我国政策性地震保险发展现状、问题及建议研究

郭丽楠 袁庆禄 防灾科技学院

胡 军 中国人民财产保险股份有限公司四川省分公司

灾害保险是抵御自然灾害风险的重要保障手段。自2008年汶川地震以来，我国政界与学界加大了对地震巨灾保险的研究与探索。2013年，党的十八届三中全会提出，要“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”。2014年，保险业“新国十条”明确提出建立巨灾保险制度，使得巨灾保险工作在我国首次确立了重要地位。2021年，“十四五”规划明确提出要“发展巨灾保险”。

随着建立巨灾保险制度的呼声越来越高，2014年，深圳市和宁波市分别启动了巨灾保险试点工作。2015年，云南省在大理州启动了政策性农房地震保险；四川省城乡居民住房地震保险也开始从部分市县试点推行。2016年，中国城乡居民住宅地震巨灾保险产品全面销售，标志着我国国家层面的城乡居民住宅地震巨灾保险制度正式落地。

从保障模式与范围来看，当前，我国有两种巨灾保险类型，一类是以宁波、深圳等地区为代表的综合性巨灾保险；另一类是以四川、云南等地区为代表的城乡居民住宅地震保险。两类巨灾保险的主要特点见表1。由于综合性巨灾保险重点发挥的是各类突发灾害下的政策兜底作用，具有普惠特点，缺乏对某种特定灾害进行风险管理的针对性，所以，本文重点围绕第二种类型，即住宅地震保险政策的实施现状与问题进行讨论。需要强调的是，四川省是目前全国唯一施行“居民自愿投保+政府保费补贴”模式的省份，其他地区多采用由政府统一投保的模式。

一、我国城乡居民住宅地震保险产品的内容与特点

市场上在售的住宅地震保险产品主要有以下内容及特点：

1.保额及保费补贴机制

城镇居民住宅基本保额为每户5万元，农村居民住宅基本保额为每户2万元。为鼓励居民参保，各级财政提供60%的保费补贴，其中省级和市（州）级财政承担30%，县级财政承担30%，投保人承担40%。农村散居五保户、城乡低保对象、贫困残疾人等特殊优抚群体的保费由财政全额承担。投保人可以提高保额，但超出基本保额以外的保费需要自行承担。

2.组建共保体

为了加快住宅地震保险政策的落地实施，2015年，我国45家财险公司基于自愿参与、风险共担的原则申请加入并组成了中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体，以共保体身份进行住宅地震保险的商业化运作。目前共保体已经搭建了统一的业务管理平台，以便完成业务清分和资金结算，促进风险共担和信息资源共享。在四川省住宅地震保险共保体中，中国人民保险是首席共保人。

▶表1 我国代表性地区的巨灾保险的特点

▶表2 我国住宅地震保险产品风险分担机制对比

3.再保险机制

风险共担问题是保险公司最为关注的关键问题。本文对比了2015年四川省试点政策（简称“四川2015”）、2016年国家《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》政策（简称“国家2016”）和2017年四川省在“国家2016”基础上的地震保险方案（简称“四川2017”）中的再保险风险分担机制，见表2。

从表2可以看出，我国住宅地震保险已经基本构建了“直接保险—再保险—住宅地震保险基金—政府紧急预案”的多层风险分担机制，为企业有更强动力推动住宅地震保险发展提供了保障。“四川2017”在“四川2015”方案基础上，基于试点范围的扩大，调高了分担第二层损失的上限，即提高了保险公司的风险承担能力。

4.住宅地震巨灾保险专项准备金

巨灾保险的专项准备金是应对突发灾害年度保险理赔金的重要蓄水池。2017年，财政部出台《城乡居民住宅地震巨灾保险专项准备金管理办法》，要求从住宅地震保险保费收入中，按照一定比例计提住宅地震保险准备金，逐年滚存，并在年度财务报表中单独予以反映，要求“保险公司暂按照住宅地震保险保费收入的15%计提住宅地震保险准备金”。目前各保险公司均按照要求进行了住宅地震保险准备金的计提，但尚未使用过。

5.管理推广机制

按照“政府推动、市场运作”的原则，此项工作由各级政府发文启动，保险公司根据文件要求进行展业推广。在实际推广中，保险公司会邀请县级或村级负责人协助进行展业，并协商给予少量的费用激励。换言之，保险公司对住宅地震保险的宣传基本依托地方政府的背书，单独由保险公司进行宣传推广的效果欠佳。

二、我国居民对住宅地震保险产品的认知与需求情况

作者通过与四川省成都市、北川县、汶川县、芦山县、乐山市等地区的地震局或者应急管理局等主管部门负责人、人保公司地方分公司负责人员、随机抽样的乡村农户等进行调研与座谈，详细了解了当前四川省以省政府主导、居民自愿参与的住宅地震保险的投保与理赔等情况。调研工作结合了全国1000多户居民的住宅地震保险投保意愿问卷调查，总结出以下特点：

1.我国居民对住宅地震保险的知晓度较低

在1000多份问卷调研中，约71%的受访者没有听说过住宅地震保险，只有5位受访者购买过住宅地震保险。有一部分居民听说过住宅地震保险但没有购买该保险，其主要原因一方面是了解不深，另一方面是认为没有买的必要。

2.政府补贴能显著提高居民的投保意愿

愿意购买住宅地震保险的受访居民中，34%的人希望政府补贴50%的保费，32%的人希望政府补贴80%的保费，12%的人表示不需要政府补贴。

3.在改良产品设计与宣传的基础上，居民住宅地震保险购买意愿有较大提升空间

没有购买过住宅地震保险的受访者中，面对“如果现在有款住宅地震保险，您是否考虑通过购买住宅地震保险来保障您房屋的财产安全”这一问题，54.8%的受访者表示愿意购买。愿意购买住宅地震保险的居民，大部分希望住宅地震保险提供的保额水平与其房屋的市场价值相当。此外，受访者希望对住宅地震保险进行差异化定价，降低低风险地区保费，并由政府来推行住宅地震保险。

4.居民投保率与宣传推广方式密切相关

以四川省为例，其各区县推广住宅地震保险的方式存在一定差异。根据四川省人保公司提供的数据，2019年，乐山市承保覆盖率为15%，位居全省第二；而2013年发生了7.0级地震的庐山所在市——雅安市，投保率为11.1%；北川县城所在的绵阳市，投保率仅为7.0%。该投保率与通常认为的“近期发生过强烈地震地区的居民投保意愿会较强”的观念并不相符。

深入调研后发现，乐山市不同区县的投保比例也不尽相同。表3中选取了部分区县进行对照。其中“全额补贴户数”主要为贫困户等，属于各地区既定的帮扶对象，该数据每年都相对比较固定。“部分补贴户数”即展示了该地区村民自愿投保、保费部分享受补贴的户数。另外，夹江县和犍为县的自愿投保户数均为全额补贴户数的两倍左右，而市中区的自愿投保户数只有全额补贴户数的一半，沐川县则仅为三分之一。这体现了不同区县的投保覆盖率差异很大。

调研发现，不同基层区域投保率有差异主要是人为因素，即政策宣传普及程度、投保推广力度等。重视此项工作的地区会由一把手牵头推动住宅地震保险的宣传，保险公司业务员更为重视住宅地震保险的推广，注重与各级政府业务关系的维护，在业务员培训、入村宣传等方面的工作会投入更多精力，与村民保持较为紧密的关系，故而投保率较高。不重视此项工作的地区则通常忽略相关事项的宣传和推广。此外，村级协保员的推广模式也对投保率影响很大。一位全村自愿投保率达到80%以上的村长在介绍经验时提到，他会每年不定期给全村村民播放有关地震的宣传片或者电影，提高村民对地震危害性的认识；在介绍住宅地震保险产品时，他会不厌其烦地告诉村民，买了住宅地震保险不是为了一定获得理赔，而是用小保费买大安心，不买也没有机会享受政府的保费补贴。在熟人社会的农村，村长有威信的引导具有很好的宣传作用，村民纷纷自愿投保住宅地震保险。

三、我国城乡居民住宅地震保险存在的问题

（一）从保险公司的视角来看

调整保险条款内容多有不便。由于2016年国家文件明确了住宅地震保险的基本条款，加之保费有60%来自政府补贴，所以该产品条款上任何的调整都需要经过多层审批与备案，四川省人保公司及其他共保体的保险公司并没有足够动力进行产品创新，甚至连对连续投保或者低风险居民进行保费动态调整的动力都没有。此外，因为不能有效区分用户的风险等级，所以也无法制定差异化产品。

住宅地震保险基金的管理与使用有待优化。当前，住宅地震保险基金已经积累了一定金额，而对于如何最大化发挥基金的作用、如何有效管理基金等，目前仍缺少相关政策及措施，保险公司在保险基金的管理与使用方面较为迷茫。

（二）从政府的视角来看

政府与保险公司各自的职责不够明确。从当前四川省的住宅地震保险模式来看，政府在其中的角色较为突出和重要，保险公司是具体执行人角色。但由于60%的保费来自政府补贴，这使得政府既是政策制定人，又是投保人，而保险公司在其中缺少话语权；同时，政府提供的补贴资金往往不能按时到位，存在保险公司先行启动风险承担责任、后期获得保费的情况。政府与保险公司的职责分工不明确，也导致了保险公司缺乏主动创新、开发保险衍生产品的积极性，只是将承保住宅地震保险作为政治任务执行。

▶表3 2019年乐山市部分区县农村居民住宅地震保险投保情况

与其他农房保险类产品存在重复。以四川省汶川县为例，在住宅地震保险产品出台之前，汶川县已经有政策性农房保险。该保险主要涵盖当地频发的地震、泥石流、洪涝灾害等造成的损失，与住宅地震保险产品内容具有一定的重复性，这也导致汶川地区投保住宅地震保险的居民较少。

四、改进我国住宅地震保险的建议

第一，进一步加强对住宅地震保险的宣传，并注重使用接受度高、有效率的宣传手段。当前，四川省是我国唯一由政府为住宅地震保险提供部分保费补贴的省份，尽管各级政府都有相应的宣传，但效果一般。四川住宅地震保险具有惠民性，但仍有些村民并不完全知晓该产品，建议借助现代新型互联网宣传媒介进行产品推广，并实现投保方式电子化，以进一步提高宣传效果，降低投保成本。目前，全国多数省份已经实现了农村居民电子化投保医疗保险、养老保险，可以将其借鉴并应用到住宅地震保险产品中，降低宣传和管理成本。

第二，鼓励构建明确的推广及协助推广机制。我国政策性农业保险的推广经验可供借鉴。在农业保险中，协助保险公司宣传、收缴保费的村委会干部等被称为“协保员”，他们不属于保险公司员工，但因为帮助保险公司推广保险，所以保险公司会给协保员一定的奖励补助。这一操作方式也被写入了2013年出台的《农业保险条例》。住宅地震保险具有与农业保险相似的政策性特征。对四川乐山市的实地调研也证明，在给定的政策性地震保险产品中，村委会人员工作方式的差异显著影响村民的投保率。建议在制定相关法律与推广条例时，应该考虑到推广工作的实际情况，提前谋划构建具有有效激励机制的推广模式，充分发挥村级协保员的重要作用。

第三，政府补贴保险金额可与投保户数挂钩，作为对保险公司的激励举措。四川部分区县保险公司对住宅地震保险产品的推广积极性并不是很高，原因之一是相比于车险、健康险和寿险等其他商业保险，推广住宅地震保险能够为保险展业人员带来的额外收入较低。另外，保险公司即使不推广住宅地震保险，也能够获得政府全额补贴投保的保费。因此，为提高各地区的投保积极性，建议将保险公司对住宅地震保险的推广力度作为其获得政府全额补贴的一个关联因素，以形成对保险公司的有效激励。

第四，从产品本身出发，可通过差异化保费、提高保额和弹性年限等设计来提高吸引力。在不改变住宅地震保险政策属性的前提下，政府出台相关条例，允许并激励保险公司基于区域地震风险差异、投保居民家庭特征差异及风险偏好类型等，实现保费厘定参数进一步差异化；允许连续多年投保的未出险居民享受保费优惠，允许对投保率高的地区提高保额或者降低保费；设置多年期住宅地震保险产品供居民选择，加强对多年期住宅地震保险保费基金的监管。

第五，从相关产品来看，应梳理整合各地区现有的相似政策性保险产品，同时鼓励住宅地震保险产品种类创新。针对同一地区有多种相似政策性保险产品的情况，政府应本着社会福利最大化的原则进行协调统筹，以实现财政补贴的有效使用，使居民财产得到保障。此外，地震局可以联合财政部、银保监会等，鼓励局部地区开展特色住宅地震保险产品创新试点，在当前主流产品基础上补充新产品。