基于“包干制”管理模式下的高校财务报销机制研究

●郭星彤

近年来，我国科学技术迅猛发展，国家对各类科研项目投入不断加大，也越来越关注科研人员。围绕科研经费管理制度的改革持续深入，先后推出一系列改革举措，目的在于激发科研人员的创新活力，探索出更加适应科研规律的经费管理制度，科研经费“包干制”应运而生。科研经费“包干制”突出在减少预算编制和调整，但是能否进一步解决“报销繁”的问题，探索出符合科研规律的报销机制也是急需研究的课题。

一、科研经费“包干制”政策的发展历程

自2016 年党中央推进“放管服”改革政策以来，始终贯彻要求改革和创新科研经费使用和管理方式，经过两年的实施探索，至2018 年，国家再次提出要建立完善以信任为前提的科研管理机制，进一步完善相关政策，推动落实科研人员的管理自主权和经济权益。

到2019 年3 月国务院总理李克强在政府工作报告中首次提出“包干制”理念，提出了开展项目经费使用“包干制”改革试点。同年7 月，科技部等6 部门联合印发了《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》。在差旅费的报销上，提出改革试点单位允许项目承担单位对国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费实行包干制。同年12 月，国家自然科学基金委员会、科学技术部、财政部共同印发《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》，在国家杰出青年科学基金项目中试点实行“包干制”。

经过“包干制”试点运行，广受科研人员好评，国务院总理李克强2021 年7月在国务院常务会议上强调“简化预算编制，将设备费等预算调剂权全部下放给项目承担单位。”“对基础研究类和人才类项目推行经费包干制。”“加大科研人员激励，提高科研项目间接费用比例，科研项目经费中用于‘人’的费用可达50%以上。”由此看出，国家对于大力破除不符合科研规律的经费管理规定的决心。

二、“包干制”政策的管理“痛点”

从“包干制”政策的发展历程看来，国家对于科研经费管理政策的“放”是逐步的“放”，“管”是深入的“管”。但是初步探索的“包干制”落实实施还存在一定的“痛点”，没有根本解决科研人员的财务报销负担。

1.“包干制”项目范围窄。为彻底解放科研人员编制预算的压力，“包干制”下的项目是无需申报预算的，但是目前实施“包干制”的科研项目仅局限于国家自然科学基金中的部分项目，以及部分地方项目中的青年项目。科研人员申请其他项目还是要弄清楚间接经费比例是多少、设备费是什么等等。尽管执行过程中预算调整得以简化，但仍需要进行审批程序，导致科研人员要时刻关注项目预算不敢报，使科研人员束手束脚，影响科研进度，使得财务报销变得“难”。

2.审计检查机制不明确。由于“包干制”无预算的规定，对于项目审计来说判断支出是否合理就与审计人员的认知程度和理解程度相关了。除此之外，尽管减少了项目的过程审计和中期检查，但是却增加了预审环节，增加了审计时间成本，而且科研项目的技术验收和财务验收是分开的，财务专家通常不懂技术，这就导致无法真正做到钱跟事走、钱花得合理。因此为了科研项目的顺利实施，保证经费支出合理，高校往往会出台各类费用的管理办法，为每一项支出画上一个框框，使得财务报销变得“严”。

3.科研激励效果不明显。换一种角度看，逐步的“放”也是高校政策落实不完善的体现，“包干制”下的管理政策，并没有带来立竿见影的成效。因为为了申请到科研项目，做好前期准备是科研人员的必修课，但项目的执行一般3~5年，项目经费的简化执行和顺利结题成为了科研人员的期盼，繁琐的报销流程、复杂的财务制度、审计的严苛检查成为科研路上的绊脚石。国家政策在“放”，但是部分高校并没有跟上节奏，导致科研人员需要记忆多种经费管理制度及报销制度，浪费很多时间精力，使得财务报销变得“繁”。

三、“包干制”下的“报销繁”问题原因

分析了“包干制”政策下的管理“痛点”，由“包干制”项目范围窄、审计检查机制不明确、科研激励效果不明显造成财务报销“难”“严”“繁”的问题未能解决。

1.财务报销政策多且细。高校财务制度要随着国家政策的变化而不断更新，结合本校实际制定报销政策，比如说会议费、差旅费、设备费等，财务人员时常会产生记忆偏差，对于科研人员来说要了解全部的管理政策就是更难了。而且国家政策和社会经济情况的变化很快，尽管文件出台后财务人员会第一时间公布、宣传、讲解，但是没有真正遇到的时候，理解起来会存在偏差，并不会实时地关注此类信息的更新，故而造成财务信息不对称。

2.财务报销流程杂且繁。为了解决排队报销的问题，高校基本都开通了网上报销平台，采取“投递式”报账的方式，报账人员可以完成财务报销预约并能够跟踪查询报账状态。但是其中报销每一项事项都有不同程度的报销审批流程和报销附件。比如，差旅费需要填写起止地点、出差时间、人员、事由、票据张数和金额等信息；发放劳务费要在其他系统中填写职称、标准、发放金额等信息；举办会议、因公出国、购买设备，更加需要经过复杂的各部门审批才能报销。一些可家用的物品实际是科研使用的，需要科研人员写出具体用途的证明材料才可以报销，因此报销一笔费用需要反复奔波财务部门。

3.财务报销系统不健全。利用网上报销平台，预约报销和财务查询的效率得到明显提高，为科研人员带来了便利，但仍然存在一些弊端，财务信息化软件包括凭证账务处理系统、预算管理系统、工资发放系统、银行对账系统、差旅预约系统等功能模块。但各个功能模块之间互相独立，部分信息互通存在瓶颈，无法完全做到资源共享。而且在学校信息化建设中，与人事、资产、科研等部门的信息交互也存在壁垒，财务报销中涉及人事信息、资产信息、科研项目信息等，则科研人员将成为信息的传递者和搬运者，造成报销效率低下。

四、探索真正解放科研人员的报销机制

1.国家层面做好“包干制”的配套举措，保障经费执行。推行“包干制”制度之后，简化项目预算编制，注重科研实效性，有助于快速地投入科学研究，但是执行、管理和产出方面同样关键。

（1）转变科研人员观念。管理变革也是观念上的变革，“包干制”的提出是一种经费管理观念的转变。首先科研人员的观念要转变，科研经费是属于学校经费而不是科研人员的“自留地”，要重视财务管理，按照财务规定执行；其次为科研人员提供稳定的经费保障，让他认为只要科研成果做得好，无需通过套取科研费，也能获得与之匹配的经济收入和名誉收入。

（2）建立科研诚信体系。建立科研诚信体系，不能只停留在文件和制度上，要进一步明确科研诚信建设的各主体职责，加强与上级部门之间的沟通、协同、联动，形成推进科研诚信建设合力。由主管部门初评，建立科研诚信库，并向高校管理层开放查询权限，便于简化报销手续。

（3）规范科研经费检查。从重检查转变为重结果，才能真正意义上的简化报销难问题，通过检查是否套取科研经费，判断是否为真票真业务，合规合法合理即可，一旦发现有违规行为，加强行政处罚等高成本处罚方式，才能让科研人员真的大展拳脚。

2.高校层面抓好“包干制”的执行落实，助力财务报销。繁琐的财务管理是无法管理出科技创新成果的，要通过优化、完善、一体的财务报销机制才能做到真正解放科研人员。

（1）建立承诺制度。国家给予科研人员更多授权，科研人员应用实际行动表明自己值得被信任，通过信用系统，评价较好的项目负责人在项目立项初期签署承诺书，报销过程无需反复补充说明，提高报销效率。

（2）简化报销流程。一是报销流程扁平化。打破学校—学院—负责人的三级管理责任制，采取项目负责人“一支笔”审批机制，缩短审批流程。二是报销流程精简化。全面梳理各类业务的报销流程，联合业务部门商讨，确定需简化的审批流程。三是报销流程表单化。将报销流程做成清晰明了的表单，形成标准化的办事流程，使财务报销不走弯路。

（3）完善信息系统。以完整的报销流程为基础，结合科研需求开发一体化财务系统，建立以科研项目为中心，对接财务核算系统、资产管理系统、材料采购系统、会议审批系统、人员经费审批、内控系统等的全流程管理系统。通过智能化的财务报销系统，将报销业务模块化，使每项支出业务对接各业务部门，实现信息共享和串联，提高审批效率。同时将内控机制、授权审批等控制手段有效的嵌入到报销申请环节，及时判断关联交易、风险单位、支出标准等问题，实现报销业务全流程、报销业务场景全覆盖、管控手段深度融合的报销管理模式。

（4）强化服务体系。财务人员要在财务政策解读上下功夫，将文件变成模块化的通俗易懂的提示，嵌入到财务报销系统，一个端口可以了解到所有的报销规则。不断落实完善财务助理制度，财务人员积极参与财务助理的培训工作，扩大财务队伍力量，提高财务助理工作水平，为科研人员解决财务问题。

五、结语

在深化“放、管、服”改革下，科研经费“包干制”的提出是对减轻科研人员负担的大胆探索，仍需进一步扩宽包干范围、建立诚信体系、完善报销机制，在顺应科研管理工作发展规律的同时，提高经费的使用效益，使钱花在刀刃上，切实发挥好科研经费的保障和激励作用。