国内档案开放审核研究综述

■宁燕子

一、国内档案开放审核研究论文统计数据及分析

本文以“中国知网学术文献总库”为检索范围,以高级检索方式精确检索主题为“档案开放鉴定”或“档案开放审核”的文献（检索时间2021 年11 月9日），检出文献203 篇。剔除新闻报道类、纪实类等不相关文献及重复性文献后, 获得有效文献94 篇。本文对94 篇研究文献展开数据统计和分析。新《档案法》出台前“开放审核”被表述为“开放鉴定”，因而在本文中两个表述穿插使用。

（一）文献年代分布

如图1 所示，最早研究档案开放鉴定的论文发表于1991 年，至2006 年的16 年间，相关研究一直很少，共发表研究论文8 篇。2007 年开始研究文献数量呈现波浪型递增状态，出现过5 次波峰，2007 年和2008 年各3 篇，2011 年5 篇，2016 年7 篇，2019年10 篇，2021 年19 篇，2007 年以来的15 年共发表论文86 篇。从研究趋势看，2007 年以后研究逐渐活跃与我国的信息公开制度相关，2007 年《中华人民共和国政府信息公开条例》发布，2019 年修订，进一步扩大信息开放范围。2010 年《中华人民共和国保守国家秘密法》修订施行，这次修订特别注重处理好信息保密与信息公开的关系，保障公民的知情权，明确规定法律、行政法规规定公开的事项应当依法公开，在保密工作方针中还明确了“既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用”的原则。2014 年《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》《国家秘密定密管理暂行规定》先后出台，进一步细化了文献的定密与解密。信息公开的要求与档案控制利用之间的矛盾，文献定密与解密的新规定推动了业界对档案开放的思考和讨论。新《档案法》对档案开放审核的新要求，进一步促进了相关研究。

图1 档案开放审核研究趋势和年代分布

（二）文献关键词分布

94 篇文献中有13 个关键词出现10 次以上，分别是馆藏档案（33）、进馆（28）、国家档案馆（28）、档案鉴定（25）、综合档案馆（22）、国家档案局（21）、档案解密（17）、档案事业（17）、档案内容（15）、开放率（15）、档案鉴定工作（12）、市档案馆（11）、档案移交（11）。把相关的关键词合并，统计出高频次关键词，见表1。

从表1 高频关键词可以看出，研究档案开放鉴定工作的主体集中在各级国家档案馆；档案开放鉴定的客体既包括馆藏档案，也包括新入馆档案；档案解密与档案开放鉴定工作密切相关；档案开放鉴定是对档案内容的审核。

表1 高频关键词统计表

（三）研究机构分布

从图2 可以看出,94 篇档案开放鉴定研究论文中,有39 篇 (占全部论文的41%) 来自各级国家档案馆，有28 篇(占30%)来自高等学校，国家机关、企事业单位的相关研究论文有27 篇 (占29%)。图2 表明档案开放鉴定的研究主体相对集中，主要是各级国家档案馆和高等学校。从图3 研究机构的发文量来看，对档案开放鉴定研究比较深入的有北京市档案局（馆）、湖北省档案馆、上海市档案局（馆）、陕西师范大学档案馆，发文量分别是6 篇、5 篇、4 篇、4 篇，其他研究机构发文量多为1 篇，个别发2 篇。总体来看，业界对档案开放鉴定研究深度不够。

图2 研究机构类别分布情况

图3 研究机构分布情况

二、档案开放审核研究文献的主题分析

（一）档案开放鉴定的概念

葛荷英把档案鉴定按性质划分为价值鉴定、质量鉴定和使用鉴定三种，将档案的开放鉴定列入档案的使用鉴定范畴，并认为，“档案开放鉴定是指档案馆馆藏档案对社会开放范围的鉴定，它的主要任务是区分馆藏档案中哪些可以开放，哪些要控制使用，所以又叫档案划控鉴定。”刘鸿浩、邹华认为，“档案开放鉴定是指按照一定的标准和方法，确定档案可否对外开放以及如何开放的过程”。陈俐提出档案开放鉴定的内涵是指“档案馆遵循设定的工作程序，依据确定的划分标准，组织对馆藏档案逐卷或逐件、逐页进行内容和形式审查，从而科学界定向社会开放档案范围的过程。以上对档案开放鉴定的界定均为描述性定义，定义中的要素包括档案鉴定主体、鉴定客体、鉴定任务、鉴定过程、鉴定结果要求。

（二）档案开放存在的问题和对策研究

业界对档案开放审核存在的问题总结分析得比较全面，问题集中在以下三个方面：一是理念滞后，重藏轻用的传统思想普遍存在；二是档案开放鉴定的相关法律法规普遍内容粗泛，针对性差，可操作性不强；三是档案开放鉴定专业力量不足，档案形成或移交单位普遍对档案开放审核工作重视不够，支持不力。针对以上问题，多位研究人员提出了改进建议：第一，提高认识，转变观念。刘鸿浩、邹华认为，国内档案部门应当“增强公共服务意识”，应当吸收借鉴国外先进的工作和服务理念，强化档案是保存于档案馆中的公益物品的认识，提高档案开放率，从而确保利用者通过档案更好地维护个人权利。第二，完善相关制度及规范。刘鸿浩、邹华提出了改革封闭期制度、完善档案的公布制度、建立档案开放的保密审查机制、制订档案开放期限表等完善档案开放鉴定的制度与办法。第三，加强档案开放鉴定人才的培养与培训。周纳新提出档案部门应制定档案鉴定人才培训计划，开展档案鉴定人员专项培训工作，建立一支结构合理的档案鉴定人才队伍。钱海峰提出加强馆际间、同行间的交流。通过学习、参观、座谈、学术研讨等形式，使档案开放鉴定工作人员拓宽思路，取长补短，共同提高。

（三）档案开放法律法规研究

学界从法学和档案学两个角度开展相关研究，研究表明，我国关于档案开放利用的法规体系的框架已经基本形成,内容涵盖了档案开放工作的各大主要环节，但存在开放范围过于“粗犷”、开放年限不具有针对性、开放年限过长、缺乏相应的监督惩罚机制、上层法规与下层法规不一致等问题。杨千、谢鑫借鉴英国的做法，提出我国档案开放法规体系建设的建议：第一，以新《档案法》的出台为契机，对配套法规、规章进行修订，理顺档案开放审核的流程，合理划分不同主体的权责。第二，在我国尚未制定类似《信息自由法》的顶层法律的情况下，应在《档案法实施办法》中对档案与信息的内涵进行区分。冯晓红指出，档案开放立法与现行法律体系之间的关系应是继承、修改和补充有机结合的关系，制定档案开放法规，应注意与相关法规的相互照应、协调一致。赵建强认为，在国家有关法律、法规出台之前, 地方也可以按照我国《保密法》和《政府信息公开条例》的基本精神，积极探索地方档案的控制开放问题，修改地方的档案开放细则，实践中探索调整，为国家层面法律、法规的修订提供科学依据。

（四）档案开放审核主体权责研究

贺军、李扬新认为，档案开放顺利开展是多个主体共同作用的结果。理顺主体之间的相互关系，理清责任主体各自的权责，是档案开放工作无法回避的重要任务。经梳理他们认为档案形成机构应当重点负责“涉密”档案的解密工作，对政府信息公开的文件做相应标识；保密机构承担“涉密”档案的审查和指导责任；档案馆负责“涉密”档案解密的沟通、协助和核查，负责档案开放前鉴定的组织；授权的档案形成单位作为自行永久保管和利用本单位档案的机构，承担本单位档案开放的全部责任。

（五）档案开放审核的实践探索

国内较早、较深入地开展档案开放鉴定实践探索的有北京市、青岛市、天津市、上海市、广东省等省市档案局（馆）。北京市的档案开放鉴定工作模式探索卓有成效且具有一定代表性。北京市目前主要采用“三结合三阶段”档案开放鉴定工作模式，并且明确先解密、后开放的基本程序。“三结合”是指由档案馆、档案移交单位、相关领域专家三方相结合，建立多方共同参与的档案开放鉴定工作体制。“三阶段”是指将档案开放鉴定工作划分为立档预判、移交档案馆前密级变更和划分控制使用范围调整、到期档案的解密划控和开放审查等三个阶段。

（六）档案开放审核流程研究

贺军、李扬新、吴玉婷指出，档案开放鉴定既是档案开放与否的重要关口，也是国家信息安全的重要屏障，因此是关键一环，但也是最无序的一环。这既缘于开放鉴定本身的复杂性，也缘于现有鉴定环节设计的缺憾。一是鉴定工作难度大、风险大、任务重。二是鉴定环节不规范，责权不匹配。三是鉴定责任不明晰，对鉴定结果不愿意承担责任，导致一份档案文件开放前必须经过不同人员的多次反复审查。四是开放鉴定的客体没有理顺，造成很多无谓消耗。此外，现有档案鉴定标准不统一，分工不明确，导致鉴定结果不规范。杨茜茜、杜瑀峤认为，档案开放鉴定的程序需要从两方面理解：第一是狭义的开放鉴定程序，仅指划控、鉴定和开放这一具体工作的审定程序；第二则是相对广义的开放鉴定程序，即除上述审定程序之外，还包括规定开放年限与开放内容，以及档案解密等相关工作的程序。他们调查了12 个省级国家档案馆，档案开放鉴定的程序并没有任何两个是完全一致的，各个档案馆都采用了不同的工作模式。从步骤看，绝大部分档案馆采取三审制度，即初审、复审、终审，另有两个档案馆仅采取初审、复审两个步骤。就涉及的责任主体和组织形式而言，涵盖档案形成或移交单位、档案馆专职开放鉴定人员、档案馆内部组建的开放鉴定工作组、档案馆开放鉴定分管领导、档案馆外部组建的专家委员会。目前综合档案馆的开放鉴定工作虽然大体遵循“三审制度”，但仍缺乏程序制度上的规范，具体表现：1.解密与开放鉴定的程序关系有待进一步理清；2.“三审”框架下的职责分配有待明确细化；3.“三审”框架下的主体协作机制有待完善。他们以档案开放义务和档案不开放权利分析为核心，提出了“不开放细则、初审、复审、汇总磋商、最终审批”的鉴定的程序框架，并探讨了其中的职责关系和协作机制。

北京市档案馆是国内较早开展档案开放实践工作的档案馆，积累了较丰富的工作经验，开放审核工作取得了较好成效。陈俐、金霞结合北京市档案馆的成功实践系统梳理了档案开放鉴定流程：1.筛选。筛选出非本全宗的单位的档案信息，直接确定为控制使用。2.初审。档案形成或移交单位对到期档案进行初审，提出明确的开放或控制使用的意见。3.审查。档案馆对初审结果进行审核，并作适度的调整。4.复审。开放审核复审委员会重点审核拟开放档案以及尚且存疑的问题。5.梳理。档案馆对复审意见进行系统梳理，汇总有争议的问题，形成拟开放档案审查报告。6.审定。组织开放审核委员会会议对拟开放档案结果进行审定。7.公布。将确定无误的开放档案信息集中向社会公布。8. 总结工作及相关材料的归档工作等。

（七）档案开放审核标准研究

2015 年施行《北京市区县档案馆馆藏档案开放工作管理办法》中对档案开放鉴定标准做出明确规定:已作为政府信息主动公开文件自接收进馆之日即可向社会开放；国家秘密标志的档案必须先解密后再进行开放鉴定。馆藏档案解密工作的责任主体是原定密机关、单位，可按北京市保密局的解密文件实施解密工作。《办法》列举了12 种延期开放的情况：1.涉及政治运动相关内容的档案；2.涉及有关国家军事、外事、公安、安全、经济利益、科学技术等内容的档案；3.涉及各级党政机关、团体、企业事业单位组织、人事、纪检、监察、保卫、统战、宗教等内容的档案；4.涉及人防建设，武装部工作及民兵、征兵情况统计、退伍军人安置，部队驻军等内容的档案；5.涉及在历次政治运动中对个人问题的处理意见等内容的档案；6.涉及勘界情况的档案；7.涉及信访、防疫等内容的档案；8.涉及企业商业秘密等内容的档案；9.涉及政府在进行人口普查、经济普查以及其他各类普查中形成的关于公民各方面情况的普查档案；10.涉及公民婚姻、领养、招工、调动、知青、建房、房产买卖等内容的档案；个人刑事与犯罪、历史问题、不良记录、死亡、病史等内容的档案；11.个人财产、工资、家庭出身，家庭成员、社会关系、家庭住址等详细内容的档案；12.其他涉及党和国家安全或者重大利益,个人隐私以及到期不宜开放的档案。

（八）高校档案开放研究

廖颖2016 年对上海地区高校档案向社会开放情况开展调查,在已经设立档案馆的19 所上海高校中,仅上海交通大学档案馆开展过档案向社会开放工作（其开放档案范围主要包括大部分建国前的历史档案,以及一部分建国后的文书档案），其余18 所高校档案馆均未开展过该项工作。朱小怡、魏明扬在《高校档案向社会开放，我们准备好了吗？》一文中指出对高校档案部门而言，向社会开放档案,既是法定的职责,又是重大的挑战。他们在文中阐述了高校档案部门为社会提供服务所面临的变革与挑战；从思想认识、业务建设、人才队伍培养等方面探讨了高校档案部门应对变革与挑战的思考与举措。

三、结语

通过对档案开放审核文章的定量与定性分析，笔者提出三个方面建议：第一，在“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案”的大背景下，机关档案室、高校、企业、事业单位档案馆也应当积极投入到档案开放审核实践中来；第二，国内档案开放审核主要针对文书档案开展，把科技档案、专门档案、业务档案等作为开放审核对象的较少，相关研究更少，审核实践和研究客体的范围需要扩大；第三，在现有的研究中，对档案开放审核的概念、工作机制、工作模式、审核主体的权责、鉴定工作流程等方面讨论研究比较多，对于开放鉴定理论的构建、开放审核相关法律法规条文的内容梳理、开放审核标准如何制定、如何利用信息技术开展智能化审核的相关研究尚有不足，有待日后加强。