全域土地综合整治助推乡村振兴的实施路径研究

毛靖榕

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550000）

一、引言

当前我国正处于全面实施乡村振兴战略阶段，土地作为乡村振兴的题眼，中国乡村发展历史进程中土地的重要性不言而喻。传统的土地整治在耕地数量上已实现了第一次飞跃，设置了耕地永久保护红线，保障了人口大国的粮食安全，土地整治也对土地多类型多功能展开了一系列的探索，但乡村之间存在地域位置、经济底蕴和政策扶持等不同现实条件，我国农村地区普遍存在有不平衡发展现状；土地整治的主要范围主要集中在农村地域，然而当前农村发展困境不能从单一视角出发，长期以来城乡二元格局引发的一系列城乡矛盾加剧了农村发展困境：首先是城乡经济问题突出，城镇化蔓延致使农村大规模劳动力人口流失，土地城镇化速度快于人口城镇化速度，导致土地低效率使用的同时，也加剧了乡村落败的节奏；其次城乡要素自由流动尚未建立，城市虹吸效应进一步推动了城镇化发展，凝聚了大规模发展要素资源，几乎形成了农村涌向城市的单向发展要素资源通道，农村在失去核心劳动力的困境下面临发展要素缺失、失衡的难题，土地整治转型迫在眉睫。2019 年自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》并在全国范围内展开试点，新时期下全域土地综合整治结合土地整治和各种要素，以全域规划、整体设计、综合整治、整体推进为核心部署思想，对当前乡村土地问题有着重要指导思想。

本文立足全域土地综合整治这一全新框架在涵盖全面的乡村发展要素，如何通过其内在要素助推乡村振兴策略，以期回答乡村全域土地综合整治助推乡村振兴战略实施路径。

二、文献综述

全域土地综合整治作为土地整治新方向，扎根于中国农村土地改革和治理经验，早期中国土地整治处于起步摸索阶段，在土地整治功能系统方面仍需探讨[1]，对比发达国家土地整治发展历程，土地整治从单一走向多功能是必然趋势[2]。土地整治内涵发展多元，从最初的注重耕地产量和质量，保障粮食安全，到进一步提出融合景观生态需求[3]，强化生态理念和景观建设技术[4]。探索区域多功能发展，这也与新农村建设需求高度契合[5]。乡村地域系统综合多种要素，具有多维性和动态演变性，调整关键要素发展方向，结合“人口—土地—产业”内在要素耦合推动“资源—资本—资产”的实现，也是土地整治和乡村振兴的出发点和落脚点[6]。全域土地综合整治是一项全新命题，基于浙江省的先行经验可概括为7 种实施模式[7]，全国各地也展开了试点积累了丰富的实践经验[8]，传统土地整治转型全域土地综合整治策略及实施路径仍有待探索[9]，基于乡村振兴的价值取向转变，全域土地综合整治综合人文生态修复、区域空间优化和促进三产发展等要素，构建土地整治转型新框架[10]。纵观已有关于全域土地综合整治的研究，学者较重视讨论土地整治转型、顶层设计及策略、实施路径等方面，这对现阶段进一步推广全域试点具有重要意义。土地是财富之母，涉及广大农民切身利益，关系乡村全面振兴和城乡融合发展大局，土地整治的最终目标是乡村振兴发展，乡村振兴建设要为农民的生活而建，以达成乡村振兴战略。农村是农民生活的场所，体现着乡村特有的生活习俗，体现着农民生存和发展的功能性要求。全域土地综合整治作为土地整治的转型方向，指出单一土地发展要素难以实现乡村振兴，我国现发展状态仍处于工业化、城镇化，总体上农村劳动力与人才、土地、资金等发展要素依旧是单向流入城市，通过全域土地综合整治优化和重组乡村发展要素，激活乡村内在驱动力，本文基于此探讨乡村振兴背景下土地整治转型的迫切需求，以及全域土地综合整治的实施路径。

三、乡村要素发展阶段研究

全域土地综合整治是土地整治的新转型方向，不同于过去的单一发展土地元素，全域是指以乡镇为基准单位的整治区域，域内所涵盖一系列的乡村发展要素共同搭建土地综合整治系统。基于土地整治的发展历程和乡村发展要素，乡村发展要素中的主导要素作为全域土地综合整治的核心要素尤为关键，随着不同阶段迭代有着不同的次序行和优化方式，主要包括以保障粮食安全为目的的资源类发展要素培育阶段、以重点解决农村“三农”问题的产业型发展要素提升阶段、以提升乡村“三生”协调发展的各主导发展要素显化阶段、以打造城乡融合发展的全要素耦合阶段。乡村发展要素众多，可依据主体范围分为微观和宏观，微观要素指以乡镇为基准单位的地域内驱动发展的因素，包含有资源禀赋、地理条件、经济基础、基础设施、人文景观、乡土文化和生态环境等；宏观要素是指政府及社会推动地域发展的因素，包括宏观的政策支持、市场环境、技术支撑和社会经济环境等。一系列的微观要素是乡村发展的基础和核心，单一发展其中的某几个重要因素并不能驱动整个乡村系统发展，但在宏观要素缺失或不足的情况下，微观要素难以体系的发展且受宏观环境的制约。乡村振兴的实现路径也是乡村发展全要素发展的实现，在此目标上不同基准单位的地域内乡村发展要素水平、强度和组合不一致，从而形成了各地主导要素不一致，2018 年浙江省“千村示范、万村整治”获得联合国“地球卫士奖”，标志着历时15 年的浙江省持续推进美丽乡村建设取得阶段性成功，也是中国农村乡村发展要素全面发展的典型，探索了利用优势主导要素带动其余要素发展，最终形成各个发展要素耦合相辅相成的新格局。乡村全要素发展并非一挥而就，针对各地域内实际发展现状因地制宜制定阶段性乡村发展目标，以期构建全域土地综合整治框架。

（一）阶段一——主导要素培育

1997 年中共中央国务院第一次将土地整理这一概念正式写进中央文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，其中明确了土地整理的内涵，即按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地之类，增加耕地有效面积，改善农业生产条件和环境，自此土地整治逐步实现了从自发、无序、无稳定投入到有组织、有规范、有比较稳定投入的转变。对土地功能及整治需求实际执行中更侧重于增加耕地数量和提升耕地产能等经济需求，这一时期的土地整治以补充耕地数量、保障粮食安全和农业生产为主，土地作为乡村发展要素中的主导要素处于待培育发展阶段，土地整治的主要研究方向也集中在基本农田建设与乡村发展，大力推行农田的建设与保护，以实现耕地面积的增加与耕地质量的提升。

（二）阶段二——辅助要素发展

随着城市化进展的高速发展，城乡二元格局加剧拉开城市与农村的差距，出现了农村劳动力外流、农用地效率低下等“空心村”现象，此外，土地整治功能单一，农村用地也出现了耕地细碎化、村用地混乱等现象。党的十六届五中全会在城市支持乡村的基础上提出了社会主义新农村建设，以城带乡带动乡村发展以此形成城乡融合发展的新格局。由此土地整理赋予了更多功能，如耕地整理、统筹城乡、功能互惠、用地挂钩等，土地整理趋于多元化统筹规划，加之随着社会经济发展阶段和多要素耦合发展的需求，乡村发展要素也不仅仅是狠抓主导要素生产，也开始探索摸进多要素发展。

（三）阶段三——短板要素补齐

2013 年中央强调“美丽乡村”是农村发展的奋斗目标，随即提出保护生态环境的理念，绿色成为土地整治必不可缺的主旋律，在党的十八大上提出新型城镇化与美丽乡村建设的进一步发展部署。绿色发展不仅在乡村用地建设上，也特指乡村产业发展；良好生态环境是农村最大的优势和最宝贵的财富，挖掘和利用农村资源禀赋，打造绿色健康可持续化的产业是实现美丽乡村的重要途径，由此土地整治融合了生态建设，不仅整治功能更加多元化、整治目标向生态化转型、整治方向突出生态良田建设与保护，乡村发展要素也结合了绿色生态化、践行绿水青山就是金山银山的观念，补齐发展要素短板为新时期新农村建设奠定了基础。

（四）阶段四——乡村发展全要素发展

党的十九大强调乡村振兴战略是破解我国“三农”问题的金钥匙，农村土地综合整治的加速发展不仅关乎农村农业供给侧改革，也是优化城乡发展格局的重要手段，土地整治内涵随着国家战略需求发展，整治范围由农用地建设到村地域综合整治，整治内容由耕地数量与质量并重到融合绿色生态环境三位一体发展，整治方向上由耕地建设保护到城乡融合发展打开新格局，乡村发展要素也从注重主导要素到高水平、高强度，结合各地资源禀赋和地域情况组合发展，也由此打开了全域土地综合整治新命题，是土地整治的高级阶段。

基于以上四个阶段：当乡村发展要素处于低水平阶段时，即仍处于传统农业生产占大幅比地位的主导要素培育阶段，且主导资源要素处于低水平，与辅助发展要素低耦合状态；结合乡镇地域内资源特色，全域土地综合整治有关工作集中在主导发展要素培育和提升，为后续挖掘辅助发展要素垫下基础，乡村发展要素组合得以优化，从乡村单一生产功能格局进阶向粮食保障、乡村旅游、人文风景、城乡统筹等多功能布局的转型。当辅助发展要素缺失或不足时，即处于主导发展要素水平逐渐提升下农村发展寻求新方向和新突破时，进一步挖掘乡镇域内资源禀赋，抓住特色产业发展，全域土地综合整治有关工作集中在整合规划国土布局，以节约利用域内资源，从无效低效的细碎耕地到城乡融合发展。在乡村发展要素之间达到较高水平、逐渐显现强耦合状态时，乡村发展水平较高，域内基本形成“生产—生活—生态”的进阶局面，全域土地综合整治工作在继续发挥主导发展要素优势的情况下探究域内全盘一体化规划，进而实现乡村全要素发展，助推乡村振兴策略。

四、全域土地综合整治助推乡村振兴的内在机理

土地是人类主要社会经济活动的空间载体[11]，乡村振兴发展的题眼便是土地，不同的乡村发展阶段对土地资源格局需求亦有不同，乡村振兴下全域土地综合整治的本质不仅在于优化土地权属与格局、提高土地产能效率，同时也强调土地资源的多功能性，综合考虑土地利用、产业发展、居民点布局、生态保护和历史文化传承等因素，适应村庄发展演变规律，科学布局农村生产生活生态空间，分类推进村庄发展，全域土地综合整治助推乡村振兴内在机理可从系统管理、全面覆盖、区域发展出发梳理。

图1 全域土地综合整治助推乡村振兴内在机理

（一）系统管理

乡村振兴的实现在于乡村全要素发展，这一实施过程并非个案指导亦或是照搬照抄，乡村振兴涵盖乡村发展的方方面面，也涉及社会经济、社区治理、地理勘察、工程技术等等多领域学科，加之政府多个部门与市场、社会组织的交叉协作，全域治理搭建平台，融合不同领域、不同部门与不同整治方向，使得相应的整治工作能有理可循，全域土地综合整治重点突出之一在于以搭建了一个系统性、集成性平台，推动乡村地域系统内乡村发展要素互生互馈、协调发展。微观上需要对乡村土地利用展开详细编制工作，中观上需要对生产生活生态空间以及各项分工工程的综合布局，从而实现宏观上的政策目标，全域整治已形成科学流程，在各个全域试点展开相应工作时可提供依据与参照。

（二）全面覆盖

传统土地整治重点集中于土地权属与土地效益的提升，但随着乡村振兴的提出对土地多功能性赋予了城乡融合发展、乡村现代化建设的意义，全域整治的提出源于乡村价值的转变，从城乡二元格局转变至城乡统筹发展再到现在的城乡融合发展，挖掘农村地域和市场的潜力。全域整治主体包含了土地及土地利用者、乡村人口和产业、市场及社会组织。全域整治范围不仅覆盖了域内土地资源、生态资源、产业发展资源，也延伸至城乡融合地段的衔接和融合。全域整治手段也不仅局限在景观层面工程技术，积极引导社会组织力量，设置专项资金，在项目编制上采取“多规合一”的方式。全域整治突破土地整治局限，不仅在空间布局上重新塑造乡村形态，在整治方向与范畴上也实施了全域式规划管理。

（三）区域发展

全域整治将规划重点放在乡镇与村级层面，在展开整治工作之前，一方面对乡村土地利用现状及人口情况进行摸查；另一方面对乡村资源本底、地理位置、经济基础、城乡差异、人文风土和市场经济等等因素展开详细调查，确保后续能科学编制国土空间布局及因地制宜的发展域内支柱性农业农产，避免政策上的“一刀切”与发展上的“千村一面”。全域整治中分类施策十分重要，避免乡村发展的贪大求洋和城市化倾向，不同乡村依据城郊结合型、传统村落型、资源禀赋型、产业坚实型等进行分类和定位，形成一条自我循环自我发展的可持续道路。

全域土地综合整治以其作用方式回答了新时期如何建设美丽乡村这一问题，通过腾退闲置或低效乡村用地，激活乡村发展主导要素流动，融合了市场化需求与乡村发展用地需求配置用地指标，保障乡村产业与城乡一体化发展有序推进。同时，通过易地搬迁、合村并居和征地补偿等手段，合理优化乡村国土空间布局，科学布局农村产业资源，开启新时期农村现代化建设与城市融合并线发展，基于此，深化农村教育改革、医疗卫生发展、公共服务设施建设，着力补齐农村基础设施短板，带动农村居民人口消费能力提升，进而推动农村二三产生发展。

五、全域土地综合整治实现路径

乡村振兴的基本方针：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕；涵盖了现代乡村在经济发展、生态保护、人文地理等各个方面的需求，其内涵已不仅局限于农业发展这一纯农业维度，而是外延至生态环境、社区治理、人地关系等综合性层面，全域土地综合整治作为土地整治的新方向，通过土地整治打造乡村振兴“十百千”示范工程升级版，加快完善农村基础和公共服务实施，改善农村人居环境，推动乡村人才振兴，健全乡村治理体系，最终目标是实现乡村振兴，全域实施路径在国土空间一体化规划下科学编制可行性，激发农村发展要素流动，塑造农村新风貌。

（一）全域规划

全域土地综合整治服务于乡村振兴的方方面面，从激活集体土地资源出发，全力保障农村人口权益与福利，综合规划全域布局和整合利用域内资源，科学编制全域整治方案，以此确保整治后带来良好的边际效益。全域土地综合整治的顶层核心思想贯穿整个实施过程，整治项目从乡村实情出发，结合乡镇往年年度土地变更调查结果、农村宅基地登记和土地承包经营产权排查等，对整治域内的农用地、建设用地、矿用地、公共服务设施等展开走访调查，对域内当前各类用地规模利用和区位地理，以及耕地数量和地力产能、农田水利设施等进行详细调查，分析乡村当前存在的问题，科学编制全域规划，针对农村农用地整治展开土地综合整治工程、农田水利工程、电力建设工程、耕地地力修复工程、有机地块固化工程、粮食收储一体化建设工程、气象监测工程等，针对建设用地展开拆旧区复垦工程、散居农民安置区建设工程等，针对乡村生态保护修复用地展开水土流失工程、土地风华工程、矿山修复工程等，保护域内乡村农耕文化、民俗文化和礼仪文化，以此形成乡风文化底蕴。

此外，对乡村居民生活环境也应展开摸查，农村居民居住地建设以配合乡村振兴规划为目的，统筹兼顾社会效益、经济效益和环境效益，通过社区建设，改善农村人居环境，保障居民给水排水污水系统、电力电信系统、防灾防害设施、绿地景观及配套公共服务设施，促进农民生活方式的转变，提升农民生活水平，继承农村和睦亲近的邻里关系和优良淳朴的传统文化，塑造山、水、林、田、路跟社区交融的田园风光和宜人的居住环境，同时要加强宅基地管理，要逐步形成完善宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用制度，探索宅基地自愿有偿退出机制，完善宅基地管理制度，不要形成真空地带，杜绝白天晒太阳、晚上装月亮的“豪宅”在农村出现，使现代的生活方式与农村的传统居住形态得到有机融合，以此助推乡村规划建设，统筹区域城镇和村庄规划建设，优化村镇布局，按区域要素编制“多规合一”的实用性村镇布局规划，推动实现村镇建设风格协调、舒适美观、彰显特色。

（二）保障红线

全域土地综合整治应遵循耕地保护为先和生态环境保护两条红线。针对整治区域内涉及永久基本农田调整的，应编制调整方案并按已有规定办理，确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%，调整方案应纳入村庄规划，整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。在切实保障永久基本农田的前提下，开展高标准农用土地和有机土块建设、建设用地复垦、低效用地整合和再开发、耕地开发建设等项目，以此进一步解决农村耕地细、碎、不连片的难题。乡村振兴的最终目标是实现生产、生活、生态互融共生，无论是乡村自然景观与资源底蕴，还是乡村人家构建的田园风情，都应依照绿水青山就是金山银山的准则，在乡村布局和乡间交通道路规划上，不仅考虑农村生产生活的需求，也应注意人文景观的和谐规划，打造美丽乡村新面貌，以此突出乡村生态环境与现代化城镇的差异，作为乡村发展一大优势吸引农村劳动力回流。另一面，也进一步推动乡村旅游产业发展，全域整治区内生态保护设计中，空间区域布局上应贴合地理环境打造山水林田路，农田树林应注意种植与气候地理相宜的树种植物，加快村镇标准化寄宿制学校和乡村小规模学校达标建设，深入实施健康乡村计划，推进镇村卫生院和村级卫生室提质升级，发展符合农村实际的镇村养老服务，同时做好农村垃圾回收、污染处理等工程，及时处理污水、废气等有害物体，推进农村”厕所革命“，打造人与自然和谐共生的生态圈。

（三）资源整合

全域整治的重中之重是针对农村大规模劳动力外流而致使的土地地力效能低下、土地细碎化问题，有关整治工作除了激发农村内在驱动力，通过编制与规划整合土地资源，还可以积极发挥市场力量，搭建农村土地流转市场，规范相关法律法规，运用外部力量干预引导建设农村规模化农用地，拓宽农用地经营渠道，吸引企业、个体、社会组织多方主体投资，促进现代农业产业园区、农产品种植园区的建设，加快农村土地资源流动，以此形成农民增收新来源。另一面，部分全域试点临近城镇，不仅在规划布局上要做到交叉融合，在资源整合上也应注意衔接城市与乡村，加快城乡资源互流，深入程序增减挂钩，让城市带动乡村发展，将城市虹吸效应转换为辐射带动作用，形成以城带乡、城乡互融共生新格局。此外，新时期全域整治结合整村搬迁、易地扶贫搬迁和农村散户居民迁移，拆除和改造危房，辅助乡村聚落形成和规模布局合理化，同时要推动乡村人才振兴和文化振兴，实施高素质农民培养工程，深化乡村振兴科技指导员年薪制试点，加强镇村教师和卫生人才队伍建设，统筹文化设施建设和文明村镇建设，加强农村思想文化阵地建设，逐步重塑乡村地域结构和风貌，开启乡村现代化发展新途径。

（四）突出差异

当前现代化农村建设不仅在乡村价值上发生了转变，对乡村发展定位也不同以往，追溯源头到乡村振兴策略，其本质是实现乡村现代化发展，关键在于将乡村作为独立发展主体。传统土地整治提出城乡统筹发展，走的道路是城市发展和工业化发展，城市反哺农村，以城带乡发展；随着城镇化进程的发展，城乡差距拉大，随着衍生的矛盾与难题接踵而至，应正确看待城市与乡村的关系和各自的特性，反思乡村发展模式而非将城市发展模式照搬至农村，中国广大农村模式应该依据乡村发展演变规律，城市与乡村两个相对独立的地域应摸索新的发展方向。在中国取得全面脱贫攻坚胜利后，步入下一时期：乡村振兴，这一阶段是阻止农村返贫，推动农业现代化、农民职业化和城乡一体化的必经之路，在此基础上推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，事实上，城乡融合发展格局缩小的是差距，保持的是差异，城市发展与乡村发展是相辅相成关系，而非雷同。乡村发展主体是农民，范畴在农村，重点在农业，由此只有能服务农业生产，适应农民生活，体现农村特色的农村发展道路才是可取的，全域整治应当正确看待城乡差异，突出农村差异，借全盘谋划之势将乡村地域系统优势发挥最大化。

突出差异不仅是城乡之间，乡乡之间也存在各自的差异。在中国广阔乡村发展进程中不乏成功案例可借鉴，但也需注意中国地区发展之间存在的不平衡、不充分的事实，欠发达地区的乡村发展除了需考量因地制宜，也要综合衡量当地经济发展状况。全域土地综合整治在设计规划时要充分考虑普遍性，立足一般农村发展演变规律，但在指导和实施上要结合本土，整治重点应是放在解决急需补齐的短板弱项上，同时避免“一刀切”和千村一面。

（五）群众参与

全域土地综合整治有关实施应按照政府主导、部门协同、上下联运、公众参与的工作机制，在全域整治方案编制过程中与项目区的村民进行座谈，征求村民代表意见，深入宣传土地整治政策，增进群众对全域土地综合整治工作的理解和支持，动员、引导公众积极参与，充分发挥广大群众的创新能力，同时推进镇村服务能力建设，加强法治乡村、平安乡村建设，建立健全农村社会治安防控体系，大力推进“一村一辅警”机制，加快完善农村社区综合服务设施，提高“一站式”服务水平，以此奠定项目实施的群众基础。

乡村振兴的实现并非一蹴而就，中国乡村发展依旧处于摸索阶段，全域土地综合整治的提出意味着中国在乡村发展演变规律上的突破与创新，新时期全域整治展开多地试点，结合乡村发展要素阶段，紧紧依靠农民，应对不同区位地域、资源本底、社会经济状况、地区政策的乡村地域系统，为各地乡村可持续发展提供了科学发展路径。乡村振兴建设才能后劲充足，行稳致远。在新形势下，随着城市群进一步推进和社会经济的发展，乡村振兴背景下的乡村价值与定位愈发凸显，全域土地综合整治仍面临新的转型方向和挑战，农业农民农生到生产生活生态的实现路径和手段可结合多学科多领域的理论展开实践。本文还有待进一步完善，缺乏国外城乡发展研究理论、国内对全域整治多案例实证、全域土地综合整治结果评估和后续开展，以及对乡村发展要素与全域整治关联的实证证明。