我国新能源汽车政策行动者及其互动关系分析

张 鑫 榕

（1.长安大学 人文学院，西安 710064；2.陕西省公众科学素质与公共政策研究中心，西安 710064）

随着环境治理压力的加大及石化能源的短缺，各国政府开始重点关注新能源汽车产业的发展。我国自2001 年启动“863”电动汽车专项计划以来，国家和地方出台了一系列的政策来对新能源汽车产业进行支持。在2010 年更是将新能源汽车列入到国家战略产业目标当中，此后一次出台了几十项相关政策，希望及时地占领新能源汽车发展战略的最高点。国家出台的系列政策无疑都推动着该产业的更好发展，但从公共政策角度来看，我国新能源汽车的政策效果仍有提升的空间。政策网络分析作为公共政策研究的一种新范式，近年来在政策科学研究的诸多方面开始崭露头角。政策网络分析可以将各政策行动者间隐含的一些规律显性化，为政策优化提供新思路。因此，本文基于政策网络理论，借助Rhodes 的政策网络分类模型来分析我国新能源汽车政策行动者间的关系形态及其互动情况，并论述不同类型网络间由于利益诉求不同所产生的合作或博弈行为，以期发现其互动中存在的问题，并提出对策建议。

一、政策网络理论在新能源汽车政策分析中的适用性

对于政策网络的研究早在20 世纪60 年代就开始了，随着研究的深入，其被广泛应用于政策过程分析。Katzenstein 最早提出了政策网络，他认为，政策网络就是公私行动者间的一种关系模式。各学者对政策网络的界定虽不相同，但其对政策网络理论的核心要素的认可是一致的。其核心要素主要有三点：一是网络中的行动者呈多元化；二是资源依赖，各行动者间进行资源交换以期实现自身目标；三是互动关系，各行动者在彼此的联系中形成持续而稳定的互动关系。政策网络理论适用于分析行动者多元、关系复杂的政策，其主要是加强理论对实践的解释力。现有的大多数政策研究都是运用政策网络理论来对某领域的政策进行分析。吴泽运、裴云鹤（2019）将政策网络理论应用到了我国保障性住房政策的分析中。刘海峰、王鲁刚（2020）应用政策网络理论分析了新高考改革网络中的各相关利益主体及其相互间的博弈关系。

为推动新能源汽车产业的持续发展，我国政府颁布了一系列的扶持政策。政策制定部门从国务院、发改委扩展到全国人大、工信部、财政部、科技部、交通运输部、住建部、国管局、生态环境部等多个部门，政策内容涉及的方面从最初的生产准入管理规则扩展到财政补贴、推广应用、充电桩基础设施建设等多个方面。随着新能源汽车政策的不断发展成熟，政策行动者呈现出多元化的趋势，且相互间存在着复杂联系。由此可知，我国新能源汽车政策涉及的行动者众多、关系复杂、对资源的依赖程度高，可应用政策网络理论进行分析。

二、我国新能源汽车政策中的网络类型

Rhodes 等通过以权利相互依赖为核心的五项指标——利益团体的分布、参与成员、垂直的相互依赖性、平行的相互依赖性、资源分配为标准，将政策网络划分为政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络和议题网络五种类型。本文借助经典的Rhodes 模型，把我国新能源汽车政策网络划分成了五种类型，见下页表1。

表1 Rhodes 政策网络分类模型

（一）政策社群

在新能源汽车政策网络中，政策社群包括全国人大、国务院及其组成的各职能部门。从近二十年来颁布的新能源汽车政策来看，全国人大、国务院、发改委、工信部、财政部、科技部、交通运输部、生态环境部、国管局等部门均不同程度地参与其中。在新能源汽车政策发展的初始阶段，政策行动者网络呈松散状态，各行其是，合作得很少。随着新能源汽车产业的快速发展，各行动者间联合颁布的政策数量逐渐增多。政策社群网络规模较小、相对封闭，对进入的行动者身份有严格的限制，但各行动者拥有很大的资源配置权力，相互间的互动比较频繁，且具有持久而广泛的影响力和权威性。由此可知，政策社群在政策的制定中起到核心的作用，是尤为重要的主体，直接参与政策的制定。

（二）府际网络

新能源汽车政策府际网络主要是指各级地方政府及其有关职能部门。各级地方政府对地方政策的制定起着主导作用，需制定出既与中央政府政令一致又符合当地实际情况的微观政策。府际网络在整个新能源汽车政策执行中起着承上启下的作用，是决定政策执行成效的关键主体。在新能源汽车政策过程中，府际网络对进入的行动者身份也有严格的限制，其行动者的数量有限。同时由于职权的不同和工作的需要，各行动者在网络中既存在有限垂直依赖关系，又保持着广泛的横向联系。

（三）专业网络

新能源汽车政策专业网络的行动者仅限于具有专业知识和技能并涉及新能源汽车政策领域的机构、专家和学者。在我国，新能源汽车领域的专业机构主要包括全国性的研究机构，如清华海峡研究院、中国电力科学研究院等。专业网络中各行动者拥有大量的专业技能与知识，更是拥有着特殊话语权，他们通过承担政府、企业委托的相关技术和政策研究，就新能源汽车政策的制定和执行向政府部门提供政策咨询，以便于及时完善新能源汽车政策内容。

（四）生产者网络

新能源汽车政策生产者网络主要由新能源汽车生产企业和研发机构组成。生产者网络是把新能源汽车政策转化为具体产品的提供者，其提供新能源汽车的整车、电池、充换电基础设施等。生产者网络的行动者无严格控制，且各行动者间的水平依赖关系比较有限，相互间也存在竞合关系，但其互动仅限于业务范围内。在生产者网络中，各行动者因拥有的资源不同而对新能汽车政策的制定有不同程度的影响，除少数行动者外大多数缺乏话语权。在新能源汽车政策的实施效果方面，生产者网络中的各行动者对政策反馈起着重要作用。

（五）议题网络

新能源汽车政策议题网络的行动者主要包括社会公众、社会组织、新闻媒体等。相对而言，议题网络结构较为松散，其行动者数量众多且不稳定；各行动者间可以平等自由地表达意见，彼此间只存在一定程度的水平依赖关系；由于各行动者间互动有限且存在一定的分歧，故其利益的表达很难得到统一，这会使其整体的政策影响力较低。但是，议题网络在一定程度上摆脱了政府的限制，对推动新能源汽车产业有关问题进入政策议程以及对揭示新能源汽车政策执行过程中存在的问题发挥着重要作用。

三、我国新能源汽车政策网络互动分析

（一）政策制定过程的网络互动

根据新能源汽车政策制定过程中的网络互动图来看，政策社群占据着核心位置。府际网络则处于被动接受地位，其接受上级的政策命令，并需要结合本地区的实际制定出相应的执行政策，见下页图1。新能源汽车政策的目标群体是生产者网络，在新能源汽车领域有关政策不够完善时，生产者网络中的行动者便会通过游说等行动，促使政策社群出台有利于自身发展的相关政策。议题网络中的媒体和公众等一般会通过媒体宣传来影响舆论，向政策社群施加影响，然而他们的话语权有限，很难进入决策的过程，故对政策制定的影响也比较小。此外，新能源汽车政策的制定需要参考各种专家、学者及研究员的意见，专业网络中囊括了大量的专业技能与知识，可为政策社群提供帮助，故对政策制定的影响较大。同时，政策社群和专业网络之间没有表现出明显的博弈关系，二者之间产生的互动主要在于合作。

图1 新能源汽车政策制定过程的网络互动图

（二）政策执行过程的网络互动

根据新能源汽车政策执行过程中的网络互动图来看，府际网络处于核心地位，与其他网络形成复杂互动关系，如图2 所示。在这个过程中，政策社群仍表现出较强的权威性，处于支配地位，但府际网络中的各行动者在这一阶段较为活跃，其行动频率大大增加。一方面，为了分析新能源汽车政策对生产者网络的影响，府际网络会关注生产者网络的行动，且为了提升政策的执行效率，府际网络会与生产者网络开展合作，例如采用政府采购、研发资助等方式来实现共赢。另一方面，府际网络会积极地宣传有关政策，议题网络与生产者网络为了保障自身利益也会主动对政策的改进提出建议。此外，府际网络为了促进新能源汽车政策更加趋于专业化，也会采纳专业网络的政策建议。而生产者网络同样会与专业网络进行合作，开展诸如校企合作、联合组建研究机构等活动，从而实现新能源汽车产业的良性运转。

图2 新能源汽车政策执行过程的网络互动图

（三）政策反馈过程的网络互动

从新能源汽车政策反馈过程中的网络互动图来看，府际网络仍是在核心位置，除了专业网络的结构松散外，其他四种类型网络的结构是稳定的，如图3 所示。有效收集新能源汽车政策的反馈信息，对政策的实施效果及政策优化都是有利的。对新能源汽车政策的评价反馈主要包括三方面内容：一是专业科研评估机构进行政策评估后给予评价反馈；二是新能源汽车生产企业对政策的评价反馈；三是消费者、媒体等对政策的评价反馈。在新能源汽车政策反馈的过程中，政策社群发挥的作用不明显，其他四种类型的网络则发挥着主要作用。在这一阶段，府际网络主要是与生产者网络、议题网络形成互动关系；生产者网络会向府际网络反映新能源汽车政策的成效，并提出有关建议，反过来府际网络也会收集生产者网络与议题网络的反馈信息，对政策效果进行评价，进而完善新能源汽车政策。

图3 新能源汽车政策反馈过程的网络互动图

四、结论与建议

（一）研究结论

通过以上的讨论分析得出以下两点结论：一是新能源汽车政策行动者多元化趋势明显。新能源汽车政策的数量随着时间的增加在逐渐变多，且参与政策发布的行动者在不断增多。新能源汽车政策的颁布呈现出由各部门单独发文到多个部门联合发文的演变趋势。二是新能源汽车政策的网络互动趋于复杂。在新能源汽车政策制定过程中，不同类型网络间的互动不够充分，政策社群占据着核心位置，其与专业网络、府际网络之间的互动较多。到了政策执行阶段，政策社群仍表现出较强的权威性，处于支配地位，但府际网络中的各行动者在这个阶段较为活跃，其行动频率增加，与其他网络形成了复杂互动关系。在政策反馈过程中，府际网络处于核心位置，其主要是与生产者网络、议题网络形成互动关系。这一阶段，议题网络结构变得稳定，与其他网络间的互动也变得更加频繁。

（二）对策建议

通过对不同类型网络间的互动分析，发现存在政策行动者参与结构失衡、议题网络缺乏参与权与话语权、不同类型网络间的互动紧密度不够的问题。为此，提出了以下三点建议：一是开创多元行动者治理局面。政府对政策过程中多元利益的合理表达要加强重视，可通过建立央地协同的信息平台来畅通利益表达渠道，实现多部门、上下级联动，同时通过信息平台建立起关联政府、企业、民众、非营利组织等多元行动者间的网络体系，形成信息共享、多元行动者共同治理的局面。二是强化议题网络的话语权。在新能源汽车政策过程中，应保障议题网络的参与权与话语权。为此，政府应加强信息公开，进一步开拓公众参与渠道，不断听取公众的意见，让公众能够参与政策的全过程。三是加强不同类型网络间的互动合作。从五种类型网络间的互动分析可知，不同类型网络间的互动不充分，互动紧密度有待加强。为此，可搭建起多元网络技术平台，利用新媒体技术建立官方微博、开通微信公众号、设立调查问卷栏目等作为非官方交流平台，促使政策网络中的各行动者能够充分互动，使其利益诉求能够得到合理表达，此举能有效缓解不同类型网络间的矛盾，保证彼此之间进行良性互动。