民主党派参与政策过程的法理基础与规范机制——基于法律和政策文本的分析

黄天柱 邱志烽

在我国，作为参政党的各民主党派是“全过程人民民主发展中不可缺少的重要政治力量”。[1]“民主党派紧紧围绕国家政权履行职能、发挥作用，其主要功能是参与政策过程，进行利益表达和利益综合，影响公共政策的制定和执行。”[2]基于我国政治架构和政党制度实践，目前对民主党派参与政策过程的权利和行为的规范，主要采用国家法、党内法规及规范性文件、人民政协章程及规范性文件、民主党派章程及规范性文件四种形式，这共同构成了民主党派参与政策过程的法理基础与规范依据。这四种形式既包括积极确认意义上的规范保障，也包括消极禁止意义上的规范约束；或者说，既包括对民主党派参与政策过程的性质、权利、内容、渠道、形式等的确认和规定，也包括对民主党派参与政策过程边界的限定。[3]

一、国家法

国家法体系以宪法为统领，由法律（包括基本法律和基本法律以外的其他法律）、行政法规、地方性法规和规章组成。从世界范围看，各国对政党进行法律规范的基本形式主要有五种，即宪法性规定、基本法律规定、专项法律规定、选举法规定和宪法惯例。[4]我国现行国家法体系对民主党派参与政策过程的权利和行为作了一些直接或间接的规定。

（一）宪法中有关规定

这集中体现在宪法序言和总纲第五条中。应该说，自中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立之日起，我国宪法就原则性地规定了各民主党派在国家政治生活中的地位和作用。由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过、具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》强调了新中国国家政权的统一战线性质，明确了民主党派是人民民主统一战线的重要组成部分，由此确立了民主党派的法律地位。从1954年第一届全国人民代表大会召开以来，我国先后制定了四部宪法，除1975年宪法外，其余三部宪法都明确强调了各民主党派是统一战线的重要组成部分。1982年宪法即现行宪法还第一次使用了“各政党”的提法，强调包括中国共产党和各民主党派在内的“各政党”“都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。宪法第五条还特别重申：各政党“必须遵守宪法和法律”“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”①彭真指出，这条就是特别讲了党和党的领导同志要先遵守宪法。此处的“各政党”首先是中国共产党，其次是各民主党派（蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社，2004年版，第161 页）。。“1993年宪法修正案在序言中增加了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展的表述。”[5]这些规定和表述都是多党合作制度法律化的重要成果，既为民主党派参与政策过程提供了权利保障，也设定了行为边界。

另外，值得注意的是，经过新中国成立以来70 多年的实践，我国在实现中国共产党与民主党派的合作方式上，已经形成了一些重要的宪法惯例。主要包括：一是每当有重大的方针政策出台或重要的人事安排，党都要事先征求各民主党派和无党派代表人士的意见，进行广泛协商，达成共识之后，再进入法律程序；二是为切实发挥多党合作重要机构人民政协的作用，政协往往同人大同时举行会议，且政协会议稍稍在前；②费孝通先生曾感慨道，西方国家不到战争发生，各党派不存在共同的政治目的，他们在议会里，有不同的意见进行针锋相对地辩论，不求统一，而进行投票，按票多的那派行事。因此，习惯于西方模式的人对我们人大、政协会上许多议案常常一致通过不理解，那是因为他们没有看到我们的协商过程（费孝通：《认识政协》，《光明日报》，1985年4月3日）。三是每当各级政协召开大会时，同级党政领导均须列席会议、参加分组讨论，听取意见；③中共中央办公厅印发的相关文件对此作出明确要求，政协全体会议期间，党委、人大常委会、政府和人民法院、人民检察院领导同志出席开幕会、闭幕会，参加界别联组和委员小组讨论；党委和政府有关领导同志听取大会发言；有关部门负责同志参加界别联组和委员小组讨论、听取意见（中办印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，《人民日报》，2015年6月26日，第1 版）。四是每年的政府工作报告在提交人民代表大会审议之前都要征求各民主党派和无党派代表人士的意见；五是人民政府、人民法院、人民检察院向同级人民代表大会报告工作时，同级政协委员须全体列席人民代表大会听取报告，并进行专题审议；六是各政党可以本党派的名义在人民政协中开展活动；七是各民主党派主要负责人原则上分别进入同级人大、政府、政协的领导班子担任副职；八是各民主党派之间有重大的共同性事务需要协商或处理时，通常由同级党委统战部出面组织和协调，等等。[6]这些宪法惯例虽然没有明确的法律依据和法律责任，但符合我国的宪政精神与民主法治的发展方向，并为国家机关和各政治力量所自觉遵循。也正是这些宪法惯例，在很大程度上确保了我国多党合作事业在整个国家政治生活中发挥着越来越重要的作用，并确保其日常运作的规范化。随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进一步发展，今后的实践中还会形成更多的惯例。这些惯例经过长时间的积累和沉淀，就会逐渐地上升为权威，也就是说，变成人们共同遵守的不能随意被改变的软性权威。

（二）其他法律法规中的有关规定

除宪法之外，我国不少现行法律法规都直接或间接地涉及政党。[7]与民主党派相关的内容，主要分为两大类：

第一类是关于民主党派享有的政党权利的规定。这方面比较典型的是《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）对民主党派享有的人大代表候选人提名权及候选人介绍权的规定。民主党派成员参与政策过程的重要途径是通过选举担任各级人大代表。《选举法》第二十九条规定，“各政党、各人民团体，可以联合或单独推荐代表候选人”。[8]这一条文实际上是对民主党派享有的人大代表候选人推荐权的确认。第三十三条规定：“推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。”[9]这一条文一方面确认了民主党派有权介绍其推荐的代表候选人，另一方面也限定了民主党派行使介绍权的场合、方式和时间。此外，《中华人民共和国集会游行示威法》第七条规定，“国家机关、政党、社会团体、企业事业组织依照法律、组织章程举行的集会”，不需要向主管机关提出申请并获得许可。[10]这一条文确认了民主党派享有依法自行集会的权利。

第二类是关于民主党派应当履行的义务的规定。在若干部门法律中，分散地规定了民主党派应当履行的义务或一些禁止性条款。这些规定往往并不是直接指向民主党派，而是使用了“各政党”或“政党”的称谓，但对民主党派同样适用。例如，《中华人民共和国国家安全法》第十一条规定：“中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织，都有维护国家安全的责任和义务。”[11]再如，《中华人民共和国保守国家秘密法》第三条规定：“一切国家机关和武装力量、政党、社会团体、企事业单位和公民，都有保守国家秘密的义务。”[12]这些条文既是对民主党派政党义务的规定，实际上也是给民主党派参与政策过程划定的两条边界：一是不得危害国家安全，二是不得泄露国家秘密。

二、党内法规及规范性文件

党内法规指的是“党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。[13]

在我国，中国共产党是执政党，较各民主党派而言，所制定党内法规的一个显著特征就是体现执政属性，通过制定和实施党内法规用以加强和改进党的领导和执政活动的规范化，调整党与人大、政府、政协、司法机关、监察机关、民主党派、人民团体、国有企事业单位、军队等形成的领导与被领导关系，既支持他们依法依章程履行职能、开展工作，又保证党的路线方针政策和决策部署得到落实。就此而言，在我国，党内法规也是党治国理政的重要依据，是坚持依法执政的重要遵循，是中国特色社会主义法治规范的重要形态。[14]党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确将“形成完善的党内法规体系”纳入全面推进依法治国总目标，并强调“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，要求“注重党内法规同国家法律的衔接和协调……”[15]因此，有的学者认为中国特色社会主义法治体系实际上包含了两大体系：一是国家法体系，二是党内法规体系。[16]

20世纪90年代以来，我国多党合作逐渐走向制度化、规范化和程序化，就其精神实质而言，已逐渐步入法治化轨道。除了在《中国共产党章程》中对坚持多党合作制度、发展和壮大爱国统一战线、发现和推荐党外干部等作出原则性规定外[17]，党还专门就多党合作工作制定出台了一系列重要党内法规及规范性文件，主要包括《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》）《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，以及关于加强中国特色社会主义参政党建设、加强民主党派代表人士队伍建设规划、新时代人民政协工作等方面的专门文件等。这些文件大多收录在目前已公开出版的党内法规选编中。虽然就形式而言，除《条例》外，其他文件并非严格意义上的党内法规，而属于规范性文件；但是这些文件具有制定程序的正规性、开放性和协商性，规范内容的系统性、明确性和可操作性，保障措施的外在性、物质性和约束性等特点，在推动中国共产党领导的多党合作工作制度化、规范化、程序化方面发挥了重要作用。尤其是在充分吸纳《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》基础上制定的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，构成了我国多党合作制度的“基本法依据”，并形成了对这一制度的全面规范。

党的十八大以来，在全面推进依法治国背景下，党对构建与完善多党合作法规体系进行了积极探索，特别是制定出台了《条例》，这是党的历史上第一部真正意义上的关于统一战线工作的党内法规。《条例》第三章“民主党派和无党派人士工作”将长期以来我国多党合作的理念、经验、做法和制度以党内法规的形式规定下来。第十一章“党外代表人士队伍建设”对党外代表人士的发现储备、教育培养、安排使用、管理考核等均作出了明确规定。

党制定出台的关于多党合作的党内法规及规范性文件为民主党派参与政策过程提供了全面规范。从内容看，主要包括以下四方面：

一是确认民主党派参与政策过程的权利和主体性地位。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》首次明确了民主党派的“参政党”地位，这一地位在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《条例》中继续得到确认。《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》强调：“积极稳妥地推进政治体制改革，不断丰富民主形式，扩大各党派、各团体、各民族、各阶层和各界人士有序的政治参与，支持他们依法参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，不断推进我国社会主义民主制度化、规范化、程序化建设，保证人民当家作主权利的充分实现。坚持和遵循我国多党合作和政治协商的重要政治准则，支持民主党派切实履行参政党职能，发挥他们在国家政权建设、国家事务管理、国家方针政策和法律法规制定执行中的重要作用。人民政协要围绕团结和民主两大主题，认真履行政治协商、民主监督、参政议政的职能，充分运用这一政治组织和民主形式为实现党的总目标总任务服务。重视发挥政府参事在参政议政、建言献策、咨询国是中的作用。”[18]上述规定实际上是对民主党派参与政策过程权利的确认。此外，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》还明确规定，“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围的政治自由、组织独立和法律地位平等”，要“支持民主党派独立自主地处理自己内部事务……”[19]这实际上是赋予了民主党派参与政策过程的主体性地位。

二是规定民主党派参与政策过程需要遵循的基本原则。这集中体现在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中，主要有六个方面：坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导；坚持中国共产党的领导；坚持社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领和基本经验；坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针；保持稳定宽松、团结和谐的政治环境；中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。[20]

三是规范民主党派参与政策过程的内容及实现途径。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》规定了民主党派参政的基本点：“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。”概括来说，就是“一个参加，三个参与”，这在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《条例》中继续予以了重申。《条例》明确规定了民主党派具有三项基本职能，即参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商。“一个参加，三个参与”的参政基本点和三项基本职能，均是对民主党派参与政策过程基本内容的规定。

这些内容的实现，需要相应的更具体的制度保障和机制设计。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《条例》对中国共产党与民主党派开展政治协商、发挥民主党派成员在各级人大中的参政作用、举荐党派成员担任各级政府及司法机关领导职务、发挥民主党派在人民政协中的作用、加强政府同民主党派的联系等作出了全面规定，这些实际上都是民主党派参与政策过程的具体实现途径。此外，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对人民政协政治协商、民主监督、参政议政等方面工作的规定，《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》中对党外代表人士选拔任用的规定，《中共中央关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》对政协协商和政党协商的内容、形式、程序等的规定，关于民主党派代表人士队伍建设规划方面的文件对民主党派代表人士安排使用的规定，关于新时代人民政协工作的文件对政协健全发挥新型政党制度优势机制的规定等，也从不同侧面对上述实现途径进行了规范。

如果对这些具体的实现途径进行梳理，大体可以分为两大类：一类主要是解决人事安排问题的，即保证在各级国家机关和人民政协中均有一定数量的民主党派成员；另一类主要是解决渠道设置问题的，即保证民主党派及其成员的利益诉求和意见建议能通过制度化渠道进行表达和反映。民主党派参与政策过程的主要渠道有三个，即政治协商渠道（包括政党协商和政协协商）、人民政协渠道、国家政权渠道。当然，人事安排和渠道设置本身并没有清晰的边界，往往是相互交织和重叠的。从某种意义上讲，人事安排（民主党派成员进入人大、政府、政协、法院、检察院等）本身就是一种最直接和最主要的参政渠道和形式。

四是对民主党派参与政策过程的行为边界进行限定。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》规定：“中国共产党和各民主党派共同负有保卫国家安全、维护社会安定团结的责任，决不允许存在反对四项基本原则、危害国家政权的政治组织，一经发现，应依法取缔。”[21]这一规定从不得违反四项基本原则、不得危害国家安全、不得危害国家政权、不得破坏社会安定团结等角度，为民主党派参与政策过程划定了不能触碰的红线。

三、人民政协章程及规范性文件

人民政协作为统一战线重要组织、多党合作重要机构、专门协商机构的政治定位，以及各民主党派作为人民政协参加单位的政治事实，决定了人民政协有必要也有可能通过《中国人民政治协商章程》（后文简称《政协章程》）及规范性文件对民主党派通过政协平台参与政策过程的行为和活动进行规范。

（一）《政协章程》对民主党派通过政协平台参与政策过程的权利进行确认

根据《政协章程》规定，民主党派既是政协的组成单位，也是政协的重要界别，这就意味着民主党派在政协中既可以党派名义，也可以界别名义开展活动。民主党派有权通过人民政协参与讨论和协商国家和地方的重大事务和重大决策，并享有提议举行会议、提出协商议题、充分发表意见、对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评、对违纪违法行为进行检举揭发并参与调查和检查等权利。

（二）政协制定的规范性文件对民主党派通过政协平台参与政策过程的权利、内容、形式和程序进行规范

例如，根据《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》①1995年1月13日，中共中央就贯彻实施该文件发出通知，要求各有关方面、各地认真贯彻（全国政协研究室：《人民政协大事记（1993年-2002年）》，中国文史出版社，2009年版，第93 页）。，民主党派有权向政协全国委员会提议安排政治协商活动，也有权将特定问题提交政协协商；担任各级政协委员的民主党派成员，其“民主权利应受到保护”，可以在政协的各种会议上充分发表意见。[22]此外，政协全国委员会制定的《全体会议工作规则》《常务委员会工作规则》《专门委员会通则》《提案工作条例》《委员视察考察工作条例》《反映社情民意信息工作条例》《双周协商座谈会工作规则》等，都涉及民主党派在政协履行职能、发挥作用的相关规定。例如：全体会议期间，民主党派可以党派或界别名义向大会提交提案，可以党派名义向大会提交书面发言材料及建议案草案，可申请大会发言；在常委会上，民主党派可提交发言材料，申请发言；专委会应按程序与各民主党派中央加强情况沟通，密切工作联系，建立并完善沟通联系机制；办理民主党派团体提案，在书面答复前，可先征求民主党派的意见；民主党派可以界别名义组织考察团；要维护民主党派成员依照宪法法律和政协章程反映社情民意信息的民主权利，为各民主党派提供畅通、安全、快捷的传递渠道；民主党派中央可以就双周协商座谈会的协商议题向全国政协提出建议，并参与承办会议。②相关制度可在全国政协官网“规章制度”栏目查阅。上述规定，实际上是对民主党派在人民政协框架下的协商议题提出权、言论自由权、会议发言权、提案权、建议案草案提出权、视察权、反映社情民意信息权等权利的保障和规范。

习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70 周年大会上的重要讲话中强调，“人民政协要为民主党派和无党派人士在政协更好发挥作用创造条件”“要发挥人民政协作为实行新型政党制度重要政治形式和组织形式的作用，对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议作出机制性安排”。[23]随后出台的关于新时代人民政协工作的文件就健全发挥新型政党制度优势的机制作出专门规定：发挥人民政协作为实行新型政党制度重要政治形式和组织形式作用，做好政协协商同政党协商有关活动在协商议题、时间等方面的衔接工作；支持各民主党派和无党派人士在政协参与国家重大方针政策讨论协商，对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议等作出机制性安排；通过联合调研、共同举办协商活动等方式，为民主党派和无党派人士更好发挥作用创造条件；完善民主党派和无党派人士在政协开展经常性工作的机制，推进合作共事。

四、民主党派章程及规范性文件

（一）民主党派章程确认和规范民主党派参与政策过程的内容、实现途径和基本准则

各民主党派都把履行参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商等基本职能作为政治纲领的一部分写入了各自章程。例如，民革将“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行，实行民主监督”作为政纲的一部分写入章程，并明确参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商是民革的基本职能。[24]民盟章程规定，民盟“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。在国家政治生活中积极履行参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商职能，积极推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展”。[25]这实际上是上述两个党派对自身参与政策过程的内容和实现途径的确认。此外，各民主党派章程均对“以宪法为一切活动的根本准则，维护宪法尊严，保证宪法实施”作出了明确规定。这实际上是各民主党派以章程的形式，对自身依法参与政策过程的基本准则作出规定。

（二）民主党派规范性文件对民主党派参与政策过程的行为和活动进行规范

近年来，各民主党派中央逐渐加大了制度建设力度，就民主党派履职行为制定了一批规范性文件。以民进中央为例，2018年12月，民进中央发布《中国民主促进会规章制度制定条例》，为民进规章制度的制定工作设定了规则，对规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估各个环节都作出了明确要求。2019年以来，民进中央先后就社会服务、参加中国共产党领导的政治协商、参政议政、反映社情民意等制定出台或修订颁布了专门的工作条例。①相关条例文本可在民进中央官网“规章制度”栏目查询。当然，参政党的政治定位及由此决定的民主党派掌握的政治资源，决定了民主党派通过自身规范性文件来对其参与政策过程的行为和活动进行规范的空间比较有限。

综上所述，目前我国对民主党派参与政策过程的权利和行为的规范，主要采用的是软法规范，即主要不是在国家法层面作出的，而是在党内法规及规范性文件等层面作出的。以软法标准来衡量，民主党派参与政策过程已经具备一套较为系统和成熟的规则体系。以软法为主规范民主党派参政行为，很大程度上是由多党合作的关系特性、历史传统及现实经验等因素共同决定的，也在一定程度上满足了多党合作工作灵活性和适应性的需要，因此是有其合理性的。但另一方面也要看到，这样一种规范方式在保障民主党派参政的规范性、稳定性、确定性，避免形式化、随意性等方面，毫无疑问存在着一些不足，尤其越是基层，问题往往越突出。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作出将党内法规体系纳入我国社会主义法治体系的战略部署，以及《条例》的颁布实施，在解决上述问题尤其是各地在贯彻多党合作制度中存在的随意性和不平衡性问题上迈出了重要一步。但在推进国家治理体系和治理能力现代化和全面推进依法治国的大背景大趋势下，如何进一步积极稳妥推进我国多党合作事业法治化发展，仍是一个需要在理论上不断研究、在实践中不断探索的问题。