新时代环境治理公众参与意愿和行为分析——以广州城市居民垃圾分类参与为例

□熊 彩 俞 懿

一、问题的提出

随着全球环境问题的不断恶化，环境治理成为世界各国政府关注的显性议题。中国政府也将生态文明建设上升到国家战略，不仅实施了“史上最严环保法”，中央环保督查等一系列严厉的过程和事后监督举措，也加快了垃圾分类等事前环境保护政策的推进。尽管在政府的强力投入下这些做法在一定程度上改善了生态环境，但是却忽视了公众的环境参与，导致这些环保举措“后劲”不足，难以实现长期效果。环境作为公共产品，理应体现公众与社会的自主参与，才能形成“共建共治共享”的良性治理循环。

在环境治理公众参与这一议题上，需要解决的关键问题是参与意愿与参与行为之间的偏差。自2013年党的十八届三中全会提出把生态文明建设摆在治国理政的突出位置以来，通过广泛和持续的政策宣传与动员，公众的环境参与意识虽得到了空前的提高，但一些实证研究却发现公众的高参与意愿却鲜有落实为参与行为的，即意愿不能较好地预测行为[1]。究竟环境参与意愿和参与行为之间是何关系？若二者确实存在差异，又是什么因素分别影响了环境参与意愿和参与行为？

已有的环境、资源经济学和公共政策方面的文献分别从人口学变量、主观要素和外部要素来讨论其对公众环境参与意愿和行为的影响。从特定群体的特性这一人口学变量上来看，研究者虽然因为样本选择偏差导致没有得出普遍认可的结论，但大部分研究都趋向于认为女性在环保意愿和行为上都强于男性[2]；年长者的环境参与意愿更为强烈。Lansana and M Florence[3]以及国内学者徐林等[4]认为；高收入居民比低收入居民参与意愿和参与行为都更强[5]；受教育程度越高的人亦有着更强的参与意愿[6]。从主观要素上看，研究者借鉴计划行为理论，认为人们的分类行为态度通过对其行为意向的影响能够有效预测公众的分类行为。树立良好的垃圾分类态度将增多居民垃圾分类行为的实施[7]。除此之外，Schwartz 提出的标准化影响模型，该模型强调了环境行为实施动力的作用[8]。即环境价值观、实施行为后获得的满意感和满足感会鼓励公众的实际参与行为[9]。同时，在主观规范上，建立社区分类回收规范，有利于提高并保持整个社区的分类回收水平。然而，随着研究背景的不同，主观要素所带来的影响也可能发生变化[10]。从外部要素来看，社区所提供的垃圾分类的项目服务和设施，以及这些设施使用的便利性等硬件因素的约束和控制，直接影响居民的参与意愿和行为[11]。具体表现为是否提供分类垃圾箱，垃圾箱设置的位置与居民楼距离的远近，垃圾分类收集和运输对居民决定是否实施循环利用行为等有显著影响，而且分类垃圾箱设置的便利性又会促使本不关注环境的居民进行垃圾投放[12][13]。关于社会资本与环境治理关系的讨论颇具争议，一方面，有学者指出在垃圾分类政策执行中，利用社会资本的力量，通过社会信任、社会规范和社会网络，将有助于克服集体行动困境，有效解决居民们怕麻烦、费时间而不愿按照规定分类投放的问题，切实提高垃圾分类政策的执行效果[14][15]；另一方面，反对者虽承认组织层面上社会资本与环境治理绩效的显著关系，却认为个体层面上社会资本并未对环境治理产生较大影响[16]。此外，政策上，政府的激励和惩罚措施对参与意愿及其行为也有显著但不稳定的影响[17][18]。基于行为主义的刺激与反应的联结，以奖励和惩罚为强化物，将引发个体的分类行为[19]（P30）。但是这一关系严重依赖于政策的落实成效，若未能很好地贯彻实施激励或惩罚政策，则作用将大打折扣。宣传政策一方面可以帮助居民消除对于垃圾分类设施和政策上的不信任与不了解，逐步接受和了解垃圾分类的规则[8]；另一方面，通过宣传，可使居民树立良好的垃圾分类意识，提高居民垃圾分类的参与程度，助力垃圾分类政策实施。

综上，既有研究比较全面地探讨了公众环境参与意愿与行为的影响因素，且大部分的学者皆认可参与意愿与参与行为之间的强相关，但不足之处在于将意愿与行为的影响因素混为一谈。现实经验表明，公众的环境参与意愿无法较好地预测参与行为，学界也尚缺少对于意愿与行为差异这一现象的讨论和研究，基于此，本文将以广州城市居民的垃圾分类参与为例，重新考虑环境参与意愿和行为的影响因素，构建新的模型，研究二者产生差异的原因。

二、基于环境行为理论的分析

本文将在环境行为A-B-C理论的基础上讨论公众环境参与意愿和行为的影响因素及产生不一致的缘由。

A-B-C 理论的基础是Stern[20]（P253）提出的复杂环境行为模型，该模型认为：环境行为是由一系列内部和外部的因素共同作用的，内部因素包括环境价值观以及环境责任感，即居民对环境行为持有的积极或消极的评价；外部则是由具体结构、社会制度和经济激励等因素构成。在这个理论的奠基下，Guagnano 等学者对其做了简化，并专门针对生活垃圾回收利用行为建立了A-B-C 理论。该理论认为：生活垃圾回收利用行为（Behavior）是个体对回收利用所持有的态度（Attitude）和外部条件（Condition）共同影响的结果，如果把态度和外部条件分列为坐标轴的横纵坐标维度，只有当态度+外部条件＞0的时候，行为才会发生，反之，如果态度+外部条件＜0的时候，行为则不会发生。也就是说，出现不利的外部条件（或消极的态度）并不必然导致环境参与行为不发生，只要有足够强的积极的态度（或有利的外部条件），依然可以使居民做出该行为[21]。

A-B-C理论的核心观点是个体做出环境参与行为受到态度和外部条件两方面的共同作用，即“行为=态度+外部条件”。但是该理论仅对态度、外部条件与行为进行讨论，而忽略了意愿在其中的地位与作用。所以此处将对A-B-C理论模型进行调整，调整后该理论模型的关键因子包括：

1.环保态度。在这里环保态度也是行为态度，是指行为主体对环境保护的一般而稳定的倾向、立场、信念或看法[22]。一般包括价值信念和结果信念，价值信念指是否认为环境保护行为本身具有意义，结果信念指的是环境保护行为做出后是否能够产生实际的效用。前者强调对行为性质本身好坏的感知，例如垃圾分类有利于保护环境，节约资源；后者强调行为实施后的结果推断，例如当前垃圾分类政策能够有效减少垃圾总量、实现垃圾资源化。当主体意识到环境保护行为的价值，并对于行为执行后的结果效能有较高的预期时，主体便会对该行为产生较为正面的行为态度，继而产生较高的参与意愿。

2.参与意愿。参与意愿是指行为趋向的意愿，是做出行为之前的主观倾向和行为动机。意愿是主体主观的内部思维，而行为是主体客观的外部动作。在行为信念的影响下，意愿在一定程度上虽能够对行为进行预测，但意愿对行为的预测作用还会受到外部条件的影响。

3.外部条件。外部条件是指主体在实施环境行为时所面临的客观环境，即是指对主体进行参与行为有影响的外界因素。外部条件包括设施变量和政策变量。其中，设施变量主要包括环境保护项目的服务和设施，比如垃圾投放点位置设置。政策变量是指政府在落实垃圾分类政策中提供的政策支持，涉及到宣传政策、奖惩政策等。本文认为以上外部条件在推动或阻碍个体参与意愿向参与行为的转换过程中起到十分关键的作用，且是参与意愿与参与行为之间形成偏差的原因，即参与意愿对参与行为的影响受到了外部条件的调节作用。换言之，参与行为受到了外部条件的影响，而不仅是分类意愿的作用，但外部条件作为一客观因素却不会对参与意愿这一主观态度产生影响。

4.参与行为。具体到垃圾分类的例子中，参与行为是指居民将生活垃圾按照要求进行分类收集，并将收集好的垃圾在规定的时间点放置在指定投放点中。

结合上述的4种变量及其路径关系，几者之间的关系如图1所示。

图1 基于A-B-C模型的修正框架

如图1 所示，在第一象限，当个体持有积极的参与意愿而外部条件又有利于行为发生时，很大程度上能够推动个体做出环境保护的行为。在现实中，德国、日本、瑞典和美国等发达国家，通过学校教育培养了居民的垃圾分类意识，结合国民的危机意识和集体意识，社会形成良好的垃圾分类意愿。在外部条件上，这些国家制定了一系列的法律法规，同时实施了企业化运营，引入市场力量使垃圾处理产业化，最终实现了垃圾分类的全民参与。

在第二象限，存在两种情况，需一分为二进行讨论。当不利的外部条件大于积极参与意愿时，环境参与行为便不可能发生，反之则有可能发生。由于长期的环保宣传教育，我国城市公民已基本形成环境保护的概念，并愿意主动进行垃圾分类。然而由于外部条件不够完善，垃圾分类的项目服务不到位，垃圾回收点卫生质量不过关，前期即便分类较好，环卫工人亦会“一锅端”，存在奖惩政策大多未落到实处等不利条件。这些外部的不利条件减弱了居民参与垃圾分类意愿的作用，减少了垃圾分类行为发生的可能。而一旦外部条件成熟，匹配上较高的参与意愿，参与行为发生的可能性就会迅速提高。

在第三象限，当个体持有消极的参与意愿且外部条件亦不利于行为发生时，参与行为在绝大多数的情况下是不会发生的。我国部分城市未实施垃圾分类政策前即属于这一状态，不仅外部的环境设施和政策条件尚未形成，整个社会也尚处于以经济建设为中心的阶段，社会尚未形成深刻的环境保护的观念，所以垃圾分类行为很难发生。

在第四象限，当有利的外部条件大于消极的参与意愿时，公众才会做出环境参与行为，反之则不大可能发生环境参与行为。在此种低参与意愿的情况下，只有施以强制政策，并在外部硬件条件上提供了较高水准的配套服务、设施和政策，公众才有可能做出参与行为。

基于以上讨论，笔者认为，公众环境参与意愿并不能等同于参与行为，参与意愿主要受到对环境保护的价值和结果信念的影响，宣传等外部条件的影响很小或短期内难以观察到；而能否实现参与行为，除了要有积极的参与意愿之外，还要具备积极的环境设施设置和有利的政策配置等外部条件。据此，本文以广州城市居民的垃圾分类参与为例，提出以下待验证的假设：

假设1：居民的环保态度对垃圾分类参与意愿和参与行为都有显著的正向影响。

假设2：外部条件对垃圾分类参与意愿没有显著影响。

假设3：外部条件对垃圾分类参与行为具有显著的正向影响。

三、广州城市居民垃圾分类参与的实证分析

（一）研究设计

垃圾分类是环境治理的重要内容，垃圾分类中的公众参与也是公众环境参与的内涵之一。考虑到资料和数据的可得性，本文将公众环境参与操作化为广州城市居民的垃圾分类参与。广州作为国内垃圾分类最早的试点城市之一，探索垃圾分类已有20余年，并在2019年与北京、上海、深圳等超大城市一起，先后就生活垃圾管理进行修法或立法，进入了垃圾分类的“强制”时代。

本研究使用的数据来自调查问卷。问卷内容主要参照既有研究中居民生活垃圾分类行为测量量表。其中，解释变量包括行为信念、外部条件，被解释变量包括居民分类参与意愿和分类参与行为。环保态度操作化为价值信念和结果信念两个二级指标的加总，价值信念的测量题项为“垃圾分类是一件有意义的事”，结果信念的测量题项为“垃圾分类如果顺利推行能够减少垃圾总量、实现垃圾资源化”。每个题项有“非常同意”到“非常不同意”过渡的5个选项。

外部条件主要包括环境设施设置和政策配置，其中，环境设施设置操作化为对垃圾分类设施是否满意等细分题项；政策配置变量包括垃圾分类宣传持续时长、是否有相关奖惩政策、对政策的满意度等细分题项，选项同上。

分类意愿通过询问“您是否愿意进行垃圾分类”来测量，而分类参与行为的测量根据《广州市生活垃圾分类管理条例》的标准，划分为五种类型：不分类、分为2类（可回收/其他）、分为3类（可回收/其他/厨余）、分为4 类（可回收/其他/厨余/有害）和不知道，以此考察被试者的垃圾分类参与行为的深度。

除此之外，性别、年龄、受教育程度、收入、党员身份和居住身份等可能影响居民垃圾分类意愿和行为的人口学变量均纳入为控制变量。

（二）数据分析结果

本次调研于2022年1月至2022年2月之间展开，在广州市内各业主群和小区门口派发问卷的形式获取问卷数据。共发放问卷544 份，回收544 份，其中有效问卷518 份，问卷有效率为95.22%。其中，女性受访者占比62%，45 岁以上的受访者占比24.5%，并没有出现女性和老龄受访者过高导致问卷结果不具有代表性的现象。

1.参与意愿与参与行为的偏差描述

从统计结果来看，广州城市居民垃圾分类意愿均值为4.44（最小值为1，最大值为5），这说明广州市居民垃圾分类参与意愿极高。但是从参与行为来看，仅有37.4%的居民能够按照要求将垃圾分为4 类，大部分居民将有毒有害垃圾和其他垃圾混淆，存在厨余垃圾和其他垃圾混合投放的不良习惯，其中5.9%的居民采取了完全不分类的行为，55.5%的居民只分了2 类或3 类。而根据《广州市生活垃圾分类管理条例》要求，居民应该将垃圾分为4类，分别是可回收垃圾、餐厨垃圾、其他垃圾和有害垃圾。整体来看，广州城市居民在垃圾分类上还处于“理念上认同，行动上滞后”的阶段，参与意愿和参与行为之间存在较大偏差。

2.对垃圾分类参与意愿的影响因素分析

通过对相关变量的回归分析发现，环保态度对公众参与意愿的影响在0.1%的水平上显著，且和控制变量一起能解释参与意愿的39.2%，这说明环保态度对参与意愿的影响十分关键。这部分验证了假设1；在环境设施变量中，模型2和模型3的结果均表示其对垃圾分类参与意愿没有影响，验证了假设2；相似的结果也出现在政策变量上，无论是宣传政策、奖惩政策，亦或是政策满意度，对垃圾分类参与意愿的作用皆不显著。

综上，广州城市居民的垃圾分类意愿仅与环保态度之间存在极强的正相关，即便是我们认为可能影响到参与意愿的宣传政策，在这里都没有发现有显著影响。

表1 垃圾分类参与意愿的线性回归模型

3.对垃圾分类参与行为的影响因素分析

通过对相关变量采取有序logistic 回归发现，环保态度对居民垃圾分类参与行为的影响是积极且显著的，这说明越觉得垃圾分类是一件有意义的事，居民越有可能做出垃圾分类的行为，进一步验证了假设1；与参与意愿不同的是，环境设施也显著影响到了居民的实际参与，尤其是垃圾投放点离居民越近、垃圾桶的分类标识越易辨认，居民进行垃圾分类的可能性就越高；同时，垃圾分类政策对居民的参与行为也有显著影响，宣传政策和对政策的满意度均有积极的影响。假设3也得到了验证。

表2 垃圾分类行为的logistic层次回归模型

四、结论与讨论

（一）基本结论

通过对广州518 位城市居民的问卷调查数据分析发现，当前广州城市居民垃圾分类的参与意愿普遍较高，但是真正按要求落实垃圾分类行为的却不是很多，出现了“理念上认同，行动上滞后”的现象。

环保态度是影响居民环境参与意愿的关键变量，考虑到广州城市居民有较高的垃圾分类参与意愿，可以认为广州过去20年里对垃圾分类的探索产生了有意义的效果，至少在观念上达成了社会共识。这一共识的形成不是短期的宣传能达到的，在未能呈现的部分之外，我们还通过实验法对宣传效应进行了检验，发现短期的宣传不能影响居民的环保态度。此外，一系列的分析也发现，环境设施和其他政策变量也都难以影响居民的参与意愿。需要说明的是，本文的分析结果与陈绍军等人的结果截然不同。陈绍军等人认为宣传活动、奖惩措施是推动宁波市居民分类意愿的主要原因，但是对分类行为影响微弱。这种结果上的相异可能受到数据来源差异的影响，即研究对象不同继而使得两个城市接受到的宣传政策和奖惩政策的时间和效果不一。广州市垃圾分类政策推行已有十余年，2009年广州社情民意研究中心针对垃圾分类进行了详细的调查，结果发现当时已有超九成的广州市居民具备了较高的分类意愿。在此基础上，当下宣传政策和奖惩政策的变化便难以对分类意愿造成更深刻的影响。

从环境参与行为来看，既受到居民的环保态度的影响，也受到环境设施和政策配置的影响，这也回应了上文提出的“行为=态度+外部条件”这一结论。垃圾桶外部设施、政策变量中的宣传政策及政策满意度对分类行为都有显著正向影响。近几年，广州市垃圾分类设施及其服务的完善给居民垃圾分类提供了便利条件，政策上的广泛宣传进一步增长了居民关于垃圾分类的知识，继而增加了他们分类参与行为的可能性。政策的合理性亦使居民们更愿意在行为上服从支持国家的方针。反过来讲，若垃圾设施标识模糊、垃圾投放点卫生质量差，宣传流于形式，工作不到位，政策实施与居民正常生活习惯相背离，那么居民就会减少分类、更可能进行混合投放。而我们发现奖惩政策对居民的参与行为没有影响，可能的解释是当前广州奖惩政策尚不完善、落实情况不佳，由于监管人员的不足，并未能对垃圾混合投放的居民们施以有效的罚款、警告等措施，也未按要求对进行垃圾分类的居民给予相对应的奖励，因此尚未发挥出应有的政策效果。

总结来说，基于本文所提出的A-B-C理论的修正模型，我们可归纳环境参与意愿和参与行为产生偏差的缘由：当参与意愿和参与行为出现不一致的情形时，在参与意愿保持较高水平的情况下，往往是由外部条件的欠缺所造成的。正是因为外部条件没有达到居民的要求，因此不仅没有起到推动的作用，反而为行为带来了反向的制约。

（二）政策建议

公众的环境参与是形成环境有效治理不可或缺的力量，尤其是对垃圾分类这一涉及到每一个微观家庭的环境保护政策来说，能否形成居民的积极参与十分关键。德国和日本等发达国家之所以能形成垃圾分类的全民参与，除了垃圾分类意识深入人心，更重要的是合理的环境设施设置和政策配置[23]（P94）。广州当前的垃圾分类实施的不足之处主要体现在外部条件的欠缺。在环境设施方面，垃圾分类设施存在不少问题，垃圾分类定点投放位置的距离变远，部分地区垃圾桶未能得到及时清理，投放时间固定却不符合居民的生活习惯，等等，以上种种都阻碍了分类行为的较好实现。从政策方面看，广州垃圾分类的“强制”政策实际上并未严格落实，一方面较少对随意投放的个体施以严厉的惩罚，仅对违法违规的清洁服务公司、环保科技公司等企业、工厂和部分小区做出行政处罚；另一方面也未设置覆盖面广、持久性强的激励措施，因而在很大程度上还是要依赖居民的自觉。

基于以上分析，提出以下几点建议。

第一，借助数字化手段，实现城乡一体的垃圾分类的智慧和精细化管理。搭建垃圾分类数据的监管平台，对投放、转运、处置的全链条进行智慧监管；实现数据监管平台的多部门联通和信息共享，便利跨部门的执法联动；通过自动称重、智能互动与AI监控等技术，实现投放点的智能服务和智能监督，提高垃圾分类的参与率和正确率，降低人力成本。在人口密度较低的农村地区，可推行人力投入较低的智能小型垃圾回收车。

第二，加强垃圾分类指导员队伍的培养。智慧管理可以节省人力，但不可缺少人力投入。垃圾分类指导员不仅可以弥补智能系统在自动识别上的不足，还可以通过“在场”对居民形成社会监督、有效利用社会资本提高居民的环境参与，督促居民将参与意愿付诸于行动，弥合意愿与行为的偏差。

第三，落实奖惩政策。奖惩政策可以有效推动居民的参与行为，可在智慧管理系统的基础上建立垃圾分类奖励积分的电子账户“绿色账户”，将电子账户与银行卡、支付宝、微信支付等进行对接，通过社区带动，吸引更多居民使用。街道亦可通过专项补贴的形式激发居委会、志愿者等社会组织对居民的分类行为进行监督，以帮助落实惩罚约束机制。

第四，补齐终端分类运输的短板，做到前端、中端、后端的全过程分类。无论是从新闻报道还是本研究问卷调查中的开放性问题，居民对政策最不满意的地方在于混合收运，极大地打击了居民的分类积极性。所以应及时纠正和整改“混收混运”现象，尽快完善、落实垃圾收运体系，建立“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”的全链条分类体系。

第五，形成政府、市场、社会组织和居民多元参与的治理网络。除了政府的积极投入之外，要发挥市场机制，让有资质和经验的垃圾分类公司承担具体的专业化运作和执行；要积极引导社会组织和志愿者参与垃圾分类的宣传、执行和监督工作；在涉及到居民切身利益的投放点建设、投放时间设置等问题上，充分发挥社区居民的自治协商，真正做到共建共治共享。