新时期广东财政深化国际财经合作探索

广东省财政厅国际金融合作办公室课题组

内容提要：广东是较早开展国际财经合作交流的省份，在资金合作、知识合作以及国际发展合作方面取得丰硕成果。基于新时期广东国际合作工作面临的机遇与挑战，广东财政以习近平总书记提出的“构建全面开放新格局”为导向，以构建新发展格局战略支点为目标，坚持“扩大朋友圈、提升话语权，拓展合作领域、打造合作精品，探索合作机制、深化合作程度，推进改革创新、提升管理水平”的发展思路，紧密结合广东经济社会发展实际，提出“三个推动+ 三个探索+ 三个聚焦+ 三个加强”的系统性举措，推动广东国际财经合作实现高质量发展，为广东经济社会发展注入新的动力和活力。

为认真学习贯彻习近平外交思想和党的十九届六中全会精神，落实“人类命运共同体”的外交理念，促进国际合作互利共赢，积极发展全球伙伴关系，推动建设新型国际关系，广东财政把握粤港澳大湾区建设的契机，在总结以往广东国际财经合作情况的基础上，深入分析广东国际财经合作现状和存在问题、面临的机遇和挑战，提出新时期广东财政深化国际财经合作探索的新思路新举措，以对外财经务实合作推动广东实现更高水平对外开放。

一、广东财政国际财经合作实践及成就

长期以来，广东国际财经合作主要围绕“引资”“引智”和“交流”三个方面进行，即以开展主权外贷项目为主，同时开展部分知识合作，协助财政部承担对外交流活动任务，取得了较好成效。自1982 年世界银行贷款项目“大学发展项目”开始，广东开启了与国际金融组织的合作历程，截至2020 年底，累计与外方开展合作项目130 多个，签约使用外贷金额51 亿美元（折合人民币331.5亿元）。

“十三五”期间，广东利用外贷资金合计约14.37 亿美元，实施外贷项目20 个，有力促进了广东经济社会发展和各领域改革创新。外贷资金来源主要包括世界银行（简称世行）、亚洲开发银行（简称亚行）、金砖国家新开发银行（简称新开行）、欧洲投资银行等国际金融组织及外国政府，其中：世行贷款项目8 个，占项目总数的40%，投资金额4.56 亿美元，占外贷总额的31.75%，涉及城建、教育、农业、知识合作等多个行业领域。亚行贷款项目4 个，占项目总数的20%，投资金额2.01 亿美元，占外贷总额的13.96%，涉及能源、水资源、知识合作等行业领域。欧洲投资银行贷款项目4 个，占项目总数的20%，投资金额0.74 亿美元，占外贷总额的5.15%，主要涉及能源领域。其他国际金融组织合作情况及重点支持领域见表1、表2。

表2 “十三五”期间各领域合作情况表

同时，广东不断拓展合作新领域，推动对外财经交流出新出彩。积极承接财政部交办的各项外事活动，承办、协办国际会议及研讨会，宣传国家和广东形象，不断扩大对外影响力。2016 年，广东省与国家开发银行、世行成功举办第二届对非投资论坛。该论坛是财政部首次将高规格的论坛交由地方主办，也是广东省参与多边国际金融组织联合主办的规格最高、参会非洲国家最多、参与国际性组织最广泛的一次国际性论坛，充分向海内外展示了我国经济社会发展新貌，持续推进我国与非洲国家经贸文化合作的良好发展态势，正面宣传了我国良好的国际形象，同时也扩大了广东的国际影响力，促进了广东对非经贸合作。

二、新时期广东财政国际财经合作形势分析

近年来，世界经济百年变局和新冠疫情交织影响，部分西方国家逆全球化思潮盛行，对传统国际金融合作秩序造成了极大冲击。全球发展深层次矛盾突出，中国面临从政治到经贸等各个领域的挑战。全球性挑战呼唤全球性治理，中国特色大国外交展现新作为，积极引领后疫情时代国际财经合作奋勇前行。习近平总书记在“2021 从都国际论坛”开幕式上致辞指出，“面对层出不穷的全球性问题和挑战，我们应该坚持开放包容、协商合作，坚持和维护多边主义，积极推动构建人类命运共同体”，为我们进一步推进国际财经合作指明了方向。

（一）国际国内形势变化对国际财经合作产生深刻影响

一是中国综合国力的提升增强了在国际财经合作中的话语权。作为全球第二大经济体，近年来随着“一带一路”倡议的积极实施，越来越多的中国企业开始“走出去”，同时中国推动新型国际金融机构的建立，积极参与全球经济规则制定，推动全球经济治理体系改革，中国声音在国际舞台上越来越响亮，发挥的作用也越来越大。作为全国GDP 第一大省，广东始终高度重视国际财经合作，以此作为展示我国改革开放成就的重要窗口，也作为国际社会观察我国改革开放的重要窗口，以广东模式宣传中国故事、贡献广东智慧、参与全球治理，以实际行动贯彻人类命运共同体的理念。

二是区域经济一体化将对广东国际财经合作产生积极促进作用。2022 年1 月，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）正式生效，为中国企业开拓全球市场提供巨大的机遇，带动广东与成员国的双向投资，推动更多企业走出去，也将更多资金引进广东，带动广东在“一带一路”沿线国家和地区的建设和投资，广东外向型经济的开放程度会越来越高，对于广东形成全面开放新格局、开展国际财经合作交流有很大促进作用。目前，中国正在积极申请加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），这一协定将进一步加强各成员国之间的互利联系，促进亚太地区的贸易、投资和经济增长，对广东国际财经合作也是良好契机。

三是粤港澳大湾区建设对于进一步深化区域国际财经合作提供了良好机遇。粤港澳大湾区在区域财经合作上作出积极探索，在投资准入审批、行业标准互认、科技创新领域对接、金融市场互联互通等方面已取得阶段性进展。随着区域财政政策的有效衔接，将推动国际财经合作交流的要素自由流动，为进一步深化国际财经合作提供良好机遇。

（二）主要国际金融组织国别战略调整带来直接影响

近年来，随着国际政治经济形势的变化，国际金融组织与外国政府贷款机构对我国的合作政策也在发生变化，部分传统国际金融组织对华贷款领域收窄、条件趋严，项目申报和筛选难度加大，合作的内容和方式发生很大变化。在合作内容方面，强调加强在促进绿色增长、推动包容发展、强化创新驱动等领域的合作；在合作方式方面，除了传统投资贷款类项目、传统技术援助、能力建设外，也在积极探索开拓付费技术援助、非主权贷款业务等合作业务。例如，近年来德国促进贷款、法国开发署均提出只投资于生态环保项目，且受国际市场影响，其贷款利率将提高。法国开发署提出在未来对华贷款项目中，应对气候变化因素必须达到75%，欧洲投资银行提出，未来对华贷款项目中应对气候变化因素必须达到100%。主要机构贷款重点支持领域详见表3。

表3 各主要机构贷款重点支持领域

（三）国内外形势变化对广东国际财经合作提出新的要求

一是要求服务于改革创新，深化国际财经合作。充分发挥国际财经合作交流等多双边平台作用，进一步深化合作交流，聚焦重点领域和关键环节改革，强化顶层设计，深挖贷赠款合作创新点和附加值，提升知识合作层次，系统性引进国际标准和经验，实现以外促内、内外结合，带动思想观念更新，进一步发挥和增强我国的制度优势。

二是要求服务于双循环战略，统筹资源，推进国际财经合作。围绕经济社会发展主要目标和国家重大战略，有效利用国际财经合作交流平台优势，发挥多双边贷赠款期限长、利率低、附加值高的特点，创新传统资金合作，与国内资金相结合，支持地方开展基础设施、互联互通、生态环保、乡村振兴等方面项目，在扩大内需、推动区城合作、参与全球产业链供应链等方面补齐短板、形成优势，更好融入内外循环。

三是要求服务于规则标准，推动对外开放制度对接。一方面，促进我国企业和金融机构加强与国际通行标准的对接。推动共建“一带一路”。另一方面，主动参与国际政策协调和规则制订。贡献发展理念，创造最佳实践，为我国及其他发展中国家深度参与全球经济治理提供新平台。

四是要求打造专业化队伍，提升参与国际财经合作的能力。面对日趋复杂的国际环境，在新形势下推进国际财经合作，要提高政治站位，旗帜鲜明讲政治，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入思考如何进一步开拓国际财经合作新空间，更好发挥国际财经合作在服务党和国家事业大局中的作用。加强政策研究，提升管理能力，完善队伍建设，促进人才培养工作机制化、长期化，增强基层党组织凝聚力和战斗力。

三、广东财政国际财经合作存在的问题和不足

广东财政国际财经合作虽然取得了很多成果，但面对新形势新任务新要求，仍然需要不断深化和改进，主要体现在以下四个方面：

（一）统筹两种资源的力度有待进一步加强

1.对国际财经合作交流的重要性认识不够深刻。不少地方政府对于主权外贷项目的认识往往还停留在“引资”的粗浅认识上，还没有从“种子资金”的高度去看待外贷资金，没有深刻认识到外贷项目在经验、模式、创新等方面带来的高附加值，对于推动国内各领域体制机制创新、推进财政治理体系和治理能力的现代化发挥着不可替代的作用。

2.统筹国际国内财经资源力度不足，与多双边机构合作水平有待提升。作为经济大省及对外开放大省，广东地处粤港澳大湾区龙头地位，应充分发挥好区位优势，主动适应新时期国际财经合作形势，加强系统谋划和前瞻性部署，拓展与多双边机构合作的渠道，统筹好国际国内两种资源，服务国内经济社会发展大局，进一步提升对外开放的水平。

3.项目经验总结推广力度不足，全球经济治理参与度有待提高。基于国际金融组织全球治理理念，外贷项目具有很强的创新性和示范性，广东多个外贷项目在社保一体化、农业面源污染等领域积累了很好的经验，但在加强经验总结、推动示范推广方面的力度还不够，在利用国际金融组织平台通过广东经验讲好中国故事上发声不够，为全球治理提供“广东模式”、贡献“广东力量”方面仍存在不足。

（二）国际财经合作朋友圈有待进一步扩大

1.与广东开展合作的国际金融组织数量有限。目前和我国开展合作的国际金融组织数量很多，但与广东开展合作的国际金融组织只有世行、亚行、新开行，以及德国促进贷款、法国开发署、以色列政府贷款等双边政府发展援助机构，尚未与亚洲基础设施投资银行、欧洲投资银行、国际农业发展基金组织等国际金融组织开展合作，也没有与联合国经济合作与发展组织下属的发展援助委员会成员国建立起稳定的合作关系，合作伙伴数量仍偏少，需要与更多国际金融组织和外国政府开展合作。

2.广东外贷项目数量和贷款额度在全国占比不高。广东是我国第一经济大省，GDP 已经连续30 年位居全国首位。但是，广东利用外贷资金在全国的占比偏低，与广东经济第一大省的地位不相匹配。截至2020 年底，全国（含中央及地方）累计签约使用外贷金额1771 亿美元，开展合作项目3700 多个，其中广东使用外贷资金额度只有51 亿美元，仅占全国（含中央本级）的2.88%，开展合作项目数量只有130 多个，仅占全国（含中央本级）的3.51%。同期广西实施外贷项目143 个，利用外贷资金总额60.37 亿美元，云南实施外贷项目141 个，利用外贷资金总额62 亿美元，从项目数量和外贷资金规模上都远超广东。

（三）开展外贷项目合作的内涵有待进一步拓展

1.推动非主权贷款业务方面仍需加强。当前的政策趋势是积极鼓励私营企业申请非主权贷款，广东目前虽有少数非主权贷款项目，但财政部门在其中的作用没有得到充分发挥，还有很大拓展空间。

2.使用新型融资模式方面仍需尝试。例如，山东充分利用亚行、德国复兴信贷银行、法国开发署、绿色气候基金等外贷资金联合融资，设立“山东绿色发展股权投资基金”，通过国际组织优惠性资金撬动国内公共和私营部门资金，共同投资于绿色产业。目前广东利用外贷资金开展联合融资方面进展不大。

3.使用新型贷款工具方面仍需拓展。比如，结果导向型贷款等具备优化贷款提取条件、缩短报账支付时间的贷款工具的使用方面仍未充分开展合作。

（四）参与国际财经合作的能力有待进一步提升

1.国际财经合作队伍有待加强。有的地方没有设置从事国际财经合作交流的专门机构和人员编制，不少地方利用外贷资金的规模也在不断萎缩。

2.项目监督管理力度参差不齐。个别地方或部门机构能力建设不平衡，重视程度不够，客观上会影响外贷项目的整体进度，领导重视的项目推进往往比较顺利，领导重视不够的项目推进则比较缓慢。

3.外贷管理业务培训不到位。由于对开展外贷项目缺少系统性业务培训，个别项目单位对外贷的政策、条件和程序不够了解，对项目实施过程中的财务管理、采购管理、建设工程不够熟悉，对国际金融组织的阶段性重点支持领域、国别政策等学习了解不够深入，项目申报往往针对性不强，与外贷支持重点领域匹配度不高，在一定程度上影响了外贷项目的申报质量。

4.外贷项目储备深度不够。由于外贷项目前期准备期较长、申报时点不确定等因素，导致很多成熟项目更愿意走专项债的渠道，对主权外贷项目申报意愿不足，对项目申报缺乏准备和谋划，短期内拿不出成熟的申报项目。

四、新时期广东财政深化国际财经合作的思路举措

作为改革开发的前沿阵地，广东财政对外国际财经合作要以习近平总书记提出的“构建全面开放新格局”为导向，以构建新发展格局战略支点为目标，坚持“扩大朋友圈、提升话语权，拓展合作领域、打造合作精品，探索合作机制、深化合作程度，推进改革创新、提升管理水平”的发展思路，紧密结合广东经济社会发展实际，提出“三个推动+ 三个探索+ 三个聚焦+ 三个加强”等12 条具体举措，进一步推动广东财政国际财经合作实现高质量发展。

1.推动构建多元合作格局，拓展国际合作朋友圈。在与世行、亚行等传统国际金融组织和外国政府贷款机构保持紧密合作、积极争取传统贷款资金的基础上，积极开拓与新开发银行、亚洲基础设施投资银行等新兴国际金融组织的合作关系。同时，积极配合财政部布局，拓展非主权业务，主动把握非主权业务合作机遇，探索引进国际金融组织非主权贷款，多渠道缓解企业贷款压力，助力广东社会经济发展。

2.推动成为多双边合作机制承接地。对接财政部主导的对外多双边合作机制，争取成为“南南合作”“中法合作”等机制的承接地，承办多双边经济财金战略对话论坛等，全方位展示广东、宣传广东，落实“一带一路”等重大国家战略，促进多双边经济合作交流，推动构建多双边合作框架，促成重大商贸合作项目。

3.推动更多国际会议落足广东。立足大湾区建设，对接国际金融组织，联合开展区域研讨会等国际会议，进一步深化国际财金合作，依托广东在城际间交通建设、绿色发展、义务教育、环境治理及民生保障等领域上的外贷项目经验优势，设计和储备一批兼顾当地和区域发展、促进与东盟地区互联互通的项目，将广东经验、广东模式在全球推广复制，为全球治理贡献广东力量。

4.探索设立粤港澳大湾区财金合作联席会议制度。在财政部的统一指导下，积极推动各方探索新合作领域，探索设立粤港澳大湾区财金合作联席会议制度，与“东盟与中日韩宏观经济研究办公室（AMRO）”“清迈倡议多边化（CMIM）”“财政部亚洲债券市场倡议（ABMI）”等合作机制实现对接，进一步丰富亚洲区域财金合作形式。

5.探索建立区域信用担保与投资基金等合作机制。在大湾区之间以及与亚洲地区其他国家、地区之间积极探索进一步促进基础设施债券融资和绿色债券发展，建立区域信用担保与投资基金等相关合作机制。积极探索以股份制方式建立粤港澳大湾区合作基金，粤、港、澳三地政府作为主要股东，邀请相关机制下设机构及新开行、亚洲基础设施投资银行、亚洲开发银行等组织作为股东，引进各组织资金和知识资源，开展多渠道投融资合作。

6.探索构建多双边合作专业平台。一是通过可持续城市示范平台建设，推动广东（广州）成为“全球环境基金赠款可持续城市发展项目”下的知识伙伴城市，分享综合城市规划、绿色城市发展、大湾区区域发展、循环经济等方面的经验。二是构建粤非职业教育合作平台，利用世界银行高水平平台，以我国对外投资企业的人力资源需求为导向，向发展中国家输出广东职业技术教育的先进经验，建立产学紧密结合的职业教育体系，打造广东职业技术教育国际品牌。

7.聚焦广东战略重点，打造行业标杆项目。结合未来各国际金融组织国别战略支持重点领域，聚焦广东战略重点，支持绿色发展，拓展世行与亚行低碳转型和绿色发展领域项目合作，开展大湾区生物多样性等政策研究与技术援助，构建城市绿色低碳交通体系，打造区域性绿色出行标杆。支持“双区”发展，会同世行研究提升农产品质量安全，拓展以亚投行资金助力大湾区轨道交通、智慧城市建设。支持民生实事，推进世行贷款助力广东欠发达地区义务教育均衡优质发展，利用国际智力资源探索农村高质量绿色发展评价体系。

8.聚焦财政改革创新，探索新工具新模式。积极对接国际金融组织，开拓政策性贷款、结果导向型贷款等新业务。探索创新多批次融资模式，分阶段支持广东重大战略部署。开展多机构联合融资，推动主要国际金融机构之间联合贷款项目。与地方政府债券等其他融资方式融合，支持广东重大投融资项目。尝试运用绿色金融等创新金融工具，推动国际金融组织与国内商业银行开展合作，专项扶持绿色发展。

9.聚焦外贷资金附加值，加大示范推广力度。深化与国际金融组织在赠款、技术援助项目等方面的合作，推动外贷项目形成的有效经验转化为政府决策，让项目经验可复制、可借鉴、可推广，由点带面地示范推广创新经验，提升广东软实力，推动广东经济社会的高质量发展。

10.加强制度规范建设，构建“1+N”外贷管理体系。印发《广东省财政厅关于国际金融组织和外国政府贷款赠款管理暂行办法》，落实若干配套细则，建立“谋划—管理—实施—提升”的全链条管理体系，进一步提升项目和资金管理规范化，为广东外贷管理工作提供制度性保障，夯实基础强绩效，促进对外财经合作。

11.加强项目谋划，探索重点项目清单+外贷项目库。结合广东预算改革实践，以国家和省重大战略部署为方向，建立重点项目清单，统筹谋划重点项目，提前做好项目储备，通过外贷项目实施将广东的区位优势、生态优势、资源优势转化为国际财经合作的可持续发展优势。

12.加强机构能力建设，提供外部智力支撑。申请设立财政部国际财金研究专家工作室广东分室，围绕区域合作政策、国际规则对接等，开展前瞻性政策研究，为财政部和省委、省政府制定政策提供决策参考。在广东对外财经人才库建设的基础上，打造国际财经专业人才队伍和专家队伍，构建国际财经合作交流高端智库，推动实现高质量发展。