发挥多党合作制度优势 提升多党合作制度效能研究

邓 凌

政党制度是随着政党的产生、政党政治的发展而逐渐形成的，它作为政党进行政治活动的方式和状态，已经成为现代国家制度的重要组成部分。政党制度效能释放是关系国家政局稳定、决策科学民主的重大问题。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，深嵌于国家和社会运行之中，与社会主义民主政治和国家治理具有天然的联系。从70 多年多党合作制度的运行来看，它反映了人民当家作主的社会主义民主本质，在国家不同发展阶段发挥了强大的社会整合、有序的政治参与、深刻的利益协调等功能作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视多党合作，强调不忘多党合作建立之初心，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，把我国社会主义政党制度坚持好、发展好、完善好。当前，在国家治理现代化的大背景下，深入研究中国政治实践中多党合作制度的优势及效能，有利于坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完善制度保障，更好地将制度优势转化为治理效能，具有重要理论和实践意义。

一、国家治理语境下的多党合作制度效能

多党合作制度与国家治理体系和治理能力现代化的内在要求高度契合，具有共同的价值目标，体现出鲜明的时代特征和显著的政治优势。多党合作制度效能的高低直接影响国家治理现代化进程。

（一）多党合作制度与国家治理现代化内在契合

实现国家治理体系和治理能力现代化是中国共产党基于中国特色社会主义的历史发展和现代国家治理的时代特征而作出的正确判断。

随着世情国情发生深刻变化，我国经济发展进入新常态，社会诉求呈现多元化特征,社会治理难度进一步加大，国家治理领域面临多重挑战。在制度体系的层面，国家治理体系和治理能力现代化要求构建成熟的组织体系和制度机制，扩大制度容量，主动地促进经济发展与社会创新，应对各种危机。在社会整合的层面，国家治理体系和治理能力现代化需要重视和整合各方面社会力量。在公民政治参与的层面，国家治理体系和治理能力现代化也要求把多元利益主体、多元利益诉求纳入制度化政治参与的轨道。多党合作制度的政治组织结构、政治动员功能和制度运行理念与国家治理现代化的目标价值、内在要求高度契合，具有显著的力量优势、方法优势、制度优势、组织优势。从所处方位来看，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，多党合作制度是中国特色政治制度体系的重要组成部分，其政治结构的实质是多元社会结构下兼顾广泛性与代表性的政治共同体。从价值理念来看，多党合作制度是以保障人民当家作主、发扬社会主义民主为逻辑起点和价值指向，以民主和协商的方式“解决人民要解决的问题”，实现人民群众的根本利益。从功能优势来看，多党合作制度以政治共识为基础，在多党合作的政治实践中充分体现了多元合作参与、多向互动协商的治理理念，可以实现有序、广泛的政治参与和利益表达，从而推进国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，促进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）多党合作制度效能的内涵与结构

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是以合作和协商为基本方式，体现人民当家作主的社会主义民主政治本质的政党制度。发挥多党合作制度优势，提升多党合作制度效能，将制度政治优势转化为治理效能，是多党合作制度建设和推进国家治理能力现代化的重要内容。

制度效能可以理解为制度在落实和执行过程中发挥作用的程度及其产生的效率、效益、效果的综合体现。[1]根据政党制度和制度效能的界定，政党制度效能是指对政党制度在特定政治环境中运行所体现出来的实际效率、效果和效益的衡量，反映的是政党制度的预期价值和功能的实现程度。其结构应包括两个层面：一是政党制度的内部结构，即政党与政党之间的关系结构。其要素包括政治主体、党际关系模式、具体制度安排（专项制度）、制度运行机制；二是政党制度的外部结构，即在整个制度环境中政党与代议机关、政党与政府、政党与社会的关系结构。[2]

二、政治过程中的多党合作制度效能考察

考察多党合作制度效能，需要将静态的政党制度结构和动态的政治实践相结合，构建一个科学有效的评价体系。基于前期研究，笔者结合政党制度效能相关理论框架，确定主要由制度结构效能、制度机制效能、制度政治效益三个维度构成多党合作制度效能评价体系（如图1）。

图1 多党合作制度效能评价体系

（一）关于多党合作制度结构效能

多党合作制度结构效能，主要涉及制度框架中的政治主体、党际关系和制度安排三个方面。

首先，考察政治主体。政党权力资源配置合理，不仅能降低政治成本，而且能最大限度地激发各政党政治活动和政治行为的能动性。多党合作制度是非竞争性的政党制度，主体包括中国共产党、八个民主党派和无党派人士。中国共产党执掌国家政权，是社会主义事业的领导核心，各民主党派、无党派人士则通过“一个参加、三个参与”实现参政，从而形成“核心一元与结构多元”的政治模式和权力资源配置方式。这种政治结构为社会精英和广大人民群众提供了更广阔的政治参与空间和更丰富的利益表达渠道。从制度成本来考量，多党合作制度有效避免了政党倾轧、政治内耗，有利于集中力量办大事。但需要警惕两个问题，一是能力不足问题。领导14 亿多人的社会主义大国，中国共产党既要政治过硬，也要本领高强。[3]同时，参政党也要具有与其政治地位相匹配的政治能力和履职本领。二是活力不足问题。由于政党政治生活中定位不同，部分党派成员的政治参与意识不强，导致活力不足。

其次，考察党际关系样态。执政党与参政党的关系是多党合作制度的核心关系，表现为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。习近平总书记用“中国共产党的好参谋、好帮手、好同事”来表述民主党派、无党派人士与中国共产党之间的合作关系，强调“有事多商量、有事好商量、有事会商量”。各民主党派之间也形成了合作、协商、友好、互助的和谐关系。从而构成了一种总体和谐、有序互动的党际关系，有力促进了国家社会政治稳定。

再次，考察多党合作制度安排。制度安排是制度价值功能实现的逻辑支撑和具体制度设计，关键是看它是否与制度核心理念一致。从多党合作制度实践来看，构建了以政治协商、民主监督、参政议政为主的制度安排，并将人民政协作为制度实现的重要机构，将根本利益与具体利益、长远利益与眼前利益结合，较好化解了社会多样化、利益多元化等难题。

（二）关于多党合作制度机制效能

运行良好的制度机制是实现政治制度价值、功能、目标的重要手段、方式和程序。[4]多党合作制度效能的发挥有赖于具体制度的良性运转，这是制度功能实现的重要保障和关键环节。多党合作制度机制主要包括：政治协商机制、民主监督机制、参政议政机制、执行监督机制。

首先，考察政治协商机制。政治协商，是在中国共产党领导下，中国共产党同各民主党派和各界代表人士围绕党和国家大政方针、经济社会发展重要问题以及其他重要事项开展的协商。评价政治协商机制效能主要是考察协商机制能不能有效规范各协商主体，使其平等有序，妥善处理各类分歧矛盾、合力破解难题，达成政治共识。中国共产党定期就将要提出的重大方针政策等与民主党派和无党派人士进行民主协商的机制已经得到很好落实，2022年6月中共中央发布了《中国共产党政治协商工作条例》，这将更有力地保障政治协商的开展。但少数地区基层的政治协商还存在不规范和效力不够的问题，仍有“四多四少”现象：一般性议题多，重要议题少；通报式协商多，征求意见式协商少；临时性协商多，计划性协商少；意见提得多，落实反馈少。

其次，考察民主监督机制。民主监督机制就是通过规定政党民主监督的程序，保障民主党派和无党派人士提出意见、批评、建议，从而实现对监督对象的检查、督促和纠正的制度规范。访谈调查中，大部分人表示“目前民主监督沟通联系情况较好，机制比较健全”，但也有个别人认为“民主监督的反馈机制还不够完善”。总体来看，民主监督的制度机制和程序逐渐规范化，民主监督专项工作开展较好，协商式监督融入了党派职能履行的日常，特约监督员制度已经成为常态。

再次，考察参政议政机制。参政议政机制主要是对民主党派和无党派人士参政议政活动的组织协调、平台渠道、程序等进行调节和规范。调研显示，参政议政机制总体效能明显高于政治协商机制和民主监督机制效能。绝大多数被访谈的党外人士认为“参政议政平台和渠道比较畅通”“程序比较规范”；也有部分党员领导干部认为“参政议政的质量还不够高”。

最后，还需要考察执行监督机制。多党合作制度设计很科学，预期价值也很高，但在个别方面却不尽如人意，重要原因之一就是制度是否能够严格有效执行的问题。当制度执行不力时，就会变成“一纸空文”，严重影响政治活动的成效。制度要避免成为“一纸空文”，就需要完善的监督机制来促进执行，这就是多党合作制度的执行监督机制。2015年中共中央颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》关于民主党派相关工作的规定，是第一部对多党合作制度安排作出严格规定的党内法规。但在实践中，监督制度执行的具体规范仍有待完善。45.7%的受访者表示“不清楚有没有执行监督机制”，20.3%的受访者表示“不了解是否建立执行监督机制”，有民主党派成员坦言，“目前多党合作制度建设偏重于制度基本功能实现机制的完善，在制度执行监督，制度维护机制（如制度公开化机制、纠正机制、惩处机制等）和制度发展机制方面重视不够”。

（三）关于多党合作制度政治效益

多党合作制度政治效益主要是看政党制度对促进国家民主政治发展的贡献，可从政权巩固、政局稳定两个维度进行考察评价。

首先，看多党合作制度在政权巩固上的政治效益。坚持多党合作制度是由人民民主专政的国家政权性质决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家。同这种国体相适应的政权组织形式是人民代表大会制度，同这种国体相适应的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。从访谈调查来看，绝大部分人认同“多党合作制度安排确保了党的领导和执政地位，有利于人民民主专政国家政权的巩固，有利于扩大党执政的社会基础”。各民主党派和无党派人士在各级人大、政府、法院和检察院等国家机关任职，完善与优化了国家机关的人员构成结构，并与中共领导干部合作共事，履行参政与监督职能，发挥了重要作用。绝大部分受访民主党派成员认为“多党合作制度与人民代表大会制度是相辅相成、互为补充、互为支持的关系，党外身份的人大代表也发挥着参政和监督的作用”。总体来看，多党合作制度在巩固政权上具有实效。

其次，看多党合作制度在政局稳定上的政治效益。从访谈调查来看，在政党制度结构上，多数人认同“我国政党制度具有核心一元与结构多元的特点”；89.5%的人认为“我国的政党制度既避免了一党独揽，也避免了多元竞争的政治内耗”；71.3%的人表示“多党合作制度既保证了各政党、各阶层及其他社会群体充分表达利益诉求和有序政治参与，又保证了党的领导核心地位和国家有效治理”；69.1%的人认为“多党合作制度在我国政治生活中产生了强大的向心力和聚合力”；69.4%的人认可“多党合作制度具有较强的政治稳定功能”。在政党关系上，92.3%的人认同“中共同各民主党派的党际关系是一种新型的和谐的政党关系”“降低了政治危机可能性，保证了政局稳定”。从社会整合看，63.1%的人认可“多党合作制度可以凝聚共识”；72.6%的人认为“多党合作制度可以进行较好的政治资源整合”；53.3%的人认为“多党合作制度可以整合利益关系、调和利益矛盾”。但也有人表示“需要更加关注社会政治变化，积极应对和解决新问题、新矛盾”。总体上来看，我国政党制度在稳定政局方面成效显著。

（四）影响多党合作制度效能的主要因素

多党合作制度效能发挥总体较好，但也存在一些不足。影响多党合作制度效能发挥的因素是多方面的，既有客观原因又有主观原因，既有制度理论研究的不足又有制度运行中的问题，既有政党制度外部生态环境因素又有制度系统内部的不平衡。问题主要集中在以下三个方面。

首先，制度理论研究滞后。主要是制度的理论建构需要进一步完善，制度体系中的具体制度安排和制度执行，与新时代政党社会政治活动的实际需要、政党制度功能发挥的目标要求存在一定差距，影响了制度效能发挥。比如民主监督，既包括民主党派对中国共产党的民主监督，也包括中国共产党对各民主党派的民主监督。前者重在对党委、党员领导干部、重大决策部署等方面的监督，后者重在对民主党派参政履职的情况及党派成员政治活动情况进行监督。目前，关于这些方面的具体制度规范还不够体系化，现实施行还存在困难和障碍。当前，多党合作制度在诸多微观方面的突破亟待加强理论研究。

其次，制度结构不完善导致制度运行受阻。多党合作制度是多个具体制度安排而构成的制度体系，是一个有机系统。多党合作制度建设需要进一步细化健全执行层面和社会政治实践相契合的制度，即操作层面的实施细则和执行标准。另外，科学的制度需要有完整的机制系统，不仅要有制度基本功能实现机制，还要有制度维护机制和制度发展机制。

再次，政党能力水平制约了制度效能发挥。多党合作制度效能与制度框架内的政治主体——各政党的能力密切相关。中国共产党是执政党，多党合作效能高低直接取决于其执政能力和领导水平的高低。党的十八大以来，中国共产党自身建设不断加强，但仍存在一定短板，执政能力和领导水平还有待进一步提高。另一方面，各民主党派是参政党，从访谈中各民主党派的政治活动情况来看，其能力短板主要集中于政治协商、民主监督和解决自身问题等方面，这些短板也制约了制度效能的发挥。

三、发挥多党合作制度优势 提升制度效能的路径建议

多党合作制度在国家发展中举足轻重，要充分发挥制度优势，加强制度效能建设，实现政党制度功能价值的最大化，将制度优势有效转化为治理效能。

（一）把稳新时代多党合作制度发展的政治方向

把稳新时代多党合作制度的正确发展方向，正确认识多党合作制度的基本方位、价值内核、功能优势和目标指向，这是制度效能建设的政治基石和基本前提。

首先，要始终同以习近平同志为核心的中共中央保持高度一致，切实把习近平新时代中国特色社会主义思想作为制度效能建设的指导思想和工作总纲，全面准确把握多党合作制度的性质定位，确保多党合作制度发展沿着中国特色社会主义道路不断前进，有新气象新提高新作为新面貌。

其次，要坚定不移地坚持和加强中国共产党的领导，准确把握中国共产党领导和民主党派自觉自主自为的关系。中国共产党的领导是政治领导，是在政治立场、政治方向、政治道路、政治原则上的领导。中国共产党对待政治合作框架中的其他政党，尊重民主党派政治上的自由、组织上的独立和法律地位的平等。民主党派和无党派人士在“政治上的自由”不是无条件的自由，是在坚持中国特色社会主义道路、坚持中国共产党领导前提下，参政、协商、监督的政治活动自由。民主党派是独立政党，有其自身的组织系统、管理系统和相应规章制度，在组织发展上具有组织独立性，中国共产党支持和帮助各民主党派按照其自身的规章开展活动。必须坚持“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”的“十六字”方针，融洽党际关系，要营造宽松稳定、团结和谐的平等氛围，采取求同存异、体谅包容的态度，善于用商量的方式来坚持和加强党的领导，寓领导于民主协商之中，寓领导于照顾同盟者利益之中，寓领导于教育引导之中，寓领导于广交深交党外朋友之中，尊重包容差异，找到最大公约数。

（二）在良性互动中提升政党能力、形成整体合力

发挥多党合作制度效能，既要依靠中国共产党坚强领导和积极帮助支持，又要发挥各民主党派和无党派人士积极参政履职。政党制度中的各政治主体要在良性互动中加强政党能力建设、密切政治合作、履行好职责职能。

首先，中国共产党要提升执政能力与领导水平[5]。一要加强自身建设，通过全面从严治党解决政党发展中所存在的问题，纯洁队伍，增强党的领导能力。二要提升中国共产党的社会影响力，增强其吸引力、感召力和凝聚力。三要切实履行领导职能。中共各级党委、党员领导干部要重视多党合作制度，落实中共中央关于多党合作的各项政策；尊重和维护参政党的政党主体地位；支持各民主党派加强自身建设；推动建立政党协商新平台，通过民主协商凝聚共识、凝聚智慧、凝聚人心、凝聚力量；推动党内监督与民主监督有效结合，发挥合力；加强联谊交友；拓宽人才发现渠道，科学推荐培养、合理使用安排民主党派人士，保证他们有位有职有权，从而激发他们在多党合作制度中积极性、主动性和创新性。

其次，各民主党派要提高参政能力和合作水平。一要锤炼政治品格，提高政治责任感和政治效能感。二要加强履职能力建设，不断提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力和解决自身问题的能力。三要在履职尽责过程中，围绕中心，找准切入点，积极发挥专长，讲真话、谏诤言，建睿智之言、献务实良策。

（三）加强理论创新，完善制度保障

多党合作制度效能建设重在制度建设，关键是要形成完整的制度程序和参与实践，要构建起制度顶层设计之下完备的制度支撑体系，提高制度科学化水平。这个制度支撑体系既包括政党制度的专项制度，也包括政党制度系统本身的具体运行制度机制。

首先，加强多党合作制度的理论创新和实践探索。多党合作制度不仅是政治学研究的内容，也应有跨学科的研究思路，创造性地从制度学、社会学、经济学等不同学科视角结合制度实践来研究制度问题和制度障碍，吸纳整合各方面研究力量、梳理提炼地方实践经验，探讨提升制度效能的新途径。

其次，着眼于制度体系结构不完善的突出问题，着力构建多党合作制度的“全链条”执行系统，解决制度执行的规范化、程序化问题。即从制度执行本身的角度，形成激励机制、约束机制、监督机制、知情明政机制、协调沟通机制、反馈机制、控制机制、评价机制和问责查处机制的连续完整的制度体系。

再次，着眼于补齐短板，着力解决专项制度的不足，缩短“应然”与“实然”之间的差距。重点规范政治协商、民主监督、参政议政的“步骤化”问题，从而有制可依、有规可守、有序可循。

另外，还要加强新时代人民政协工作，尤其要为民主党派作用发挥提供机会和平台。要注意多党合作制度与中国国情的“相适应”是动态过程而不是静态状态，需要不断提升制度的应变能力，扩大弹性空间，增强制度活力。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与国家治理体系和治理能力现代化具有天然的联系。客观评价多党合作制度效能，进一步发挥多党合作制度优势，加强制度效能建设，把握重点环节和关键方面，更好彰显多党合作制度的政治效益、社会效益和经济效益，是有力推进“中国之治”的应有之义和重要举措。

附 录：

1.访谈调查

采用开放式访谈调查，主要对象是中共党员、民主党派、无党派人士和一般群众。由于重庆本身就是我国多党合作制度孕育之地，民主革命时期，有五个民主党派在此建立或长期活动，目前八个民主党派市委会齐全，因此，小范围深度访谈的地域范围限定在重庆。按照研究目的，参加访谈的人员结构（见表1），年龄主要集中在35岁至60 岁之间，且在政治框架内有一定合作共事经历（除一般群众外）。访谈一般群众的目的在于了解多党合作框架外的社会成员对我国政党制度的认知和评价。根据相关文献，初步设计了以下问题，以期通过访谈梳理政党制度效能评价的关键维度。

表1 访谈对象情况表

访谈问题主要包括：①您如何看待当前我国政党制度？②您认为我国政党制度的效能发挥得怎样？③您如何看待我国政党制度中的党际关系？④您认为民主党派、无党派人士应该在我国政治生活中发挥怎样作用？如何发挥作用？⑤您如何看待我国多党合作制度的制度安排？⑥您如何看待我国多党合作制度机制？⑦你认为提升我国多党合作的制度效能应从哪些方面着手？

2.专家评定

邀请中共领导干部（分管统战工作或党派工作的负责人）、民主党派（专职副主委或秘书长）、无党派代表人士对访谈结果进行分析评定，确定评价中国新型政党制度效能的主要因子和指标。

专家评议后认为，评价政党制度效能应对静态的制度结构功能和动态的政治过程综合考虑，从制度结构效能、制度机制效能、制度政治效益三个维度进行评价。制度结构效能，即考察当前政党制度的规定性制度构成要素能否或在多大程度上能实现政党制度设计所期望的政治目标。制度机制效能，即考察政党制度机制运行的效率和效果，包括评价制度机制的完备性、程序性，专项制度或具体机制运行情况等。制度政治效益，即考察政党制度对促进国家民主政治发展的贡献，主要包括政权巩固、政局稳定等方面。