国家治理现代化视域下新型政党制度效能：概念、框架与路径分析

吉秀华

党的十九届四中全会提出了加强中国特色社会主义政党制度建设、展现新型政党制度优势的新命题。新型政党制度作为中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，蕴含着社会主义的本质属性和内在要求，担负着展现社会主义制度优势、彰显社会主义政治价值的历史使命。自2015年习近平总书记在中央统战工作会议上提出“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，更好体现这项制度的效能”以来，政界、学界围绕新型政党制度效能展开了热烈讨论，这既是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的具体举措，也是政党理论研究由“西方中心论”“民主中心论”“选举中心论”向治理理论转型的重要体现。

国家治理现代化既对新型政党制度创新发展提出了新的要求，同时也为新型政党制度效能具象化提供了可能。在国家治理中理解和呈现新型政党制度效能，在世界政党比较中凸显新型政党制度优势，迫切需要构建基于中国政治现实、能与世界对话的政党制度效能理论分析框架。

一、国家治理现代化视域下新型政党制度效能的概念界说与理论依据

新型政党制度效能的概念被提出并成为一个广受关注的重要政治现实问题，从某种程度上反映了国家治理现代化、全面深化改革和民主政治创新发展的现实需求。理解和使用这一概念既要遵循事物发展的一般规律，也要放在国家治理现代化的背景中去认识，更要放在中国的政治社会现实中去考量。

（一）新型政党制度效能概念界说

“效能”一词，主要包含“效率、效益、效果、效力”等意义，从词义本身来看，“效率、效益”与成本有关，反映的是“投入-产出”关系；“效果、效力”体现的是“基于特定结构功能的目标设定与实现程度”[1]。关于制度效能，有人认为“制度效能就是制度绩效，是制度履行其功能、实现设计初衷和制度目标的能力”[2]。有人将其理解为“制度在落实和执行过程中发挥作用的程度及其产生的效率、效益、效果的客观评价”[3]。从词义来看，制度效能与制度目标、制度结构、制度功能、制度成本等要素有关，是可以量化、具体化呈现的客观结果。

按照效能与制度效能的概念，新型政党制度效能可以概括为基于特定的政治目标（政治期待），政党制度主体作用于社会政治生活呈现出来的客观效果以及政党制度结构适应其目标功能的实现程度。这一含义体现为四个方面：一是制度目标与功能设定科学合理，能够体现这一制度在中国政治社会和制度体系中应有的地位和作用；二是制度结构适应目标功能的设定，在实践中能有效运转，发挥应有效力；三是制度主体注重自身建设，能力素质较强，能够发挥主观能动性；四是制度运行最终呈现出较好的政治社会综合效益。

（二）新型政党制度效能体现国家治理现代化要求

党的十九届四中全会指出：“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[4]国家治理体系就是党领导人民有效管理国家的制度体系，国家治理能力就是运用国家制度管理各方面事务的能力。国家治理体系和治理能力构成了国家治理的一体两面，一面是制度建构，一面是主体能力建设。国家治理现代化包含了以制度为核心的国家治理体系的现代化和以人为核心的治理主体的现代化，两者都遵循民主、法治、效率等现代化基本原则，体现多元化、协同性、公共性等现代治理理念，其核心在于政治现代化，本质在于提高中国共产党领导人民有效治理国家的能力。

国家治理体系和治理能力现代化本质上要求政党制度现代化。从某种意义上来讲，政党及政党制度都是现代化的产物，政党与政党制度伴随着现代化的发生、发展而不断改变自身功能结构、组织形态、活动方式，以适应现代化发展的需要。与西方国家治理现代化所依赖的“社会中心主义”和“国家中心主义”两大路径不同，中国“以党建国”的政治发展逻辑决定了政党尤其是执政党是国家治理的主导性力量，是实现国家治理现代化的关键，这是中国国家治理的典型特征和鲜明特质。中国国家治理体系和治理能力的现代化必然首先要求执政党自身实现执政方式、执政能力的现代化，进而在多党参政、合作治理的制度框架内，推动参政党参政方式、参政能力的现代化，建立中国共产党领导的、基于各阶层各党派各社会团体联合参与的政权体系与国家治理形态。这既是国家治理现代化对新型政党制度提出的时代命题和现实需要，也是新型政党制度自身完善发展的内在要求和必然趋势。

（三）新型政党制度效能取决于其中国特质

“中国之治”与“西方之乱”的对比不仅在于治理路径不同，而且在于制度不同。新型政党制度生长和作用于中国政治社会现实，从根本上说，新型政党制度的效能取决于自身的中国特质。这些特质突出表现为：一是政党特质与人民属性。新型政党制度以中国共产党的领导为核心，有着强大的政党力量和制度生命力。作为新型政党制度领导和执政主体的中国共产党，具有马克思主义政党的先进性与纯洁性，具有与时俱进、不断自我革命的品格，具有为人民谋幸福、为民族谋复兴、为世界谋大同的初心和胸怀。中国共产党的政党特质决定了新型政党制度的人民属性和价值形态，它所蕴含的为多数人谋利益、对整个国家和民族命运负总责、以维护团结统一为目标的政党命运共同体理念，超越了一切西方的、旧式的政党制度，具有全新的价值和意义，这是新型政党制度效能发挥和优势彰显的本质逻辑。二是文明特质与精神密码。新型政党制度是由中华优秀传统文化滋养和塑造出的马克思主义中国化成果。新型政党制度特有的文明基因与精神密码，把各政党根本利益和政治目标的一致性与具体利益的多样性有机融合在一种政党制度中，形成以合作、协商、共赢为价值的共同体。只有民族的才是世界的，新型政党制度的效能和优势恰恰蕴含在中国共产党对于中华优秀传统文化和民族特质的坚守中。

二、新型政党制度效能的框架分析与要素构成

笔者调研发现，大多数调研对象认为新型政党制度效能理论上可以量化和评估，实践中也需要立体化呈现，应当建立科学的分析框架和客观的评估标准。但是，将一个多维复杂的政治现实简化为数字，既不成熟，也很容易引起争议，对新型政党制度效能的研究更适合从全面系统的视角，将其从一个抽象的政治学概念转化为具体的分析框架。从制度效能的一般逻辑和国家治理的现代化要求来看，政党制度效能不仅关涉制度建构和主体能力建设，而且还承载着特定的政治价值，是价值理性和工具理性的统一，具有面向未来、可持续发展的空间。笔者认为，在国家治理现代化视域下，新型政党制度效能可以从表1 中四个维度来构建和考量。

表1 衡量新型政党制度效能维度表

（一）制度性维度体现了国家治理现代化对于制度建构与主体能力建设的要求

新型政党制度效能发挥离不开合理的制度建构与政党主体自身建设。一方面，新型政党制度包含了明确的制度目标、合理的制度结构与相对完善的制度规范，形成了以巩固人民民主政权、推动社会主义民主政治建设、实现中华民族伟大复兴为制度目标，以同心圆为制度结构，以领导、合作、协商、监督为主要运行机制的制度体系；另一方面，新型政党制度主体“1+8+1”的结构不仅体现了国家治理现代化多元共治的要求，而且体现了主体能力建设的要求。政党是国家治理的主体，是影响制度效能最活跃、最积极的因素。与西方国家政党仅作为“选举”的工具不同，政党是新型政党制度效能发挥的重要因素，无论是执政党还是参政党都非常重视自身建设和能力提升，尤其是执政党的主体性、先进性、多党合作能力建设是政党制度效能展现和提升的关键所在，也是新型政党制度区别于西方国家政党制度的本质要义。

（二）价值性维度体现“善治”实现人民利益最大化的本质要求

新型政党制度的效能不仅取决于制度本身的合理性、科学性，而且取决于制度背后的价值取向和精神支撑。无产阶级政党的特质决定了新型政党制度以人民为中心的根本属性，将人民主体地位贯穿于制度安排的全过程，充分体现了人民民主的价值取向。作为人民民主的实现形式和制度表达，新型政党制度既“实践了中国共产党一贯坚持的在中国共产党领导下建立各革命阶级联合执政的政治主张，也奠定了中国共产党与各民主党派和无党派人士合作运行国家权力”[5]的组织和行动架构，体现了对国体和政体的适应性，是民主价值“政治正当性”与“人民主体性”的统一。民主的实现以法治为保障，民主化的政党制度必然是法治化的政党制度。政党制度不仅得到宪法和法律的确认和保护，而且通过完善的法律制度体系和有效的法治运行机制，使政党自身的内部治理和外部活动都体现法治原则，实现依法执政、依法参政与依法治国的有机统一。

（三）有效性维度体现国家治理效率原则，是制度效能在实践中的具体体现

历代中共中央领导人关于我国政治制度、政党制度的衡量标准都遵循“行得通、真管用、有效率”的原则，体现了“实践是检验真理的唯一标准”。新型政党制度有效性首先体现在有效凝聚政治共识。在社会多元化条件下，推进国家治理现代化、全面深化改革、提升制度效能必然要求凝聚人民意志和政治共识。凝聚政治共识包含凝聚信念共识、制度共识和政策共识三个层面。政治共识决定制度选择，是制度发挥作用的基础，决定了制度建设的方向和质量，因而是衡量制度效能的前提性指标。新型政党制度有效性还体现在国家治理和现代民主政治对于政治参与、利益代表、决策优化、民主监督和维护稳定的要求上，尤其是作为一种非西方、新类型的民主，新型政党制度效能要突出其协商民主特质和民主监督实效。

（四）可持续性维度体现国家治理长治久安的目标要求

国家治理现代化是筑牢党和国家长治久安制度根基的伟大工程。谋求长治久安和可持续发展，是任何国家治理所追求的目标，也是新型政党制度效能体现的必然要求。新型政党制度的可持续发展有赖于两个方面：一方面，有赖于执政党以自我革命的精神不断完善多党合作体制机制，推动制度创新，以及参政党始终坚守多党合作初心，与时俱进，适应时代要求。两者共同努力提升制度的适应性、丰富性、自主性、内聚性。另一方面，有赖于政治资源在不同政党间的合理配置。资源配置是否科学合理决定着政治体系运转是否顺畅和有效。多党合作制度可持续发展的关键是合理配置民主党派自身发展、发挥作用所需要的政治资源。

三、新型政党制度效能的现实考量与问题分析

70 多年的实践发展已经证明，新型政党制度契合中国现代化发展的需求，在推动中国经济社会发展、维护政治稳定、推动民主政治建设方面发挥了显著作用，成为“两个奇迹”的重要制度保障和中国共产党治国理政的有效方略。但是与新型政党制度所肩负的历史使命、制度设计的应然状态和承载的政治期待相比，实践中还存在影响制度效能的各种问题。

（一）从制度性维度看，制度主体能力建设滞后是影响新型政党制度效能的关键

一是执政党应进一步提高对多党合作制度的领导力。党领导国家治理的政治逻辑决定了“中国共产党的领导力”是一个非常特殊的概念，“不仅要研究中国共产党是怎么领导这个党的，还要研究中国共产党是怎么领导中国社会的，包括中国共产党是怎么领导民主党派的，是怎么领导政权的，是怎么领导人民群众的，是怎么领导市场经济的，等等。”[6]其中，中国共产党怎么领导民主党派直接决定着新型政党制度的效能。调研中65.26%的民主党派成员和58.84%的统战干部认为，决定新型政党制度效能的关键因素在于“中共对多党合作治理国家的重视程度”。

二是参政党政党主体形象不够突出，主体作用发挥不充分。一方面，参政党在国家政治生活中作为政党的主体形象不够突出，社会认知度和影响力不够，导致一些民主党派成员在政治参与中趋于保守或存在悲观情绪，影响了新型政党制度效能。另一方面，参政党的主体作用发挥不够充分。访谈中，不少民主党派成员认为，多党合作格局中，民主党派与中共相比，信息不对称、能力不对等，履职尽责存在困难。

（二）从价值性维度看，工具理性不足制约新型政党制度价值展现

任何一种好的制度设计都是价值理性与工具理性的统一，都必须努力实现制度效能与所承载价值的最大化。就价值形态而言，中国新型政党制度所蕴含的为多数人谋利益、对整个国家和民族命运负总责、依法执政与参政的模式和理念，不仅超越了旧式政党制度，而且符合国家治理现代化的要求。就现实实践而言，工具层面上的多党合作制度，其机制、程序等方面尚不完善，呈现出理念先进但行动迟缓、目标明确但手段缺乏、形式与本质存在脱节、理想与现实存在落差等问题[7]。调研对象中，58.84%的统战干部、52.27%的民主党派成员认为影响新型政党制度效能的重要因素在于“多党合作的运行机制有待健全”。近年来，在中央统战工作会议精神和《中国共产党统一战线工作条例》指导下，各地政党协商、参政议政和民主监督机制日渐规范化，但总体看，多党合作的机制、程序、技术方面的有效衔接和运转，仍然是执政党和参政党要共同面对和解决的重要现实问题。

（三）从有效性维度看，新型政党制度效能发挥不均衡

从有效性维度看，新型政党制度的效能发挥存在较明显的不均衡现象。在“您对中国新型政党制度效能发挥的感受”这一问题的回答中，不同群体对凝聚共识、政治参与、利益代表、决策优化、民主监督、维护稳定六项指标从“很好、较好、一般、较差”四个维度进行评价，对不同指标选择“很好”的比例见表2。

表2 认为新型政党制度效能指标发挥“很好”比例表

从表2 来看，不同群体对于新型政党制度凝聚共识的效能认同度和满意率是最高的。特别是对新型政党制度未来发展，不同群体都表现出了较高的制度自信。对于我国宪法中指出的“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，93.86%的统战干部、81.49%的民主党派成员、69.06%的大学生选择了“非常有信心”，这与十五年前所做的对同一问题的调研相比有了比例上的巨大变化。2005-2006年，针对同一问题在东部某省629 名民主党派骨干成员中的问卷调查中，只有21.2%的人选择了“非常有信心”[8]。可以说，习近平总书记提出的“新型政党制度论”在实践中激发了各方面对我国政党制度优势的充分肯定和高度自信。对于政治参与、利益代表、决策优化这三项，不同群体的感受没有明显差异。调研对象对民主监督的满意度不够高，尤其是民主党派成员的感受更为强烈，民主监督与凝聚共识的满意度相差了近17 个百分点。

（四）从可持续性发展维度看，创新动力不足、资源配置不合理影响新型政党制度未来发展

一是制度主体创新动力不足。从执政党方面来看，统战工作在部分地方或领导中不受重视，他们对推动多党合作制度创新的积极性不高。从参政党方面来看，一方面，民主党派组织先天存在的松散性（工作业余、组织分散、领导兼职）导致参政动力不足。63.6%的调研对象认为，“参政动力不足”是制约多党合作制度运行的重要原因。另一方面，民主党派机关的行政化倾向影响制度创新。民主党派工作与民主党派机关工作的边界不清，机关工作、机关行政事务很大程度上代替了民主党派组织和成员的政治工作。民主党派的行政事务越来越繁重，民主党派固有的政治性、政党性被淡化，行政扩张的冲动高于制度创新的动力。

二是资源配置有待进一步合理化。中共十八大以来，中共中央不断为多党合作制度扩容，民主党派的组织发展、界别特色、干部培训、安排和使用有了符合时代特征的调整和规定，为民主党派解决人才问题提供了政策依据，在某种程度上缓解了民主党派资源匮乏的困境。从未来发展看，民主党派自身发展、发挥作用、履行职能所需要的政治资源仍需进一步优化。

四、新型政党制度效能的提升路径与未来发展

激发新型政党制度效能，应当坚持科学、民主、依法、有效的原则，着力提升制度主体能力，完善体制机制，突出协商民主特质和民主监督实效，激发制度创新内生动力。

（一）强化多元主体，提升政党合作治理国家的能力

一是进一步提升中国共产党对多党合作制度的领导力和统揽国家治理全局的能力。在宏观层面，充分发挥中国共产党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持用中国特色社会主义共同理想凝聚各民主党派，加强对民主党派成员的思想政治引领，着力提升政治领导力和思想引领力，不断巩固多党合作的思想政治基础，将中国共产党治国理政的方略转化为党外人士的思想和行动自觉。在微观层面，加强和改进领导方式，着力提升组织执行力。党的各级组织和领导干部是制度执行的主体，是推动多党合作各项制度和政策落地的关键。从推进国家治理现代化的高度，强化各级领导干部多党合作治国意识，将多党合作理论方针政策纳入各级党校教学内容，纳入中共党委理论研究和宣传教育工作计划，将多党合作贯彻落实情况纳入党政领导班子工作考核内容。只有将党的领导真正贯彻落实到多党合作治理的各领域、各方面、各环节，才能优化和提升中国共产党管党治党、执掌政权、领导国家和社会、统揽国家治理全局的能力，形成多元主体、合作共治、和谐发展的良好局面。

二是强化民主党派政党主体性，提升参政党履职能力。首先，立足时代方位，积极寻找履行职能、发挥作用的政治增长点。民主党派只有适应时代主题和历史任务的变化，聚焦实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦，对所属界别多元的公共意见、利益诉求、政治分歧进行有序表达和有效整合，在凝聚政治共识、善政善治中体现民主党派作为政党主体应有的政治品格和政治价值，才能摆脱“花瓶论”“摆设论”，获得民众认同，增强作为参政党的政治合法性。其次，突出政党特色，拓展组织发展和履行职能的社会空间。一方面，民主党派要明确政党定位、强化政党意识，在保持凝聚社会精英的政党优势、提高组织辨识度和独立性上下功夫，以“更有力地支撑各具特色、各显功能的‘多党’存在”[9]。另一方面，积极向体制外的新兴社会群体拓展和延伸，尤其是处于社会“中间地带”的新的社会阶层人士、非公有制经济人士、留学人员等“新三类人”，可以作为扩大民主党派社会基础的优先选择，在更广阔的社会空间中促进组织发展和能力提升，建设履职有力、与执政党同频共振、能力匹配的中国特色社会主义参政党。

（二）着眼政治过程，推动多党合作体制机制完善

坚持问题导向和系统思维，着眼政治过程，从宏观和微观两个层面完善多党合作的体制机制。从宏观来看，推动新型政党制度与中国特色社会主义根本政治制度、基本政治制度整体谋划，协同共进。新型政党制度的设计及运行与党的领导制度相统一、与人民民主专政国体相适应、与人民代表大会制度相配套，以民主集中制为原则、以人民政协为平台、以协商民主为机制，应该而且必须与其他制度关联互动，才能形成强大的制度合力，激发出巨大效能。从微观来看，领导、合作、协商、监督的具体机制需要在制度运行中，规范、协调和整合相关政治行为，优化具体对象、政治议题、工作机制、民主程序、评估反馈等诸多政治过程的环节和细节，形成相对闭合、完整的体制机制以至制度链条。

（三）立足文明根性，突出协商民主特质和民主监督实效

新型政党制度是民族性与现代性相统一的政党制度。作为现代化的产物，新型政党制度天然蕴含着民主政治的精神内核和发展要求，内在反映人民民主发展的现实需要。作为一种非西方、新类型、中国式的民主制度和民主形式，新型政党制度必须首先强化和突出自身的协商民主特质和民主监督效能。

一是在协商治理中凸显民主特色。协商治理是中国共产党领导人民有效治理国家的重要形式，也是人民民主的重要体现。多层级、多领域、多界别和多形式的协商治理，为民主党派表达对政治生活和公共事务的多种意见、看法和建议，提供了广阔的场域和途径。无论是政党协商、立法协商、行政协商、人大协商、政协协商还是社会协商、基层协商中，民主党派都能找到发挥作用的领域和空间，尤其是在政党协商、政协协商中，民主党派是至关重要的协商主体和参与力量。可以说，协商贯穿民主党派发挥作用的全过程，协商是新型政党制度的特色和优势所在。突出协商民主特质，才能更好地将新型政党制度置于人民民主和国家治理现代化的轴心，并随两者共同发展和推进。

二是在民主治理中彰显监督效能。现代国家治理的本质是民主治理，民主治理对于规范权力运行、保护权利、尊重参与等提出了更高要求，更加凸显新型政党制度民主监督的功能和价值。以提升民主监督有效性为突破口，着力提升民主党派民主监督组织化水平，完善“专项监督”“联合监督”“项目式监督”等新形式，完善民主党派内部监督机制，形成与监察体制改革相衔接、与中共全面从严治党关联互动的民主监督新局面。

（四）面向未来发展，解决好制度创新的动力与资源

推动中国特色社会主义制度更加成熟定型，不仅要保持制度的稳定性和连续性，而且要不断增强其发展性和创新性。新型政党制度发展和创新要解决好动力和资源两方面的问题。一是从制度创新的动力来看，中共各级领导干部要把多党合作放在执政兴国的基本方略这一政治高度来考量，提高多党合作在全局工作中的重要性。自2014年开始，山东省探索将政党协商和民主监督纳入各市科学发展观考核指标体系，大大提高了多党合作方针政策贯彻落实的力度，值得其他地区借鉴。民主党派要立足中国特色社会主义参政党这一新的历史定位，遵循政党发展和建设的一般规律，完善政治纲领，推动参政党理论创新，加强组织建设，扩大社会基础，着力破解政党组织力量软弱、创新动力不足等难题。二是从资源支持来看，中国共产党作为执政党，要合理配置民主党派自身发展、发挥作用所需要的政治资源，进一步加大制度供给和组织性资源支持，解决好民主党派发展和发挥作用的社会基础等问题。