旗号,参与和领导了一系列变质的社会运动,如2012年“反国教运动”、2014年“占中”运动、2016年“旺角暴动”、2019年“修例风波”等。香港大学陷入混乱,无法处理“占中”等示威活动及“港独”学生。立法会议员指责时任校长马蒂森“打着学术自由的幌子危害国家安全”[50]。

6.香港高等教育调适拓展期 :2020至今

2019年2月《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台,粤港澳大湾区建设既为香港高校带来了挑战,也带来了千载难逢的历史机遇。2020年6月30日全国人大常委会通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称《香港维护国家安全法》),香港特区政府同时刊宪生效。香港迎来由乱到治、由治及兴的重大历史转折,香港高校正在抓住历史机遇,拓展办学发展空间,融入国家发展大局。香港8所研究型大学除香港教育大学外,均已或拟在大湾区建设新校区。香港科技大学(广州)于2022年正式获得教育部批准建立,香港城市大学拟在东莞建校区。香港理工大学、香港大学等高校也有在内地的拓展计划。港澳青年创新创业活跃,一批港澳青创项目团队入驻湾区。《香港维护国家安全法》对新形势下坚持和完善“一国两制”制度体系,维护国家主权、安全、发展利益,确保香港长治久安和长期繁荣稳定,具有重大意义。《香港维护国家安全法》严厉惩治违法犯罪行为,确保了香港高校政治自由、公民自由、学术自由,恢复了大学正常的教学科研秩序,也确保了香港高校学术在全球的影响力与竞争力。

在高等教育治理上,大学自治、政府管治的兼容模式得到彰显。特区政府全面落实“一国两制”方针,加强对包括高等教育在内的教育管控,着力加强“一国两制”教育、基本法教育、爱国主义教育、国家认同教育、法治教育,教育回归到教育本质。社会环境及世界局势影响着香港,香港高校深嵌于社会之中并得到不断调适和发展。新发展阶段香港高校的管治结构的强制性与诱制性变革得到进一步整合。一方面,教育具有主权属性,单纯依靠特区政府已无法承担教育在构筑国家认同中的重大责任,中央政府必须行使全面管治权,实施香港教育法治的顶层设计,监督香港特区政府落实高等教育治理的主导权；另一方面,香港教育具有自主性,特区政府承担着高等教育管治的宪制责任和主体责任。中央管治权与特区政府高度自治权构成香港高校治理的不可分割的两个方面。一个富强的中国正为香港高校提供各种资源与支持；一个自信的中央政府正在合法的管治中对大学行为进行鼓励或问责。

(二)香港高等教育治理历史变迁的主要特征

历史制度主义认为,社会环境中外生性变量对于制度变迁起着重要作用。香港高校治理体系的形成与发展受到包括政治、经济、文化等因素的影响。与环境相适应,香港高等教育治理体系呈现出“去政治化”、政府积极不干预主义、自治与自由、责任与监督、国际化与法治化等特征。

1.高等教育的“去政治化”

巴西教育学家弗莱雷(Paulo Freire)基于教育与政治之间的关系曾旗帜鲜明地提出“教育即政治”[51]。港英时期的高等教育“去政治化”是不是违背了“教育即政治”的论断?答案是否定的。港英时期的高等教育强调“去政治化”的实质并不是真正否定政治,而是要加强教育的政治控制。港英政府一直对中国文化的学习和传播保持高度警惕,严防反殖民情绪和民族主义思想。“去政治化”仅仅是港英政府控制民族主义、共产主义等革命思想发展的政治手段。纵观香港高等教育治理史可以发现,港英教育绝不是中立的,而是服务于宗主国英国,具有极强的政治性、欺骗性与虚伪性。高等教育的“去政治化”倾向主要表现在教育理念、教材使用、教学语言、人才培养等多方面。在教育理念上,20世纪60年代,港英政府时期包括高等教育在内的香港教育形成了保守主义和反共产主义传统,这种教育理念并为此后数十年的教育奠定了基调[52]。在教材内容上,港英政府教育管理部门成立教学大纲和教科书委员会,审查中文、历史等教材,避免政治话题和敏感事件,排除中国历史教育。直接导致香港本地学校教育政治和民族主义真空,形成抽象的中国道德文化意义上的国家认同。在人才培养上,港英政府一贯提倡“精英”教育,将教育经费及资源集中提供给少数华人子弟,培养一批忠于或认同英国制度并主张维持英国对香港统治的高层人士。

2.政府的“积极不干预主义”

现代大学脱胎于中世纪大学。中世纪大学就是一个独立于王权之外,不属于单一民族、国家的国际性大学,这使得大学能够按照自身的逻辑本性发展,也使得教授治校和民主管理成为西方现代大学的价值追求。积极不干预主义与保守的财政哲学是英国监管体制的核心思想,高等教育体制一直以其强有力的中间层协调国家控制与院校自主之间的关系而称道于世,奉行“政府的积极不干预主义”。这个中间层就是大学拨款委员会,它是一个性质上不隶属于政府的独立机构,成员来自高等院校、工商界,并由政府与大学拨款委员会主席协商任命。大学拨款委员会在政府和大学之间起到缓冲器作用,帮助大学维护自主权。同时反馈大学与政府的需求。香港高校治理模式移植英国模式,被视为监管型国家理论的实践。长期以来香港政府采取不干预市场和自由放任政策,作为其公共行政和社会服务的管治取向。香港高等教育体系主要由两部分组成:核心部分为教资会资助的学士学位课程体系,政府在财政支持上扮演相对积极的管治角色；补充部分为本地和海外教育机构提供的各级自资课程体系,以市场化运作模式为主。两种模式政府均通过中介机构的协助对高等教育机构的表现进行调控及质素评估检验,香港政府的角色主要体现为调整者而非直接管控者[53]。政府通过大学资助委员会对院校实行财政资助,间接施加影响。香港政府大体上只求在几个重要环节上确定教育发展方向,即要求院校尊重建制、遵从法制规范、确定招生数及每年学额的增长率、开设新的专业科系、合理开支教育经费等[54]。

3.大学自治与学术自由

香港高校存在的合法性依据表现为内在合法与外在合法性。内在合法性表现为大学自治与学术自由的理念；外在合法性表现为继承英国大学治理的传统模式以及获得国家宪法认可。香港的学术文化建基于香港的殖民历史,既包含了西方学术自由的概念,也包含了中国儒家思想的影响；既移植了英国传统高等教育治理模式,又吸纳了美国高等教育市场化治理模式。香港的每所大学都是受独立大学条例管控的高校。大学条例赋予大学法人地位,实现自主管理,并明确大学的办学宗旨、权力分配、管治架构、财务安排等内容。大学制订大学章程,明确了大学的办学理念、发展目标、治理架构、管理模式、章程修改程序、行事规则等内容。管治架构上,大学一般设有三个主要部门,即校董会、教务委员会及顾问委员会。校董会主要监管大学财务规划及人力资本管理并对大学发展提供意见,主要成员来源于学校内部职员、学生以及社会人士。校董会主席不能由大学行政首长担任,而是选用既熟悉高教规律,又与社会各界有密切关系、资历深、有名望的校外人士担任。校董会充当大学与社会联系的桥梁,校长享有充分的行政权力。教务委员会作为高校学术自主权的主要代表,对大学的学术事务负责。顾问委员会主要负责制订、修正相关法案,其人员构成主要来自大学职员及社会人士。大学校长是大学的主要决策者,校董会主席及校董不行使对大学直接管理权,而是为大学提出战略管理意见[55]。

4.国际化与法治化

高等教育百年多的发展历程,使香港高校吸取了西方教育的内容和方法,吸收了欧美主要国家的教育理念和管治经验,始终保持了高等教育国际化特色。香港高等教育国际化主要表现在师资国际化和教学国际化两方面。

西方国家教育制度是以国家教育立法制度规定的方式而得以确立的,“凭借法律制度来实现国家对教育的控制就是各国教育走上国家化的一个重要标志”[56]。英国虽然很少通过专项立法直接控制大学,但在通过立法打开牛津和剑桥这两所传统大学自治大门的时候,政府对其内部组织制度进行了规范。《牛津大学法》和《剑桥大学法》使两所大学的内部治理逐步走向世俗化和民主化。效仿英国模式,香港高校重视法治并形成了不同类型高校法治体系结构。香港高等教育立法并没有制订统一的高等教育法,而是对香港各类学校分别立法。现有大学在创办之前都由立法局通过了各自大学或学院条例,各大学行政和教学工作都严格遵循。表2列举了公帑资助院校教育立法状况,充分彰显大学法治的核心价值。

表2 香港公帑资助院校

5.学术责任与社会监督

香港高校已构建起一个由标准化的表现指标、有效的监察评估制度和有力的问责制度组成的学术管理与质量保障机制。教育资助委员会通过教与学质素保证检讨、品质核证、研究评审与管理检讨及香港学术与职业资历评审局评议等方式对大学质量与绩效进行问责。香港赋予高校董事会监管学校的责任,就学校整体表现向政府、办学团体及家长负责[57]。在社会监督方面,香港高校治理的监督系统由四块组成:中介监督——教资会是处于中心地位的监督主体,在政府与院校之间起着中介桥梁作用；行政监督——香港教育局作为政府的行政组织,负责检查整个高等教育界,负责制订、发展和检讨高等教育政策、计划和法例,监察教育计划,使之能有效推行；审计监督——香港审计署对香港高等教育进行合法性监督并对教资会秘书处、教育局及学生资助办事处等机构进行审计监督；立法会监督——立法会是香港政治体制内的主要监察机构,讨论与大学相关的政策或财务建议、审议政府提交的大学三年期拨款建议、修订大学条例等。

三、变革与趋势

历史制度主义认为,制度在调整与变迁过程中,存在着自我强化机制,促使制度在变迁过程中,一旦产生某一路径特征,其原先所确定的规律和轨迹,会在后期的发展方式和路径中得到进一步自我强化,从而产生对制度变迁轨迹的“路径依赖”[58]。香港高等教育治理受到殖民移植体系和西方价值观的影响具有极强的路径依赖,在某种惯性情况下,形成自我强化趋势。香港高等教育新问题层出不穷且内外联动性极强,公共事务的不确定性大为加强,这就要求研究者及时捕捉新的治理议题,补短板以完善国家教育治理体系。克服“路径依赖”及完善国家高等教育治理体系是未来香港高等教育治理需要突破的两大难题。基于公共治理理念,开创性地打开香港高等教育治理的有效介入窗口,在维护中央和地方共同利益基础上,构建香港与“一国两制”相适应的高等教育内部治理体系、外部治理体系及社会治理体系成为未来香港高等教育治理的变革趋势。

1.彰显大学职能,完善内部治理体系

欧洲中世纪大学具有特权自治的显著标志,客观上起到了维护学者学术自由的作用。近代大学的一个显著特征是它的政治功能得到扩展,集中表现为大学的民族聚合功能、意识形态功能以及促进工业生产的功能。现代大学显然已不能超然于政治之外,而要被纳入到国家的治理范畴,成为国家化大学。国家控制与大学自治在近代是以法律方式在制度上得以明确,在法律作用下,国家原则上对大学采取合法性监督,而不是事务性管理。香港高校一直以来过度强调绝对自治,在治理主体层面上表现为过度排斥国家行政力量参与。香港高校具有较好的学术问责制度,具有较高的国际竞争力,但其发展愿景和培养目标往往与社会经济发展缺乏紧密联系,大学服务国家的社会责任欠缺。如果说分权是为了让大学拥有更多的决策自由度,那么随自由度而来的是更多的社会责任,“责任一词已成为教育分权政策的强势话语”[59]。向大学放权实质上是国家在能力受限情况下采取的一项策略,但不意味着国家主动放弃对大学的管治责任,国家通过专业问责与政治问责对大学实行“远程控制”[60]。谈到大学的社会责任时,参与访谈的校长谈道:“大学的影响力不是通过发表论文的数量,而是质量来决定的,这个质量是对人类、对社会有什么贡献。如果你发了Science和Nature的文章,但是社会依然是混乱的,那你对社会发展是没有什么贡献的。”(GDFT201811)

大学自主性并不等于大学自治是不受限制的绝对自治,加强大学使命,完善香港大学自治与社会责任相统一的内部治理体系势在必行。一是要修订大学条例。以《宪法》为最高指导和根本依据,以现代中国治理理念启动对香港大学条例的修订,确保法律的根本宗旨。二是完善大学治理体系,提升治理能力。校董会、校务委员会、顾问委员会和教务委员会各司其职,引领大学发展。三是健全法治教育机制。法治是香港高等教育的核心价值观,推动宪法与基本法教育、国民教育、国安法教育、爱国主义教育是大学治理的重要领域。四是增强服务国家的责任意识。促进大学融入国家发展,传播和创造知识的同时服务国家战略,既是大学使命,也是大学义不容辞的责任。

2.落实政府主体责任,健全外部治理体系

国家形成的一个重要表现就是铸造新兴民族国家的政治和文化统一体,形成民族和国家认同感。这就需要传播主流文化,普及使用占统治地位的语言,灌输普遍性的国家意识形态[61]。霍布斯鲍姆(Hobsbawn)指出,“学校教育体系是形成民族的最有力武器”[62]。“从早期法国的自由民族主义和德意志浪漫民族主义,到19世纪末帝国民族主义和种族主义,甚至到战后的民族主义,无论是战败国还是战胜国,发达国家还是发展中国家,西方国家还是东方国家,无不强调教育的作用”[63]。国家教育体系已成为承担民族国家道德、文化和政治发展的必不可少的首要工具。“二战”后,日本对包括高等教育在内的教育制度进行了彻底改革,韩国高等教育政策在“二战”后得到全面整顿[64]。香港回归后高等教育延续了英国殖民教育体系,要从根本上扭转香港高等教育局面,提升治理能力,必须进行彻底的教育“去殖民化”改革,落实政府主体责任,健全高等教育外部治理体系。在谈到香港高校治理的领导权问题时,参与访谈的校长指出:“港澳大学领导权一定不能丢,一旦丢了,就很危险,很难拿回来,培养什么样的人就不确定了。我们一直在强调,港澳高校需要国际化、多元化价值理念,需要引进优秀人才,但学校治理的领导权一定要掌握在爱国人士手里,中央管治与特区自治是统一体。”(GDFT20187)

完善高等教育的外部治理体系,一是中央政府对特区高等教育的全面管治权。香港高等教育作为国家系统的一个重要组成部分,必然受国家政治权力管控。二是特区政府高等教育治理的主导权。《基本法》授权香港特区政府管理教育,按照“行政主导”原则,特区政府有权对香港高等教育实施管治,承担高等教育管治的宪制责任和主体责任。中央全面管治权与特区政府主导权共同构成香港高等教育治理的行政管理体系,牢牢把握高等教育领导权。三是加强政府监督。引入宪法监督机制,在循序推进香港高校治理建设的同时,着眼于将宪法监督引入并落实于大学治理领域。通过启动全国人大及其常委会监督宪法职能,以宪法监督的方式加强国家行政力量在治理中的权威,保证大学治理的宪法权威和效力[65]。

3.营造良好教育生态,优化社会治理体系

《香港维护国家安全法》颁布实施以来,尽管特区政府通过教育主管部门加强了对教育系统的监管,但香港的教育生态尚未得到根本转变,高等教育的社会治理体系尚未建立起来。营造良好的育人生态环境、构建多元主体协同共治的社会治理体系成为必然。高等教育生态体系包括近教育生态圈和外围教育生态圈。近教育生态圈是与高等教育直接相关的生态系统,如学生组织(包括学生会)、教师组织(包括教联、已解散的教协)、教育管理者组织以及校外培训组织；外围教育生态圈层是与高等教育间接相关的生态系统,如大众传媒(包括记协)、网络社群(包括Facebook、Twitter、Youtube和Skype等香港青年热衷推崇的典型性的“新媒体”)、政治团体(包括反对派政治团体)、创新创业组织等。优化社会治理体系,首先要研究对近教育生态圈层的治理问题,教师组织、学生组织、教育管理者组织以及校外培训组织中的“反中乱港”分子必须加以清理；其次是斩断教育外围生态圈中部分“反中乱港”的大众传媒、网络社群、政治团体伸向对大学生的黑手；要从建设角度出发,建立起囊括中央驻港澳机构、用人单位(特别是中资机构)、爱国爱港的政治组织和社会团体等多方力量,共同参与营造良好浓厚的爱国主义教育环境；再次要抓住粤港澳大湾区建设、南沙、横琴与前海三大平台建设的历史机遇,不断完善香港青年在大湾区就业创业的支持体系,产学研协同共育人才,推动湾区青年创新创业发展。访谈时香港科技大学校长表示:“香港科技大学鼓励学生创新创业,培养创新创业能力。创业失败是一种体验,如果成功则将可能抓住改变世界的机会。港科大每个星期都有创业研讨会,邀请各领域有创业经验的人士与学生作分享。港科大积极引入企业与校内科研力量联合研发,促进产学融合,营造良好的创新生态环境。”(GDFT201810)香港科技大学的创新创业经验值得借鉴与推广。

四、结论与展望

在香港高等教育治理的历史变迁中,大学自治始终处于国家管治之中。1997年前的英国殖民政府对香港高等教育自治并非没有国家政治的引入,殖民政府采取各种措施加强了对大学的强制性制度变迁；香港高等教育根植于具体的社会历史环境之中,香港高等教育治理因受特殊历史背景、不同意识形态、传统文化等多因素影响而具有复杂性和特殊性,大学自身在变革过程中发挥着自下而上的诱制性制度变迁作用；香港高等教育制度变迁混合治理模式表现出“去政治化”、政府积极不干预、大学自治与学术自由、国际化与法治化、学术责任与社会监督等特征。1997年香港回归祖国,但香港高等教育治理体系在根本上没有得到改变,根植于西方大学自治理念的殖民教育体系致使香港高校在融入国家发展、服务国家战略中的作用有限。习近平总书记在出席庆祝香港回归祖国25周年大会发表讲话时指岀,“‘一国两制’要行稳致远,必须全面准确贯彻‘一国两制’方针,必须坚持中央全面管治权和保障高度自治权相统一,必须落实‘爱国者治港’,必须保持香港独特地位和优势”。这“四个必须”反映了中央对香港回归25年来“一国两制”实践的规律性认识,也是对“一国两制”实践经验的深刻总结。这也对香港高等教育治理模式的变革指明了方向。青年是香港的未来,高等教育引领青年发展。《香港维护国家安全法》出台以来,香港实现了由乱及治、由治及兴的历史转变,香港高等教育生态得到明显改善。香港高校从来没有所谓的绝对自治,高等教育治理是国家管治与大学自治的统一、是大学自治与社会责任的统一,香港高校与国家命运紧密相连。可以预期,中央及特区政府将继续加大对香港高等教育及青年发展的支持力度,促进高等教育公平和社会阶层流动,针对香港青年教育、就业、创业等问题出台有针对性的政策措施,进一步优化和提升香港高等教育治理体系和治理能力,香港高等教育将在国家战略和保持香港长期繁荣稳定中做出新贡献。