双循环发展格局下我国农产品贸易的策略优化研究

苑歧雪 刘金荣

(中国海洋大学管理学院 山东青岛 266100)

我国加入世贸组织以来，农业对外开放水平不断提高，粮油棉糖等大宗产品净进口规模日益增多，成为全球第一大农产品进口国，但我国农产品出口障碍重重，增速缓慢，贸易逆差成为常态。贸易逆差持续出现反映了我国农产品缺乏竞争力，农业外循环结构“失衡”等问题，对国内农产品内循环结构造成了不良影响。在保证粮食安全的前提下，如何以更开放的姿态主动参与到农业国际化，实现农产品国内国际双循环，是我国现代化农业高质量发展面临的重要问题。

1 我国农产品贸易发展现状

加入世界贸易组织以来，我国全面实施对外开放政策，逐渐扩大对外开放的广度和深度，积极利用国际、国内两个市场、两种资源的优势，为维护国家粮食安全和稳定社会和谐提供了强有力的保障。2004年，我国农产品贸易进入逆差时代，逆差数额逐年递增，农产品贸易逆差化成为常态。随着我国农产品贸易发生结构性变化，贸易战略的目的由出口创汇调整为通过调剂国际农业资源来保障我国基本粮食安全。2000—2021年，我国农产品进出口总额年均增速达到12.2%，其中农产品进口额年均增幅达到15.7%，成为全球最大的农产品进口国。

农产品进口的品种结构也发生改变。20世纪90年代，我国主要进口农产品种类包括小麦、玉米、大米等谷物，以及食用植物油、棉花、食糖等；2021年主要进口种类变为大豆、食用油籽、棉花、畜产品、水产品等。原料性农产品及国内需求增长较快的优质农产品成为进口重点，农产品贸易功能也由解决温饱升级为满足消费者多样化的消费需求。

随着农产品市场的开放，我国农产品贸易合作伙伴日益增加，不再局限于东欧、亚非拉等发展中国家，现已拓展至包括欧盟、美国、日本、加拿大在内的世界绝大部分国家和地区。联合国统计数据库显示，截至2017年，与中国合作的贸易国家已达211个。

目前，我国农产品进口数量持续大于出口数量，导致农业外循环结构走向“失衡”，主要表现为谷物、粮油棉糖等大宗产品失衡问题严重。谷物净进口规模从2009年的183万吨增长至2021年6275.6万吨，年均增幅达到34.2%；棉花净进口规模持续升高，由2001年的0.76万吨增长至2021年的234.2万吨，年均增幅达到33.2%；食用植物油与食糖的年均增长率分别达到9.4%与9.1%。

2 双循环背景下农产品贸易面临的主要问题

2.1 贸易壁垒增多，农业外循环带动性差

入世以来，我国传统农产品的出口额增速和出口量增速均出现放缓趋势。2002—2011年蔬菜出口量年均增速为8.8%，出口额年均增速为19.4%；2012年后出现明显下滑，出口量与出口额增速分别下滑至2021年的3.9%与5.6%，水果、水产品出口增速也出现不同程度的下滑。造成农产品出口增长乏力的原因，一方面与国内生产成本上涨导致价格竞争力下降有关。另一方面，与国际市场经济不景气导致对农产品需求增长放缓有关。尽管我国农产品市场保持着高度开放姿态，但是国外对农产品市场的保护程度较高，依然保持着高关税、高补贴态势，甚至表现出关税壁垒措施数量增加、程序愈发复杂、标准愈发严格的趋势。

2.2 本土农产品生产成本高，内循环支撑性弱

国际粮食市场平稳，粮食价格下降，而国内受耕地和水资源约束，农药、化肥等农资成本上涨及劳动力成本上涨等因素，使农产品生产成本逐步上升。另外，我国小规模经营的劳动密集型农业与国外大规模机械作业、资本密集型农业相比，生产成本相对较高，不具有竞争优势。政府为保护农民利益不受过度损害，对主要农产品实施提高收购价格的政策，在一定程度上破坏了农产品市场均衡，推动农产品价格进一步升高。另外，我国受入世的影响，对进口农产品进行关税调控的措施有限，无法实行数量限制及复杂关税等措施，致使国内农产品与进口农产品的差价进一步拉大。“价差驱动型”进口动力增强，造成农产品进口量超过我国需求缺口量，严重威胁了国内农产品的正常生产，不利于国家清理粮食库存。这些因素均制约着我国农业内循环发展，导致对双循环的带动能力减弱。

2.3 农产品进口来源高度集中，威胁粮食安全

当前，我国农产品进口来源地高度集中的问题突出，2017年农产品进口来源地前十位的进口量占我国农产品总进口数量的72.98%，而前五位巴西、美国、澳大利亚、加拿大和新西兰则占据了56.02%。油料进口国中，巴西和美国占比将近80%，美国在我国棉花进口中占比高达42.72%，越南和泰国占我国谷物粉进口比重超过80%。进口农产品的种类也集中于少数品种，主要是土地密集型农产品。进口农产品有助于缓解我国资源压力，节约耕地，但是高度集中于某些国家，容易受制于人，增加了被他国控制的风险，一旦引发贸易摩擦，就不利于我国农产品供给稳定和国家经济安全。

2.4 大量外资涌入农产品行业，丢失定价话语权

进口一定数量的农产品有助于弥补我国农产品供给市场的缺口，缓解农业资源和环境紧张的压力，但农产品进口数量的持续扩大加剧了国内市场对其的依赖程度，价格优势对国内农产品生产造成了挤压，不利于农民稳定就业和增收。加上部分外资企业在我国种业、油脂加工等行业的扩张，少数外国粮商利用低价冲击、合并我国中小企业等行为，削弱了我国对某些农产品产业的定价话语权，加剧了我国向现代农业发展的换挡难度，从长期来看，不利于我国农产品市场的稳定和食品供给安全。

2.5 粮食能源化趋势显现，农产品价格波动大

随着全球贸易的自由化发展，贸易保护开始与自由贸易并存。不少国家为了利益，以“战略贸易”和“公平贸易”为理由实行贸易保护主义，使得贸易壁垒与贸易摩擦成为现阶段影响产品出口的主要因素。不仅美国、欧盟增加了贸易壁垒，巴西和印度还推出了贸易保护措施，甚至推出专门针对中国的措施。而农业又是贸易保护的主要对象，随着石油价格的升高，粮食“能源化”趋势显现，利用粮食进行投资炒作的行为时有发生，全球气候变化也加剧了农产品供给波动，粮食价格受到越来越多非传统因素的影响，导致生产销售风险加剧。我国由于农产品进口量大，对农产品进口具有较强的依赖性，国际农产品市场的波动通过价格因素影响到国内农产品的正常生产活动，对国内企业造成巨大的影响。面对日益复杂的国际贸易环境，我国在平衡国内生产和进口方面将面临更大压力。

3 双循环背景下我国农产品贸易策略优化建议

未来，我国农产品贸易开放程度将进一步提高，加上我国目前处于工业化、城镇化建设阶段，农产品需求扩大与日益增长的环境压力之间的矛盾愈发激烈，因此进口国外农产品难以避免。充分利用好农业双循环的内外驱动作用，是促进现代化农业高质量发展及乡村振兴的关键。

3.1 转变国内高产量目标，追求降低生产成本

农产品进口贸易的功能由最开始补足农产品市场需求缺口转变为主要农产品供给来源，不是由于国内农产品市场需求缺口变大，而是由于本土与国际农产品价格差距增大。如果我国农产品价格持续升高，进口农产品价格持续低于国内价格，即使国内农产品市场需求缺口变小，本土农产品产出数量提高，依然会出现国内农产品被挤入国库，进口农产品进入市场的局面。因此，我国政府应转变追求高产量和高自给率的目标，努力降低农产品生产成本，从价格上入手，提高农产品的国际竞争力，摒弃供需平衡的旧想法，树立生产、需求、进口三方平衡的新观念，使农产品进口成为促进我国农业结构优化、提高资源配置效率的重要辅助手段。

3.2 建立国内外农产品互动机制，准确调控进口数量

我国应探索建立有关国内生产和国际进口农产品数量的衔接互动机制。首先，评估我国主要农产品长期供需趋势及农产品加工产业结构的变化规律，从而准确把握和调控农产品进口的数量及结构，避免进口农产品对我国市场形成较大冲击。其次，制定多元化的进口渠道策略，分散受进口国控制的风险。最后，充分利用好“一带一路”倡议带来的发展机遇，在推广我国技术和投资过程中，促进农产品出口，建立与沿线国家稳定的贸易关系，从而推进农产品“走出去”和进口渠道多元化的有机结合。

3.3 创新农业补贴方式，与国际贸易规则接轨

我国入世后，受国际贸易规则及国际农产品市场的影响，仅在国内范围实施调整农产品结构、转变生产方式等政策手段，作用有限。我国制定农业贸易政策时，应使用更具国际化的思维，充分利用世界贸易组织允许的补贴空间，在国际贸易规则的约束下创新补贴方式。对于水稻、小麦等关系到国家粮食安全利益的主粮产品，在现有最低收购价格、直接补贴政策的基础上，参考美国“差价补贴”的方式，与生产脱钩、与价格挂钩，或参照欧盟“交叉达标”的方式，以特定的条件或目标作为发放补贴的前提。在政策表述中，注意不要出现“补贴”的字眼，说法要与国际贸易规定相统一，避免引起其他国家的误会和过分解读。

3.4 加强和完善外资农业企业监控，防止垄断行为

为保证我国农业产业安全，政府要健全农业对外开放管理体制，完善外资准入制度及监督管理制度，建立外商并购农业企业的申报及安全审查机制。对合并势头较猛的行业，如种业进行跨国企业和国内种子市场份额发展状况的统计分析，对达到一定市场份额的外资企业强制要求执行信息汇报制度，防止过度依赖某一企业，在避免存在潜在生产危险的同时，又能强化其在保障农产品供给市场稳定方面的社会责任。同时，根据农业生产、加工、销售的特殊性，结合农业生产分散性及销售到千家万户的特点，制定适合我国农业情况的反垄断规定，防止外资企业对我国农业造成区域性垄断、行业垄断，甚至全国性垄断，并为继续扩大我国农业对外开放程度提供强有力的制度保障。

3.5 积极参与国际贸易规则制定，争取更强话语权

构建“国内国际双循环”新发展格局中，促进国内大循环及国内国际双循环畅通是发展的重点，而保持循环、畅通的基础在于国内政策与国际政策的良好衔接。因此，除了对现有国内条件和国际贸易规则做出调整外，作为农产品贸易大国，我国还应积极参与到国际农产品贸易规则的制定中，并在“人类命运共同体”理念的指导下，积极开展区域间贸易谈判及国际贸易规则的制定和讨论。我国政府应鼓励各类企业在全球农产品加工、仓储物流、国际贸易等行业进行投资，支持我国粮农企业通过参股并购的方式参与全球供应链的建设，通过这些方式为国内农业争取更大的补贴空间及必要的国际农产品市场与价格话语权，努力促进各国建立更加公正、合理的国际贸易规则，争取创造更有利于我国农产品发展的国际贸易环境。