国内府际治理研究的知识图谱分析及未来展望

王皓月，陈 浩

（江苏大学 管理学院，江苏 镇江 212013）

一、引言

府际治理关系是指公共政策制定或执行过程中，不同层级政府或部门之间形成的治理行为和模式，主要包括央—地政府、地—地政府及政府部门间的纵横关系[1]。改革开放以来，府际治理关系变迁一直是我国政府改革与治理创新的重要领域，而探索适应不同时期社会经济发展要求的多层次府际治理关系治理体系改革，以提升政府治理和公共服务能力，也成为了学界关注的焦点，大量学者从政治学、经济学以及公共管理学等多学科视角对我国府际治理关系主题进行了多维度研究，积累了较丰富的研究成果。本文通过选取中国知网2000—2021年期间与府际治理关系主题相关的2020 篇学术期刊文献为研究对象，运用CITESPACE 软件，进行知识图谱可视化分析，归纳出国内府际治理研究的演变脉络和重点领域，并展望未来值得研究的方向，希冀进一步推动该主题的研究深化。

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源与处理

本文的数据来源于年限为2000 年1 月至2021年4 月间的CNKI 数据库。由于不同学科、学者“府际治理关系”的称谓时有不同，因此，本文将检索字段设置为：SU=（‘府际’+‘政府间’）*‘治理’，同步检索CNKI 数据库中主题为“府际”或“政府间”且有关“治理”的中文期刊文献。通过筛选剔除非学术性文献，最终得到2020 篇相关主题文献，据此作为本文的研究对象。

（二）研究方法

CITESPACE 是近年来学术界较热门的知识可视化软件之一，具有构建关键词共现网络、文献共被引网络等功能，可将某一知识领域的发展脉络以及各阶段的研究热点以网络聚类的形式直观展现。因此，本文采用CITESPACE5.7.R3 作为分析工具，基于2020 篇相关文献数据，对当前国内府际治理主题的演进脉络进行知识图谱分析。

三、“府际治理关系”主题的文献统计分析

（一）年度文献产出量

图1：2000—2021 年“府际治理关系”领域逐年发文量折线图

图1 为2000—2021 年期间国内“府际治理关系”主题的年度发文量分布曲线，其中2021 年仅统计到4 月前，因此不能代表全年水平，故将2021 年发文量设置为虚线。由图1 可见，府际治理关系主题成为研究热点始于2004 年，随后年度文献数呈快速增长趋势，并于2011 年达到峰值，当年共发文187篇，2011 年后相关文献发文量呈波动下降趋势，但年均发文量仍保持百篇以上，表明学界持续关注“府际治理”这一研究领域。值得注意的是，自2018 年开始，“府际治理”研究文献又呈现出新一轮增长态势，相关研究热度和强度均有所提升，显示了党的十九大以来，伴随新时代发展的号角吹响，我国区域城乡的政治、经济、社会领域改革将持续深化，由此推进了各层级政府治理模式和治理职能的创新演变，这为新时期府际治理关系主题的研究拓展提供了丰富的土壤，未来，府际治理关系仍将是管窥我国政府治理改革的核心议题之一。

（二）研究学者及研究机构分布

1.研究学者及合作网络

表1 和图2 分别为“府际治理”研究领域的高发学者及合作网络图谱。首先，发文量排在前三位的依次是蔡英辉、薛立强、任维德，发文量均在10 篇次以上，其中，蔡英辉高达到32 次，是“府际治理”研究领域的重要学者之一。其次，从合作网络看，国内“府际治理关系”领域学者总体分布较为分散，稳定的研究团队不多，图2 显示，目前仅有以刘尚希、于长革和蔡英辉为核心的三个研究团队。从合作强度看，各团队相对独立，内部合作强度高，而跨团队合作较少，合作关系不强。

图2 该领域研究学者合作网络图谱

表1 高发文量学者的发文篇数汇总

2.研究机构

图3 为“府际治理”研究的机构合作网络图谱。发文量排名前三的研究机构为：南开大学周恩来政府管理学院、中国人民大学公共管理学院、浙江大学公共管理学院，均为高校。研究机构间的合作网络强度显示，尽管有合作关系存在于不同研究机构之间，但其合作强度一般，大部分研究机构较为独立；在合作学科层面也较为单一，主要集中在政治与公共管理学科，跨其他学科的机构合作较少。

图3 该领域研究机构合作网络图谱

（三）研究脉络

图4 为府际治理研究的关键词时区图，反映该领域的研究热点演化过程。图5 为关键词突现图，可以反映一段时间内的研究热点。通过以上，发现国内府际治理主题呈现出三阶段的脉络演化特征：

图4 2000—2021 年国内府际治理主题文献时区图

图5 2000—2021 年国内府际治理领域研究关键词突现图

1.起步阶段（2005年之前）。2005 年之前，我国处于经济快速发展时期，政府职能的重心在经济领域，而财税政策是政府影响经济的主要手段。这一时期府际治理研究总体处于起步阶段，研究层次侧重于央地纵向关系，研究内容聚焦于政府财税等经济主题，特别是1994 年启动的分税制及随后的政府分级财政制度变革，使得央—地政府之间纵向财税关系、政府事权与财权划分以及跨地区转移支付等构成了此阶段主要研究内容，而对于横向地方政府之间的关系则没有多涉及。

2.快速发展阶段（2006—2014 年）。党的十六届五中全会后，随着我国注重推进城乡、区域协调发展，各级政府治理职能也从单一的经济领域向社会、民生及生态环境等多领域延伸，同时也加快推进多层次政府管理体制改革。在此背景下，国内府际治理研究也进入了快速发展阶段，从研究内容到研究层次都得到了极大丰富，除了央地政府纵向关系外，省级以下地方政府纵横关系及其行为构成了此阶段的重要研究内容，“横向关系”协调“合作”等构成了关键突现词（见图5）。而自2005 年启动的强县扩权和财政省直管县等地方政府管理体制改革，“省直管县”、地方政府“支出责任”“现代财政制度”等关键词也得到了学界的关注，其突现强度达到6 以上。

3.持续深化阶段（2015—2022 年）。2015 年以来，府际治理研究主题呈现出多元发散态势，研究对象从单一政府主体扩散到多元治理主体，研究视角更注重契合国家战略转型和治理科技变迁等因素，此阶段涌现出府际治理研究的新动向领域：一是关注区域协同发展下的府际治理。伴随京津冀、长三角等区域的一体化战略，“整体性治理”“协作性治理”以及“跨域治理”等成为了关键热词，特别是聚焦于区域水资源和环境治理等重点。二是关注利用大数据技术治理中的府际治理关系。互联网科技和大数据技术驱动了府际治理理念、工具和内容等领域的深度变革。当前一些地区（如浙江）正着力推进智慧政府建设，探索数字化行政体制、优化构建新型公共服务体系等，这将为新时期府际治理关系提供丰富的创新土壤，推动府际研究进入持续深化阶段。

四、“府际治理”的研究热点分布

（一）关键词共现分析

据图6 府际治理研究的关键词共现图谱显示，地方政府、政府间财政关系、分税制等关键词出现频次最多，反映了分税制改革与地方政府财政关系始终是府际治理研究的重点领域。而从高频关键词出现的年份来看，国家治理、府际治理、协同治理、整体性治理等关键词构成了2015 年以后府际治理研究的新热词，与我国推进政府治理体系和治理能力现代化的改革目标相一致。

图6 关键词知识图谱

（二）关键词聚类分析

运用CITESPACE 对府际治理关系领域文献的关键词进行聚类分析，形成了府际治理关系领域的前21 个关键聚类，这21 个聚类的轮廓值均大于0.8，说明聚类效果较好，内部相似程度较高，构成了目前府际治理研究的热点领域分布。

（三）国内府际治理研究的两条主线

根据对已有文献的梳理和关键词聚类信息分析，可发现，当前国内府际治理研究内容总体存在纵向关系和横向关系两大主线：

1.基于纵向府际治理关系的研究。纵向府际治理关系一直是府际研究的核心领域，表2 显示主要聚类热点有：中央与地方财政关系（聚类#1、聚类#8）、分税制改革（聚类#4、聚类#5、聚类#18）、省直管县制度改革（聚类#15）、中央与地方间事权（聚类#3、聚类#17）与财权（聚类#7）的划分。具体涉及以下4 方面的研究内容：

表2 关键词聚类表

（1）我国纵向府际治理关系的演变。1978 年以前，我国纵向府际总体呈现为自上而下的行政控制关系。上下级政府依赖于严格的计划—命令—服从方式来完成既定任务，中央高度集权，地方几乎没有自主权[2]；改革开放以来，纵向府际治理关系得以进行渐进式改革，中央向地方适度分权逐渐成为趋势，央地政府间尝试构建集权—分权的平衡体系[3]，但也暴露出“一管就死、一放就乱”问题，使得该时期府际治理关系始终处于集权—放权—再集权等恶循环困境。20 世纪90 年代后，随着地方分权趋势的扩大，纵向府际间信息不对称问题产生，地方政府基于经济赶超等本地化目标，面对上级部门的策略性动机增加，形成了“上有政策、下有对策”的府际治理关系扭曲[4]。步入21 世纪以来，复杂化和跨地区化的公共领域问题的出现迫切要求构建上下级政府间的伙伴关系，推动纵向府际改革向多形态的合作机制转变，以提升应对复杂社会公共事务和多元化公共服务供给的能力[5]。

（2）纵向政府间的财政关系。政府间财政关系一直是纵向府际研究的重点领域。改革开放以来，我国政府财政关系经历了多次改革，中央和地方财权关系总体经历了“下放—上收—下放”的过程。20 世纪80 年代，国家进行财政包干制改革，通过“放权让利”激发地方政府发展本地经济。但在实施过程中，中央面临权威下降，地方则出现财权过大、保护主义和重复建设严重等问题。

针对财政包干制的消极影响，我国于1994 年实施分税制改革，通过“事权下放、财权上收”，以期既加强中央宏观调控能力又保障地方的积极性。但是，受大部分财权向中央政府集中的影响，部分地方政府的财政面临入不敷出的困境，反而制约了地方发展能力。此外，在分税制体制下，地方政府面临财权被上收和与同级政府竞争的双重压力，诱发地方政府财政支出结构的扭曲，导致地方公共品供给倾向下降[6]。

为了缓解县级政府财政困境、调动基层部门积极性，国家于2005 年实施了“省直管县”综合改革，主要包含以事权下放为核心的“强县扩权”和以财权下放为核心的财政省直管县两个层面体制改革。省直管县简化了市县政府财政层级关系，将财权重心从市级让渡给县级政府，有助于提高县级政府的财政自给率[7]。

（3）纵向政府间的层级关系。纵向政府间的层级属性将决定彼此的职责关系，基于现有的社会制度和发展阶段，我国地方政府间总体呈现行政隶属化的科层关系，压力型体制是其主要特征。在压力型体制之下，面对上级政府的强制任务、硬性考核指标以及上级政府“一票否决”等多重压力，地方政府及其官员必须想方设法严格完成来自上级的任务指标，以便能够得到上级信任和提拔[8]。周黎安等（2015）[9]表示在此过程中也会出现自上而下的层级化任务指标“层层加码”。科层压力型体制和运动式治理成为中国本土化行政的特征内容[10]，虽然科层压力制有利于大幅度降低层级部门之间的抵制力量，保证战略政策目标的实现效率，但在单纯压力型体制下，地方政府决策行为也会异化为“单向性”“有限动员”和“泛政治化”等弊端[11]。因此要引导中央、地方和民众注重合作共赢[12]，在政策实行全过程要注重下级政府和民众等利益参与方的协同参与，通畅信息反馈渠道[13]。

（4）纵向政府间的行政治理关系。我国纵向政府间在行政治理关系上实行了以属地管理为基础的“行政发包制”，中央政府仅拟定某项政策指导意见，允许地方政府在此基础上根据当地实际制定政策落实细则，赋予地方政府一定的执行决策空间。在此过程中，中央政府主要负责事中监督及事后验收，并对地方政策执行偏离时予以干预和纠偏[14]。行政发包制包含事前强任务激励、事中目标考核及事后问责等体系内容，问责制度是环保领域实行有效行政发包的核心[15]。

行政发包制能保证中央政策落实的灵活性和有效性，但在实际中，中央和地方政府存在目标和利益的冲突，地方为争取利益最大化，会采取合谋、讨价还价等策略性行为，从而形成自下而上的纵向政府间互动博弈。由于中央政府不可能及时完全查处地方政府的投机行为，使得一些地方政府可能会选择欺骗行为来影响中央政策的实施[16]。当治理风险溢出地方不确定的控制权范围时，地方间为了缓解中央问责压力，将进行联合避责[17]。

2.基于横向府际治理关系的研究。横向府际治理关系是府际治理研究的另一主线，主要聚类热点有：地方政府（聚类#6）、分权（聚类#12）、府际合作（聚类#2、聚类#11）和整体性治理（聚类#14）。与纵向府际治理关系主要以行政和财政关系为主相比，横向府际治理关系则以区域发展等经济关系为核心，体现为地方政府间的合作和竞争两个层面。

（1）横向府际合作。在传统计划体制下，受严格的条块分割影响，同级地方政府间相对独立，主要以纵向关系发生有限联系。但改革开放以后，一方面，随着地方分权力度的加大，区域发展的联结程度提升，为地方政府间的协调合作提供了现实基础；而另一方面，随着国家推进区域一体化战略，区域一体化中的府际合作是关键，构建强有力的区域政府合作机制是实现区域经济一体化的理性选择[18]。

目前横向府际合作的研究聚焦于跨界环境治理和跨区公共服务资源一体化等两个层面。跨界环境治理方面，如今在中央适当介入和协调下，跨地域、跨流域的地方合作机制是解决环境污染的关键[19]。公共服务一体化方面，有学者在其形成机制与构成要素理论探索基础上，对京津冀和长三角地区一体化指数分别进行了测算[20]。在推进长三角区域经济一体化过程中，根本问题仍在于实现政府职能的真正转变，政府职能的重心应在强化政府的区域公共政策协同功能和推动区域公共服务均等化的进程[21]。

（2）横向府际竞争。横向府际竞争是地方政府间围绕制度、公共服务与物品供给、获取上级政府优惠政策试点权以及政府效率赶超等方面的竞争[22]。初期，地方政府横向竞争的焦点在经济领域，表现为“为增长而竞争”。在这种模式下，地方政府力求本地经济发展，以期用GDP 的增长获得绩效考核和晋升竞争中的优势。而随着越来越多跨区域公共问题的产生，毗邻政府间的竞争博弈行为增加。比如在跨区环境治理中，毗邻两地政府会就是否严格执行跨域环境规制进行博弈，当双方都不选择严格执行则会产生“公地悲剧”，只有一方选择严格执行则会产生“搭便车”行为[23]。在水环境保护过程中，地方间要以全流域利益最大化为原则，将地方的竞争行为向合作行为引导[24]。

“为增长而竞争”模式下，地方政府只追求经济增长，忽视环境和民生，会出现“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”等消极影响[25]，地方政府只谋求自身利益最大化时还会导致整体的效率损失及区域经济的不协调[26]。

在新时代下，我国经济结构转型和政府治理模式将发生转变，从追求GDP 增长速度转变为谋求经济高质量发展和民生幸福，对地方政府和官员的绩效与晋升评价也将趋于多元，地方政府间竞争行为模式和重点也发生变化，“为和谐而竞争”成为新理念[27]。将驱使地方政府的竞争从经济领域向公共服务供给、生态环境保护等非经济领域延伸；在经济领域，也更倾向于对促进“高质量增长”要素的争夺[28]，比如加大对科技、人才资源的竞争[29]。

五、结论与展望

（一）研究结论

本文运用可视化方法对国内府际治理研究进行了脉络梳理和知识图谱分析，形成了以下主要研究结论：

第一，近年来国内府际治理关系研究的文献数量渐丰，但研究学者和机构之间的合作网络尚未系统形成，不同研究机构、学者之间的合作关系较弱，合作学科较为单一，基本集中在政治和公共管理学科内部，跨学科合作较少。

第二，国内府际治理研究脉络大致可分为起步、发展和深化三个阶段。不同时期的研究重点不尽相同，早期阶段聚焦于政府之间财政关系、分税制改革等经济领域，而当前阶段，府际治理研究呈现出发散态势，研究对象从单一政府主体扩散到多元治理主体，研究主题从经济领域扩展到行政改革、社会治理、生态资源等多领域，研究范围从本地区向跨区域的府际治理关系延伸。

第三，府际治理研究内容总体存在着纵向和横向两条逻辑主线。纵向府际聚焦于以行政治理体制和财税制度改革为核心的层级政府关系研究，具体涉及央地政府财事权配置关系、省级以下地方政府治权改革与行政治理体系、上下级政府间的动态博弈行为等；而横向府际治理关系侧重于区域间地方政府的行为模式与演化机制，主要包括合作与竞争两维度领域。

第四，面向区域发展的跨域府际治理关系及其治理网络成为当前府际研究的热点领域。随着我国大力推进长三角、京津冀等区域的一体化发展，促进不同层级地方政府间的协同和协作十分必要。因此，区域府际合作治理、跨域治理、多层级政府协作网络等主题构成了当前府际治理研究的热点。

（二）未来研究展望

府际治理关系主题对于管窥我国政府和行政管理领域改革发展具有十分重要的研究价值。未来研究需要聚焦于超越传统行政格局下的跨区域府际治理关系模式与治理创新、府际治理重心向县域下沉、治理工具数字化以及治理参与主体的网络化等前沿主题的探索研究，具体可关注以下领域：

第一，适应国家新发展格局的新型府际治理关系模式研究。推进国家治理体系和治理能力现代化建设、实施乡村振兴与以国内大循环为主体的双循环经济发展战略及实现区域城乡基本公共服务均等化等，构成了我国引领新时代发展的新战略和新格局，在此背景下，探索与之相适应的新型纵横府际治理关系改革，成为未来值得研究的前沿领域之一，其重点在于探索跨越现有行政层级推动的单级府际治理关系模式，代之以治理目标导向的多级网络化府际治理关系模式的塑造和治理路径。

第二，面向县域内城乡融合发展的县域府际治理变革。城乡融合发展是新时期推进城乡改革和乡村振兴战略的重大目标，推进县域内城乡融合发展是其关键。实施县域内城乡融合发展，强化县城综合服务能力，构筑县域在城乡一体化发展中的统筹决策机制[30]。由此，面向县域内城乡融合改革发展的新型县域治理体系塑造，县域内城乡治理功能分工和衔接互补，县域与上级政府的府际合作深化等议题值得关注。县域府际治理有望成为今后府际治理研究重心下移的重点方向之一。

第三，数字化技术驱动下的府际治理机制方式创新。随着互联网和人工智能（AI）技术的发展，将推动政府管理和府际治理机制方式的数字化转型。“十四五”期间，我国提出要加快推进数字化政府建设，提升政务信息化水平，建立健全国家公共资源交易数据平台系统，推进跨部门、跨层级、跨地区的数字化协同治理能力。在此背景下，数字化府际治理机制和方式创新将成为府际治理研究的另一新兴主题。重点可关注：基于政务信息化下府际治理决策机制和模式的转型；基于公共大数据共享平台下府际间信息壁垒的破除和协同机制建立；以AI 和智能算法为载体的数字化治理手段运用对府际治理方式、关系和流程的影响[31]。

第四，府际社会治理关系中的多元主体参与。多中心治理理论强调了构筑多权力治理网络对提高公共治理和公共服务效率的重要性。党的十九大提出构筑共建共治共享的社会治理格局，治理主体不应仅局限在政府主体内部，要建立合理的社会多元主体协同互动治理体系[32]。未来研究，可重点关注：府际—社会的关系网络、结构与互动模式；多元主体参与下的府际决策机制与路径；多元治理主体参与府际合作的风险与防控。