协商式治理的程序原则及实现路径

□赵竹茵

当前我国民主创新主要发生在微观公共治理领域，由受某项政策影响引发的广泛参与而开启的相对直接、较少经过现存权力关系调节的公众协商较为多见。在一定意义上，这是一种在人民意志形成过程中从机制上建构的中介[1]（中文版序言7）。本文通过剖析不同类型民主创新实践流程，探索协商式治理的程序原则及实现路径。基于“事务性”“业务性”和“系统性”解决公共问题的特点，本文选择广州同德围公咨委、温岭泽国镇参与式预算和梅州蕉岭村民议事会为代表案例，其中公咨委的协商对象是具体治理措施，参与式预算针对专业性的“预算”，村民议事会面对村庄公共事务。从公众协商与现存政治制度的关系看，公咨委促成居民意见与行政决策有序链接，参与式预算使群众意见进入人大决议，村民议事会使更大范围的群众参与村民自治。上述基层民主创新，体现了协商民主的不同实践路径。

一、协商式治理的三个案例

（一）广州同德围公咨委

公咨委全称为公众咨询监督委员会，是广州引入社会力量参与形成的地方治理公众议事协调机制。公咨委遵循“一事一会”原则，由主办决策事项的政府部门发起，于决策事项拟议阶段成立，决策完成时终止[2]。同德围公咨委[3]设立于2012年，运行成效较好。

1.成员。同德围公咨委委员共37 人，包括居民、人大代表、政协委员、公益人士和行业专家，其中居民代表29人；委员首先由街道办推荐，最终由市领导选定。通过公咨委参与地方治理的群众人数较多，公咨委曾主持当地居民召开“千人大会”[4]、其他各类协调会的参与者在几十人至上百人之间。

2.讨论和协商。在同德围综合整治中，居民内部及与市政部门的讨论协商成效显著。公咨委通过座谈会、广场大会、问卷、网络等形式共征集1036条“综合整治工作任务”意见[5]（P311），将其归纳成12项居民意见。在公咨委召集的会议中，居民提出建设高架桥解决出行难问题；在项目确定后，为协调居民意见，建桥方案调整30 多次，各种协调100 多次[6]。公咨委主任H 是各类协商的参与人、居民协商的主持人、居民和市政部门之间的协调人。

3.协商决议输出。关于同德围综合整治，权力体系展开机制创新。公咨委成立后，市政府设立同德围地区综合整治领导小组，由常务副市长任组长，另外两名副市长等4人任副组长，设市综治办等25 个成员单位。市建委主任担任领导小组办公室主任，区长任常务副主任，市建委副主任等2 人任副主任[7]。在市长主持召开的座谈会上，公咨委代表将12 项居民意见汇报给领导小组，使协商决议输入权力体系。

4.公共决策输出及反馈。关于同德围公咨委输出的居民意见，权力体系积极反馈。一是围绕居民意见，市政府制定《同德围地区综合整治方案》；二是针对公咨委输入的12项居民意见，市、区两级政府回应性输出20项民生项目和工程。此外，领导小组还通过向公咨委复函等形式，解释地铁站口迁移问题，告知规划等部门的意见。

（二）温岭泽国镇参与式预算

参与式预算是通过讨论表决等形式促使预算过程透明化、公开化和公众化，让社会公众参与分配资源、决定各种社会政策优先次序等政策制定过程，并对财政收支进行监督的财政政策制定与预算收支编制方式[8]。浙江省温岭市泽国镇引入社会力量参与预算，促进预算制定、执行和监督的民主化，在基层民主实践中具有鲜明特色。

1.参与者。一是简单随机抽样。2005年，按照1 千人以上每村（居）4 人、1 千人以下2 人原则，通过摇号抽取275 名代表[9]。二是分层抽样与保护特殊群体等机制结合。2006年，按照2%的比例随机抽选240 名民意代表，从企业抽选12 名外来工参议代表，由镇人大主席团推荐5 名监督员[10]。三是广泛性与专业性结合方式。2010年，探索人才库方式，挑选120 个行业代表[11]。从2012年起，采取随机抽取与人才库结合方式，按1‰比例进行摇号产生100名群众代表，挑选100名各界[12]代表形成人才库。

2.讨论和协商。参与式预算的讨论和协商主要为民主恳谈[13]（P201）形式。在2005年的“参与式重大公共事项预测和财政预测机制”中，在恳谈会15 天前将30 个项目编写成调查问卷，与会者根据重要性打分；恳谈会召开的前10 天，向与会者发送说明材料；恳谈会召开时，259 名代表随机分为16 个小组，经过小组讨论、大会讨论之后，与会者再次填写相同的调查问卷。根据两次调查问卷结果，将排序前12 个项目拟定为城建基本项目[14]（P10-11）,将另外10 个项目作为备选项目[15]（P203）。参与式预算恳谈主要包括：一是对辖区四个人大代表工作站征询恳谈，重点对镇政府的下一年度预算收支安排和编制情况进行互动对话；二是进行收入预算恳谈，重点是下一年度预算收入安排；三是选民协商民主恳谈，征求社会公众对公共财政预算的意见[16]（P206）。

3.公共政策输出及反馈。在2005年的城建项目恳谈中，镇政府将群众代表选定项目提交人民代表大会审查讨论。人大会议表决通过了代表选择的12个项目，就城镇基本设施建设项目形成大会决议[17]（P203）。同时，人大会议强化了对预算的实质性审查，2014年，大会主席团将代表提出的两项预算修正议案列入辩论票决，其中一项通过，另一项没有通过[18]（P207）。

（三）梅州蕉岭村民议事会

我国的村民委员会与基层政府不是直接的隶属、派生关系，而是体现着民主价值导向的自治性组织[19]。对于大多数农村地区来说，村民自治制度是宏观的外部性制度介入，缺少基于村庄内生需要的多样化制度安排，是当前我国农村治理的重要问题[20]（导论7）。对此，广东省梅州市蕉岭县根据《村民委员会组织法》以及省相关实施办法创设了村民议事会，推动村民深度参与公共事务的管理和决策。

1.参与者。在村民代表会议基础上，将监委会成员、村民理事长、乡贤纳入其中，参与者包括村“两委”干部、村民代表、党员议事代表、村民理事会理事长、离退休干部等乡贤[21]（导论29）。根据蕉岭《村级协商议事会议事制度》，每次协商议事会召开，必须有2/3以上的议事代表参加，达不到法定人数规模，所开会议及所作决策视为无效。议事成员的产生途径包括群众自荐、群众推荐和组织推荐等形式[22]（P127）。

2.表达和协商。村民议事会程序较为规范。议事代表面向主持人依次发言，时间在5 分钟以内。对正在发言的议事人员有意见，待其发言结束时可举手示意。议事代表对村两委的质询和建议，主持人不得打断，不能对其进行解释，由两委议事代表进行解释和说明。对议事代表提出的建议、质询，两委议事代表不能回避[23]。主持人一般由村第一书记或村主任担任，发言要客观中立，不能对议题带有选择倾向性，不能引导或暗示议事代表决策。

3.决议形成及反馈。议事会决议的形成，要经过代表表决。表决方式多样化，票决时采用无记名投票，并在村监委的监督下唱票；无须票决的议题可采用举手表决方式，清点出赞同、不赞同和弃权人数。表决后要现场确定结果，形成决议，决议由村“两委”执行[24]（P36）。

基于哈贝马斯认为民主的核心是各种偏好的改变而不是偏好聚合，约·埃尔斯特认为协商民主涉及以下内容：一是集体决策，要求所有受到决策影响的人或者其代表都参与决策；二是经由争论进行决策，要求参与者具备理性和公正的品德[25]（P1,P11—12）。可见，协商民主不仅超越了精英民主理论把选举作为最初目标的局限[26]（P395），而且摆脱了在理性选择假设基础上建构竞争性政治过程的经济学视野[27]，力图通过公共协商产生的规范力量影响公共决策，从而实现在政治过程中追求共同的善；作为一种民主理论，其核心主张是公共协商将以某种方式改善决策质量，使结果更理性、合理、真实和公正[28]（中文版版序言10），其优势是可以在没有预设道德原则实质一致的情况下,界定什么是可接受的公共理性[29]（P305）。

协商式治理旨在将抽象的价值赋予合理的程序、完善的环节，实现对不同类型民主创新的普遍关照。在理论和实践之间，为形成回应协商民主价值的相对稳定制度，需要对协商民主实践做出描述性呈现。从以上三个案例可见，协商式治理整体上可以分解为三个区间：一是参与者的范围和选择，这是各类协商民主实践的前提；二是协商程序，主要内容是讨论和协商，侧重对协商过程的合理性、有效性考量，力图使协商过程深度回应公共问题；三是民主环节，主要内容是协商决议的输出和反馈，关注在协商实践中抽离出较为宏观的制度功能，实现协商民主与其他政治制度持久互动。可见，在确定参与者之后，合理的程序、完善的环节是协商式治理的基础，是各类民主创新稳定持续运行的保障。

协商民主创新的制度框架

二、协商式治理的程序原则

由于协商民主以公共决策的理性作为价值导向，为了实现这一目的，在制度上要求受到公共决策影响的人或者其代表通过交流而参与决策。可见，协商式治理的原则属于程序性原则，在参与者的选择、协商程序和民主环节中承担着为参与者提供影响决策机会的责任。从上述较为成功的公众协商实践可见，协商式治理的不同环节具有独立的原则性要求。

（一）更广泛的覆盖原则

更广泛的覆盖，主要针对参与者的范围和选定程序。在相关研究中，更广泛的覆盖往往被“包容性”原则所涵盖。如格雷汉姆·史密斯认为，协商式治理的包容性至少包括三个维度：一是受影响者即有权参与，二是受影响者可以事实参与，三是制度设计有利于参与者进行公平表达[30]。在协商式治理的考量中，上述第二、三个维度内容涉及协商真实性、有效性等问题，属于协商程序原则，通过下文的表达、互动等原则予以保障和实现；第一个维度主要涉及协商主体范畴，在此以“更广泛的覆盖”作为基本原则。

在本文的三个协商民主实践中，创新性主要体现在实现利益受影响人的广泛参与。在理想状态下，群众通过选举将公共事务决策权委托给公务员、人大代表或村干部之后，受托人根据委托人的意志行使权力；但是受托人在行使权力过程中，时常会脱离委托人的意愿，无论是行政决策、人大会议还是村民自治中都存在着人民群众与执行者间的委托—代理关系断裂现象，即当选举完成后，集体的权力转化成为代理人的权力。更广泛的覆盖原则，旨在使人民群众直接参与行使决策权，弥合上述委托—代理关系断裂导致的公共治理困境。

在协商式治理中，“更广泛的覆盖”包括两方面内涵：一是受影响者即有权参与，二是尽可能广泛地吸纳参与者。现代政治活动是个人追求自身利益实现的过程，但政治活动并非仅具有工具属性，更加广泛地公民参与同时也是政治活动的目的本身。如果政治活动在性质上界定为公共的，而在目的方面界定为工具性的，那么，政治就呈现出其在社会中的恰当位置[31]（P26）。从促进公民参与决策的角度，也从政治活动即为目的本身出发，协商民主具有覆盖受政策影响全体人的原则要求。

（二）更充分的表达原则

更充分的表达，主要针对协商程序中的讨论过程。在公共决策形成中，更充分的表达与投票及其他规则区别明显。投票以直接表态屏蔽了参与者细微的立场、观点和态度，无法呈现做出肯定性选择的参与者究竟是出于强烈支持还是仅仅不反对而已；与其类似，以交易达成共识的公共决策形成规则，也不需要充分呈现个人观点，参与者内部对交易条件进行讨价还价即可。可见，投票仅呈现特定范围下的选择结果，以交易达成共识掩盖了参与者的真实意图，协商状态下的充分表达能够真实和完整地呈现参与者观点。

更充分的表达是协商式治理的关键原则。在同德围综合整治中，公咨委通过不同形式征集群众意见，使居民就治理方案作出相对充分的表达；泽国镇关于预算的小组讨论、大会讨论以及填写问卷调查，促进群众就城镇建设项目表达观点和意见；在蕉岭议事会中，议事代表的发言实现了村民参与和表达。正是这些具体做法，促进基层治理创新取得成效。

更充分的表达要求参与者不仅要表明观点，还要呈现相关理由。在公共决策中进行更充分的表达，至少具有以下三个方面积极意义：一是细微地呈现参与者对政治选择所拥有的私人信息，促进全体参与者对公共决策做出更为全面认知；二是限制或克服有限理性，允许个人或群体从其他人从未考虑或想到的立场、境遇、有利位置等方面描述“事情看起来如何”，促进参与者换位思考，从而减少想象力不足所带来的有限理性；三是推动或鼓励一种为需求或要求进行正当性辩护的特殊模式，超越私利展开论述，促进参与者提出具有公共精神的理由和建议，在理论上它们将有助于促进所有人的利益[32]（P45—58）。

（三）更理性的互动原则

更理性的互动，主要针对公众协商过程。公共决策的形成不是个体意见的持续累积和有选择性的定向过滤，协商民主通过公共讨论中的思想碰撞改变参与者最初的个人偏好，使私人的、异质性主张在关乎公共利益的讨论中得到调整和清理。如果更充分的表达是协商式治理对参与者个体行为设定的制度要求，旨在限定个体行为；更理性的互动则是对参与者全体设定的要求，旨在规范参与者集体行动。

参与者互动是协商式治理追求理性的核心环节。更理性的互动是协商民主与相对关注投票的聚合民主[33]（P198）的本质区别，也是协商式治理根本性原则。在同德围综合整治中，公咨委成为居民交流意见的平台，促进居民在互动中修正自己的观点，最终形成治理共识。在泽国镇预算恳谈的互动对话中，参与者通过逐步交流，调整自身偏好，形成最终预算意见。在蕉岭议事会中，在主持人的组织下，发言方的交流使不同观点有序呈现，加深参与者之间的相互理解。这些具体做法，提升了决策方案和参与者自身的理性程度。

更理性的互动要求在公共决策形成中，参与者进行有效互动；通过有序的信息交互，参与者不断修正自身偏好，尽可能达成共识。民主论坛的典型结构是信号的多个发出者和接受者围绕可知信息进行的反复公开互动，而不是双边关系中就不可知信息而进行的一次性私人互动[34]（P87）。作为协商式治理的核心原则，更理性的互动具有以下几个方面的积极意义：一是通过尽可能多的意见交互修正个体偏好，促进协商群体的决策理性；二是通过辩论等互动方式避免更高权威的力量支配普通参与者，促进决策程序合理；三是提高参与者的道德素养和知识水平，促成一种与政治结构相适应的参与者政治文化[35]（P18）。在聚合民主中，由于每个人都是独立的，所以个体意见也都是独立的、原子化的，通过累积以代数加法的方式聚合。在协商民主中，由于每个人的意见都要诉诸于理由，因此个体意见被全体参与人所考量，不同意见之间的关系是交互的、网点式的，最终以几何倍数进行聚合而形成最终决策[36]（P209）。

（四）更有效的输出原则

更有效的输出主要涉及协商决议进入公共决策的主流体系，实质性影响公共决策。协商民主不是参与者的自娱自乐，只有将广泛参与、充分表达和理性互动形成的共识输出到政治系统之中，才能赋予公众协商以决策意义和治理价值。伊斯顿将政治生活看作一个行为系统，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用[37]（P21）。相比于其他社会系统，政治系统的主要功能在于：一是能够为社会分配价值。二是设法使大多数成员至少把这种分配作为义务予以接受[38]（P28）。可见，更有效的输出是协商民主落实成为一项政治制度的关键环节。

同德围公咨委通过将居民意见提交给行政体系专门设立的机构——综合整治领导小组办公室，完成协商决议向行政体系的输入，实现协商式治理机制与行政体系的运行对接。泽国镇预算方案形成后，通过人大会议表决，从人大体系导入行政机关进入实施。蕉岭议事在村民表决后形成决议，进入村民自治体系。可见，三个基层民主实践中的协商决策分别导入行政体系、人大系统和村民自治体系之中，群众之间的协商决议由此输入现存政治体系。

哈贝马斯认为，具体的协商民主制度是使公民通过交往话语形成社会意见以及国家意志的过程。话语理论在更高层次上提出了一种关于交往过程的主体间性，它表现为政治公共领域交往系统中的商谈制度形式，让关于整个社会重大议题和需要管理的内容的意见和意志能够形成，并且多少具有合理性。非正式的意见形式贯彻在制度化的选举抉择和行政决策当中，通过它们，交往权力转换成行政权力。公共权威获得了坚实的合法性基础，公共权力领域与公民社会领域有机地联系在了一起[39]（P289）。公共协商形成的决议输出到政治体系并转化成为公共决策，不仅促成公众意见转化，也实现了社会系统和政治系统有机关联，使公共协商从社会治理的制度渠道，转化成为政治体系中与其他制度持续互动的政治制度。

（五）更真实的反馈原则

更真实的反馈，指政治体系对协商成果的回应。公众协商达成的共识输入政治体系后，得到公共政策输出是目标。政治系统中的权力部门由于职责所在，在理论上负有将参与者需求转换为实际作为的义务。但事实上，并不是所有输入都能获得对应的公共政策输出，否则政治系统将失去独立性。在不确定政治系统能否回应性输出公共政策时，为了使协商具有意义，将反馈作为协商式治理的保障性原则符合实际。反馈不仅可以使协商民主成为制度闭环，避免协商流于空谈，而且为参与者提供了完善协商决议的机会。

在同德围综合整治中，行政体系的反馈体现在输出20项民生措施以及对群众意见的复函中。泽国镇参与式预选中，人大系统对群众代表决议的反馈以人大会议决议形式体现，部分落实为行政机关执行；同时，人大决议对群众代表议案的否决，也是具有积极意义反馈。在蕉岭议事中，村民自治体系对村民议事会决议的反馈，体现为“村两委”的实施。这些反馈使公众协商不流于体制外的空谈，而是实质地影响了权力部门的行动。

更真实的反馈是指政治系统对协商决议的真实回应。阿尔蒙德以行为方式作为标准，将政治输出分为四种类型：一是提取资源，包括金钱、产品、人员或服务等；二是分配活动，包括经济产品、服务以及价值观；三是行为管制，如惩处犯罪；四是象征性方面的实际作为，包括政治性演讲、典礼和仪式等[40]（P299—300）。以上四种输出都是政治系统的反馈，最初的协商参与者将受到以上行为的影响。除了上述较为积极形式的反馈外，在未形成回应性政策输出的情况下，政治系统同样对于协商决议负有反馈义务，具体表现为一般性回应，即公布未予采纳公众决议的理由。可见，更真实的反馈是政治体系对公众决议的广义回应，包括回应型政策输出，也包括在没有相应政策输出情形下的解释。

三、协商式治理的实现路径：参与者、程序及环节

协商产生的背景是人们对于形成或未形成协商共识的情况下，将会发生什么具有共同理解。至少当政体需要做出决策时，协商需要一种体制来规范讨论以保证讨论的有序和规范。协商制度的目的在于规范协商能够成功地进行的条件[41]（P209）。我国基层治理的协商民主实践，通过多样化的公众参与,在不同层面实现公共决策的理性，由此抽离出的协商民主制度功能在于打造议事平台、制定议事规则和梳理议事流程，为民主协商提供组织载体、制度规范和运行机制，通过激发受到决策影响人的内驱力，促进经由争论的集体决策，形成地方治理的内部制度供给。为此，协商式治理的实现路径需要关照参与者的产生、集体决策、争论过程，而且还需要顾及将决策延展到现有政治体系中，促进政治体系回应。

（一）参与者的产生

我国协商民主实践形式多样，既包括个体参与者通过信函、意见书等形式展开的书面交流，也包括多方参与者通过会议等形式进行的面对面协商沟通。前者的直接互动性程度不强，多样性、个性化的参与者产生更有助于促进协商；相对而言，后者的影响力大、涉及面广，对于参与者的身份、产生程序要求较高，有必要通过相应制度予以规范。

参与者直接交流的主要有公众集会、固定组织会议和代表会议[42]（P16）。在不同类型的协商民主实践中，参与者的产生程序不同。而在同一次民主创新实践中，也时常会涉及上述不同类型的协商形式。无论在哪一种形式中，基于本文的协商式治理原则，参与者产生过程的关键是尽量广泛覆盖受公共政策影响的人。

参与者必须能够体现“代表”性，既包括数量代表性也包括类别代表性。由于代表覆盖性不足，同德围综合整治的高架桥施工，曾遭到当地“疍民”[43]居民强烈反对，一度导致停工[44]。泽国镇参与式预算通过简单随机抽样、分层抽样及与保护特殊群体等机制结合，实现了广泛性与专业性结合，产生了群众代表和行业代表。为保证数量代表性，一般要求代表达到一定比例；而从类别代表性看，需要将决策的覆盖对象进行分类，确保每个类别都能有“代表”出现。

（二）协商程序

协商程序关涉参与者之间的议事规则，主要指正式的、成文的议事规则；在特殊情况下，也包括非正式的议事规则和惯例。基层治理协商一般包括非能人型、能人型两种形式[45]（P276），后者一般指体制外社会精英参与的协商，由于“能人”除了具有服务公共事务的热情外，往往还具有一定的经济、文化和社会资源，所以在协商程序中一般具有主导性。同德围公咨委实践，即属于能人型协商，导致其受非正式议事规则影响较为明显[46]。从规则建设角度看，在两种协商程序中，技巧和规则都很重要，直接决定协商能否有序推进。

民主创新中的协商主要发生在传统政治体系之外，经由参与者内部讨论、决议等技术和方法累积而形成的交流制度，往往经过漫长的内生过程形成。在制度建构中，我们需要探讨使协商可以反复实施的相关制度安排，使参与者实现更充分地表达、更理性地互动。协商程序需要对发起、主持人和秘书的确定、发表意见、辩论和表决等流程予以规范。

1.协商发起。在具体制度中，应当规定议题发起者范围，如会议主任、普通成员的发起范围、条件和程序，使协商发起尽可能广泛地体现群众意志，为后续有效协商提供基础和保障。同时由于基层民主创新往往是由问题导向的治理机制改革，对于临时的协商发起和议题确定要做出较大程度关照，使按照新形势提出的议题及改进能够进入协商程序。

2.召集人、主持人和秘书的确定及工作原则。在“能人型”协商中，召集人、主持人和秘书往往由具有一定经济、政治、文化资源的“能人”担任，使得协商在“能人”的个人感召力下有序推进。在非能人型协商中，组织者往往需要在参与者和相关主导部门的影响下产生，产生方式包括自荐、选拔、投票、指定等不同形式。

3.发表意见。参会者发表意见多为口头形式。协商会议中参与者发表意见，使公众意见与公共决策产生勾连，促成参与者对公共决策产生影响，对其需要从发言程序、内容以及纪律维护方面予以规范。

4.辩论。辩论是协商的关键环节，参与者通过辩论交流观点，实现个人偏好的改变，体现出协商式治理在公共决策中的核心优越性。辩论阶段观点相对聚焦，需要全体参与者共同努力才能取得较好效果。我国公众参与中辩论程序运用不多，参与者辩论能力有待提升，辩论程序、纪律规则的规范尤为重要。遵守辩论程序规则是协商交流顺利进行的基础。维护辩论阶段纪律，通过以下形式：一是在会议召开前印发辩论规则，告知参与人相关规则；二是在会议中，强调各方参与者要尊重主持人对会场秩序的维护；三是通过多种形式宣传协商规则，提升参与者对辩论规则的接受程度。

5.表决。公众协商的目的是促进公共决策的理性，为此协商交流需要通过正式程序形成决议。表决环节的关键是：表决额度和流程、结果统计和公开。

（三）民主环节

我国社会主义协商民主制度建设的重点是将公众协商与现存政治制度衔接，使公众协商与公共决策的制定和形成进行互动。在政治系统理论中，将社会领域的协商决议导入权力体系，属于政治过程的输入，该环节实现社会系统和政治系统的衔接；在公众协商决议输入政治体系之后，相应的公共政策输出和其他类型反馈是权力体系的输出，为公众协商赋予社会治理的实际意义。为此，协商民主实现的重要路径需要体现出有效的输入、真实的反馈。

1.协商决议输入。人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活，是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利[47]。基层治理中的协商民主创新，为人民在日常政治生活中的持续参与，进行民主决策、民主管理、民主监督提供有效途径。协商决议可以通过政治领导人支持、立法授权开展公共协商、社会组织嵌入公共部门和公共部门设置专门机制输入权力体系。此外，媒体是促进部分协商结果输入转化的重要渠道。

政治领导人的支持。中国地方协商民主是由精英推动的，领导的意志和决心是决定协商民主能否生存和发展的关键因素。务实的地方政府何时以及为何选择协商民主，取决于协商民主能否解决当地经济社会问题[48]。具有开放包容治理态度和从根本上解决地方治理难题决心的政治领导人的支持，是促进公众协商决议输入权力体系的重要力量。当前，应当增加政治领导人与社会系统直接对接的机会，实现领导人对社会公众意见的感知，使协商决议能够在政治领导人的关注下顺利进入体制内的决策环节。

立法授权开展公共协商。通过国家和地法立法授权在特定领域内开展公共协商，并就公共协商的程序和权力体系的接纳情况作出明确规定，实现公众协商的规范化，保障协商决议的有效输入。由于我国各地经济社会发展不均衡，地方治理面对的问题差异较大，立法授权开展公共协商在设区的市层面较为妥当，可以首先通过设区的市地方政府规章制定，进行协商民主制度规范的探索实践，待到经验成功成熟后，再将先行先试实践上升为可以普遍推广的地方性法规。

社会组织嵌入公共部门。有相当一部分公共协商发生在社会组织内，社会组织与相关部门之间的对接关系直接影响协商决议的走向。如果社会组织与特定公共部门在协商决议层面形成嵌入关系，将有助于公共部门进行有效公共决策。社会组织嵌入公共部门可以通过两种形式实现：一是通过相关部门的行政主管、业务指导等权限，加强社会组织与公共部门的联系；二是通过各种类型的党组织建设，打通不同领域的信息壁垒，激活党组织在社会治理中的信息传递作用，使社会治理与基层党建深入结合。

公共部门设置衔接协商决议机制。我国宪法规定公民具有批评、建议的权力，但是在实践中，由于信访等渠道主要运用于社会矛盾的反应和解决，常规的公共利益需求导入权力体系的制度并不畅通。事实上，中国的公共政策由政治体系内的权力精英主导，权力精英承担着对各种“利益需求”进行把关的权能，对于社会系统复杂的利益需求，政治系统可以尝试对现有工作机制进行创新，通过设置专门接受公众对特定治理问题协商决议的临时或常设组织，确保公众协商决议可以输入到公众部门。

媒体是当前社会治理民主制度创新的催化剂，由于媒体的持续关注，公众协商决议往往能够获得更广泛的传播。一方面，部分党媒、官媒本身就是权力体系获取公众信息的重要渠道，协商决议可以通过在媒体上的公开实现向权力体系的输入；另一方面，媒体对协商议题的广泛关注可以扩大参与者范围，间接影响公众协商的理性。

2.权力体系反馈。当前公众协商广泛存在，但是并未实现制度化的重要原因是权力体系尚未与其形成稳定的互动关系，有相当一部分公众参与止步于体制外的内部协商，并没有实际影响公共决策。权力体系对公众协商的认可，实现了公众协商的存在；如果公众协商能够长久运行，需要权力体系对其决议予以实质性回应。

权力体系对公众协商的制度化反馈，可以以一种开放式合作的方法建构。一是从程序上，权力体系对公众协商决议的接受，建立正式的渠道和流程，如行政机关设置制定窗口接收相关决议，并给予提交人以规范的书面回执；二是在特定的时间内，对公众决议在权力体系内的走向予以回复，如公布已转交部门及该部门目前的处置方式等；三是对公众协议进行实质回复，并说明理由。如果采纳了协商决议，将形成的公共决策告知决议提交人或社会公众；如果未采纳协商决议，告知相关原因和理由。如果权力体系没有在特定的时间内作出回应，则通过内部纪律规定予以问责。至此，协商民主成为闭环制度，即是一次公众协商程序的终结，也可能成为新一轮完善协商程序的开始，为社会治理增添持久的动力。

[注 释]

[1] 参考詹姆斯.博曼，威廉.雷吉.协商民主：论理性与政治[M].陈家刚等译.北京：中央编译出版社,2006.

[2] 2013年，广州市政府办公厅发布《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》。

[3] 包括同德围综合整治、金沙洲地区公共配套设施两个区域治理公咨委和城市废弃物处理、重大城建项目、东濠涌中北段整治工程项目三个专项治理公咨委。

[4] 2012年3月10 日，“同德围地区综合整治征求群众意见会”召开。由于参会居民较多，这次会议被媒体称为“千人大会”。

[5] 杨津，胡刚.公众参与城市治理，广州同德围解困之路[M].潘家华，魏后凯，李恩平，王业强，盛广耀.中国城市发展报告NO.8.北京：社会科学文献出版社，2015.

[6] 吕楠芳，穗建，卢书桃，李庆生.同德围南北高架桥终于要通了！就在周末！[N].羊城晚报，2014—12—24.

[7] 2012年8月4日，广州市政府印发的《同德围地区综合整治工作方案》。

[8] 马骏.中国预算改革的政治学：成就与困惑[J].中山大学学报，2007，（5）.

[9] 每户发放一个号码，被抽中后该户派出一位代表，参与摇号总人数12万人。

[10] 居民代表为18岁以上，外来工代表从企业抽选。

[11] 农业、规模以上工业企业、非规模工业企业、现代服务业、文教社会事业和城乡事务六个行业，每行业挑选20人。

[12] 分10个领域。

[13] 1999年，温岭市松门镇举办了四期“农业农村现代化教育论坛”，围绕推进村镇建设、发展工业经济、提高人口素质等主题，进行干部与群众直接对话。参加的群众达600 多人次，提出问题110 件，当场解释、答复84 件、承诺交办26件。2008年，温岭市委在松门镇召开现场会，组织各乡镇、街道以及市政府职能部门负责人观摩，并将各乡镇形式多样的做法统一命名为“民主恳谈”。参考朱芳芳.基层公共预算改革：从控权到赋权[M].北京：中央编译出版社，2018.

[14] 邹启航.全程预算监督体系的构建之路[D].上海师范大学，2017.

[15] 朱芳芳.基层公共预算改革：从控权到赋权[M].北京：中央编译出版社，2018.

[16] 朱芳芳.基层公共预算改革：从控权到赋权[M].北京：中央编译出版社，2018.

[17] 朱芳芳.基层公共预算改革：从控权到赋权[M].北京：中央编译出版社，2018.

[18] 朱芳芳.基层公共预算改革：从控权到赋权[M].北京：中央编译出版社，2018.

[19] 徐勇.实践创设并转换范式：村民自治研究回顾与反思——写在第一个村委会诞生35 周年之际[J].中国社会科学评价,2015，（3）.

[20] 徐勇等.蕉岭创制：“四权同步”的基层治理模式[M].北京：中国社会科学出版社，2016.

[21] 徐勇等.蕉岭创制：“四权同步”的基层治理模式[M].北京：中国社会科学出版社，2016.

[22] 徐勇等.蕉岭创制：“四权同步”的基层治理模式[M].北京：中国社会科学出版社，2016.

[23] 李周、徐玉栋.议事规则：村民自治有效实现的框架基础——以蕉岭规则为研究对象[J].华中师范大学学报：人文社会科学版,2020(1).

[24] 徐勇等.蕉岭创制：“四权同步”的基层治理模式[M].北京：中国社会科学出版社，2016.

[25] 约·埃尔斯特.协商民主：挑战与反思[M].周艳辉译.北京：中央编译出版社，2009.

[26] 熊彼特“民主的另一个理论”强调，“把选民决定政治问题放在第二位，把选举作出政治决定的人作为最初目标。”参见：约瑟夫·熊彼特．资本主义、社会主义与民主[M].吴良健，译．北京:商务印书馆，1999．

[27] 以安东尼.唐斯为代表，认为政党应当像企业家那样发挥功能，在政治消费者的市场中竞争销售自己的政策。参见：Anthoy Downs, An Economic Theory of Theory of Democracy(New York: Harper,1957);Brain Barry, Sociologists, Economists and Democracy (London: Collier-Macmillan,1970).

[28] 詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治[M].陈家刚等译.北京：中央编译出版社,2006.

[29] 观点来自詹姆斯·博曼、威廉·雷吉对科恩观点的阐释。乔舒亚·科恩.协商民主中的程序与实质[M].詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治,陈家刚等译.北京：中央编译出版社,2006.

[30] 格雷汉姆·史密斯.协商民主制度化：民主创新与协商体系[J].浙江大学学报,2018，（2）.

[31] 乔恩·埃尔斯特.市场与论坛：政治理论的三种形态[M].詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治.陈家刚等译.北京：中央编译出版社,2006.

[32] 参考詹姆斯·D·费伦.作为协商的讨论[M].约·埃尔斯特.协商民主：挑战与反思，周艳辉译.北京：中央编译出版社，2009.

[33] 聚合民主将个人偏好看作是既定的，因而仅仅将这些偏好聚合成集体偏好，因此形成公共选择。参考约翰·费尔约翰.建构协商民主制度[M].陈家刚.协商民主.上海：上海三联书店，2004.

[34] 格里·迈吉.所有人都是说谎者：民主是无意义的吗？[M].约·埃尔斯特.协商民主：挑战与反思，周艳辉译.北京：中央编译出版社，2009.

[35] 参与者政治文化，是社会成员往往公开地取向作为一个整体的系统以及政治的和行政的结构与过程（换言之，取向于政治系统的输入和输出两方面）的一种文化。参与者的政体的单个成员，对政治对象的各个层次可以持赞成的取向或不赞成的取向。……他们往往取向于政体中自我的“积极分子”角色，尽管他们对这样一个角色的感情和评价可能由接受转变为拒绝。参见加布里埃尔·A·阿尔蒙德，西德尼·维巴.公民文化——五个国家的政治态度和民主制[M].徐湘林等译.北京：东方出版社，2008.

[36] 约翰·费尔约翰.建构协商民主制度[C].陈家刚译.协商民主.上海：上海三联书店，2004.

[37] 戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬等译.北京:华夏出版社，1998.

[38] 戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬等译.北京:华夏出版社，1998.

[39] 尤尔根·哈贝马斯.包容他者[M].曹卫东译.上海：上海人民出版社，2002.

[40] 加布里埃尔·A·阿尔蒙德,小G·宾厄姆·鲍威尔.比较政治学——体系、过程和政策[M].曹沛霖等译.北京：东方出版社，2007.

[41] 约翰·费尔约翰.建构协商民主制度[M].陈家刚译.协商民主.上海：上海三联书店，2004.209.

[42] [美]亨利·罗伯特.罗伯特议事规则第11版（中文版）［M］.袁天鹏等译.上海：格致出版社，2015.

[43] 海防街附近的居民.

[44] 同心搭建民意桥，同德围起高架桥[N].南方日报，2013—08—02.

[45] 徐勇等.蕉岭创制：“四权同步”的基层治理模式[M].北京：中国社会科学出版社，2016.

[46] 公咨委主任H是政协委员，曾任报社总编辑，具有广泛的社会影响力.

[47] 习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014—9—22.

[48] 何包钢，吴进进.社会矛盾与中国城市协商民主制度化的兴起[J].开放时代，2017，（3）.