我国跨国婚姻移民管理新思考——基于行政过程论视角

陆 晶，杨长波

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、问题的提出

在经济全球化背景下，女性通过传统婚嫁进行移民已经不是简单的跨国通婚的问题，而是逐渐成为了一个“与全球化、发展、贫困，以及安全等密切相关的全球性问题”［1］。在全球化不断加快加深的发展趋势下，无论采用积极接纳，还是消极阻止的婚姻移民政策，跨国婚姻移民在未来相当长的一段时间内的增长趋势都是势不可挡的。近年来，随着经济发展水平和综合国力的不断提高，我国对其他国家居民的吸引力也相应增强，渐渐从移民输出国向移民输入国转变。再加上近年来我国国内女性适婚人口缺口较大，男性婚姻挤压①婚姻挤压是指在一夫一妻制下，由于婚姻市场供需失衡，即婚姻市场可供选择的男性和可供选择的女性人数相差较大，比例失调，由此导致了男性或女性不能按传统的偏好择偶，婚姻行为发生了较大的变化。当婚姻市场中男性供给大于需求，即男性过剩、女性短缺时，称之为男性婚姻挤压。参见郭志刚，邓国胜.中国婚姻拥挤研究［J］.市场与人口分析，2000（3）：2-18.现象十分明显，特别是在经济欠发达地区的男性，开始选择缔结跨国婚姻。据第七次人口普查数据，中国总人口数为1443497378 人，男性总人数723339956 人、女性总人数688438768 人，男性比女性多出约3490 万人，适婚女性缺口早已成为不容回避的现实。②国家统计局网站：第七次人口普查公报http:www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkqcgb/202106/t20210628_1818823.html.2021 年10 月5 日访问。虽然目前入境的跨国婚姻移民数量与我国适婚女性的缺口相比有巨大的差距，但其在一定程度上对国内失衡的婚姻市场起到了积极的调整作用。③2012 年至2020 年，有543 名外籍媳妇在浙江省庆元县结婚生子，安家落户，其中越南籍和柬埔寨籍合计占比99.5%以上。

从亚洲范围来看，跨国婚姻移民是一种普遍存在的女性跨国底层空间流动趋势，在接收国经过阶段性剧增之后，会逐渐转为一个持续缓慢增长的长期跨国人口流动现象。各国的治理经验表明，目前尚未有国家能够出台有效的移民政策，能够阻隔这一移民类型。在对跨国婚姻移民的进入难以形成有效控制，且婚姻移民在完成嫁娶和迁移之后，旋即成为接收社会的长期或永久居民，因此应对跨国婚姻移民在输入国采取积极有效的立法进行规范化管理。

跨国婚姻家庭不同于本国公民家庭，家庭和谐、经济发展、子女培养无不与移民管理法规政策有关，欠缺通盘谋划的管理体制，既不利于移民管理工作的开展，又不利于保障中外公民的权益。消极的婚姻移民政策不仅不能阻止婚姻移民数量的增长，也不能实现有效的治理，只能导致婚姻移民及其家庭在社会中更加边缘化和弱势，不仅会导致婚姻移民家庭与社会的矛盾更加凸显、降低婚姻移民对接受社会的认同感，而且不利于国家和社会的安全与稳定。

长期以来，我国出入境管理机关多采取传统的行政管理手段，将跨国婚姻移民等同于一般的出入境管理客体，通过对其特定类型化的行政行为作为管理对象，只关注具体行政行为最终产生的法律后果。然而，单个行为的合法性无法避免整个过程出现违法。比如，开具单身证明作为获得居留许可的构成要件，由于开具证明需要大量的时间和金钱成本，或者因国内武装冲突等原因无法提供相关证明材料，部分外籍人员在入境时尽管持有有效的护照或者其他身份证明，往往选择放弃办理婚姻登记手续，以非婚同居的形式非法居留，成为非法移民。①我国《婚姻登记条例》第五条规定，办理结婚登记的外国人应当出具下列证件和证明材料：(一)本人的有效护照或者其他有效的国际旅行证件；(二)所在国公证机构或者有权机关出具的、经中华人民共和国驻该国使(领)馆认证或者该国驻华使(领)馆认证的本人无配偶的证明，或者所在国驻华使(领)馆出具的本人无配偶的证明。跨国婚姻移民数量的无序增长引发了许多社会问题，包括贫困的代际传递［2］、滋生跨国犯罪［3］［4］、存在非传统安全隐患［5］等。

我国理论界对跨国婚姻问题的专门研究始于20 世纪90 年代中期［6］118-125。在跨国婚姻问题研究中，大部分学者主要基于法学、社会学等其他视角进行研究，关于如何管理跨国婚姻移民的研究成果则更少，比较典型的研究视角有以下几个：1.沈海梅（2012）等学者从民族学的视角在跨国移民理论的框架下探讨了中国的“外籍新娘”，分析了亚洲女性婚姻移民内流中国的动因以及在中国面临的问题，强调应当加强移民法规建设［7］。2.陆海发（2016）等学者从社会学的视角分析了边境跨国婚姻移民的趋势性特征以及移民治理面临的挑战，从治理观念、制度规范、治理机制和治理手段四个方面提出了破解之道［6］48-53。 3.翁里和俞姗姗（2017）等学者从法学的视角分析了境外新娘的成因、现状和特点，探讨了境外新娘对中国社会产生的影响，从修改和完善相关立法、境外新娘的权益与监管、打击涉外婚姻中的违法犯罪等几个角度探讨了依法规制涉外婚姻中的外籍人员［8］。总体来看，理论界鲜有对这一类特殊的国际移民的迁移行为侧重执法实践的法律规制，缺乏较为系统性的整体化的研究，难以为现行跨国婚姻移民管理实践提供有力的支持，因此亟须开展更多深层次、多角度的研究。

由于跨国婚姻移民具有过程性、连续性的特点，涉及到迁移主体的出入境权、就业权、永久居留权以及入籍（身份转化）等权利的保障和实现。这些权利的取得和享有也会随着其身份的合法性得到进一步释放和增多。本文拟依托行政过程论，对跨国婚姻移民管理的整个过程进行考察，考虑管理过程的全面性、连续性、动态性等特点，将跨国婚姻移民作为一个单独的主体类型，与我国的人口增长和经济发展目标联系起来进行统筹管理，管理方式也应逐渐从传统的出入境管理向移民管理转型。通过探究当前跨国婚姻移民管理过程中存在的问题并给予必要的引导，充分发挥其对我国社会发展的正向作用，并最终实现发展婚姻移民自身在家庭和社会中作为劳动力的优势，促进婚姻移民、跨境婚姻家庭和移民接收国的三方共赢发展，以期对我国婚姻移民管理的创新有所助益。

二、行政过程论于我国跨国婚姻移民管理的可行性及其价值

（一）行政过程论的理论内涵

行政过程论是提倡对行政过程进行全面、动态的法学考察的行政法学新理论［9］。行政过程论区别于传统的以“行政行为”为核心概念的行政法理论，强调以“行政过程”为核心概念和研究对象。“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，由行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程［10］。行政过程论认为，为了实现特定的行政管理目的，行政主体往往会采取包括行政行为在内的各种行为，行政过程论不仅注重各个行为本身，而且更加着眼于行为之间的关联性以及行政过程的整体性。日本学者远藤博也认为行政过程论是一种如何掌握各种行政法律现象的“价值中立”的观察方法，是“物的思考方式”，并不依赖制度使自己正当化，而是设想建设以制度为对象的行政法学［11］。由此可知，行政过程论的关键并不是对行政法律现象进行所谓的价值判断，而是针对行政主体所实施的各种具体“行为”的法律关系以及“行为”之间的彼此关系进行研究。

提倡行政过程论的学者很多，观点其实并不完全相同，但大多数行政过程论学者普遍认为，该理论的核心是对整个行政过程进行全面、动态的考察。如果说传统行政法研究某个行政行为，只是研究行政行为体系中的一个“点”，那么行政过程则是研究由不同的行政行为的“点”所构成的一条“线”和“链”，并在其基础之上研究“面”和“体”［12］。行政过程论区别于传统的行政法理论，对行政过程中存在的行为有更加全面的认识，扩展了行政法研究对象的内涵和外延，将例如事实行为、内部行为等内容纳入到行政法的研究范畴，而不是仅仅个别地讨论具体行政行为。盐野宏认为现代行政法学应当将行政法作为有关行政法律关系的动态过程的法律来把握，以有关行政主体与相对人之间行政中特殊的权利义务的形成或消灭过程为法律中心，对有关行政的法律现象进行动态的考察［12］。在现代行政复杂化、多样化的背景下，传统行政法类型化的研究方法已不能适应现代行政管理的发展要求。作为时间上、空间上连续的过程，必须强调对行政过程的动态性考察，而不是局部的、静态的考察。对行政活动进行动态考察是现代行政法研究行政权的功能、作用的主流趋势［13］。值得注意的是，行政过程论不仅仅是对整个行政过程进行认识和分析。行政过程论认为，不仅要对行政过程中各种行为之间的关联性进行考察，还应当对整个行政过程的整体性进行考察。各种行政行为的法律构造是行政过程论认识的关键，除此之外，行为之间的关联性以及单个行为的过程性和关联性也是行政过程论分析和认识的重点。

总体来讲，行政过程论的研究方法就是行政主体通过明确各具体行为形式、行政过程及其法律构造，从而对其合法性进行法律规范和控制的方法。在行政管理的整个过程中，行政主体为了实现具体的行政目标，往往在时间顺序和空间顺序上的各个阶段、各个环节实施不同的行为。在对具体的各个阶段或者环节实施的行为进行考察的基础上，同时对具体的行政行为进行考察。行政过程论就是通过对这些行为进行整体性的分析和认识，对行政过程的合法性进行规范和控制，对行政主体的权利进行相应的分配和监督。

（二）行政过程论与跨国婚姻移民管理的逻辑联系

第一，跨国婚姻移民管理过程的本质属性与行政过程论具有一致性。任何一个完整的行政活动都是复杂的连续过程，由若干环节或步骤组成并分段进行［14］。从我国目前的法治实践来看，跨国婚姻移民管理就是移民管理机关为实现维护国家利益和保障公民权益的目标，依据法律规定确立执法的标准实施一系列行政行为及其他行为构成的整体过程。在对婚姻移民的整个行政管理中，移民和出入境管理机关对行政相对人作出包括行政立法、行政许可、行政处罚以及行政救济等在内的行政行为，实施的出入境管理、就业管理、永久居留管理、入籍管理等行政行为及其他行为互相关联，这本质上就是一种行政过程。

第二，跨国婚姻移民管理的目标与行政权力行使的价值目标具有耦合性。为了实现行政最终结果的合理性以及可接受性的目标，行政主体在行使行政权力时应当通过行政程序对结果进行控制实现行政合理性和正当性。行政给付论认为，行政主体对行政相对人所实施的“行为”不仅包括具体的行政行为，还包括其他的行为，例如事实行为等。特别是在跨国婚姻移民管理过程中，移民管理机关在实施各种行为的时候，并不能完全保证自己所实施的各种行为具有合理性和正当性。因此，与对实现行政权力行使的价值目标相同，需要通过对跨国婚姻移民管理的整个过程中所实施的各种行为进行监督和控制，这就体现了两者在价值目标上的耦合性。

第三，行政过程论研究方法与跨国婚姻移民管理具有契合性。行政过程论研究方法的核心思想在于动态、全面地考察整体管理过程以及期间各行为形式之间的联系。在跨国婚姻移民管理过程中，移民管理机关需要整合各种社会关系，将实施的各种行政行为、事实行为前后衔接成一个动态的过程。对于复杂的跨国婚姻移民管理，如果仅仅从中选出某一类型的行为作为法律适用的对象，以此来判定其法律效果的正当性和合理性而忽略了与之相关的其他行为形式，显然无法从整体上把握跨国婚姻移民管理行为的本质，更无法对其进行正确的法律规制。

因此，用行政过程论的研究方法指导规范跨国婚姻移民管理，全面、动态地审视整个管理过程，可以扩大研究范畴，更加客观地审视其中的问题，探索跨国婚姻移民管理的发展进路。

（三）行政管理过程论在跨国婚姻移民管理中的应用

移民管理机关为了维护国家安全和出入境管理秩序，除了要实施必要的行政执法行为，还要实施许多保障移民生存发展的事实行为等其他类型的行为。

针对婚姻移民管理，各行政主体围绕着既定的行政目标实施各种行为，例如在入境之前对符合条件的移民签发签证、入境时对移民进行边防检查以及入境后实施的住宿登记管理、居停留及就业管理等。由于立法设定的程序，有些行为既是许多具体行为按照一定顺序组成的过程，同时也是其他行为得以实施的必要前提条件。移民管理部门所实施的各个行为之间相互关联，形成了完整的婚姻移民管理行政过程。本文将这一过程分为整体性行政过程和具体性行政过程。

1.整体性行政过程

整体性行政过程就是指围绕着共同的行政目标实施的多种相互关联的行为形式构成的过程体系。在组成的整个过程体系中，有的行为本身也能独立形成一个行政执法过程系统。但是这些行为会互相作用，导致在一些阶段特定行为的作用和功能不能充分体现。比如，跨国婚姻移民是否存在行政和刑事合法行为，单独考察其在口岸入境环节证件和行为的合法性就推定其入境后行为为合法过于武断。因此，要判断其入境后行为的合法性，还需要将其行为置于整个入境后移民过程中来判断。

整体性过程的特征在于:第一，整个过程体系中包含的一系列行为形式，彼此间具有一定独立性，这就要求对每个独立的行为进行单独的考察。第二，整体性行政过程中各个行为之间具有动态关联性。在对每个独立的行为进行合法性考察时，也应当注意与其他行为的关联。第三，具有关联性的各个行为组成了一个完整的过程。在该过程中，各行为本身的功能也会发生改变，也会导致整个行为过程性质的改变。

2.具体性行政过程

具体性行政过程是指由单一行政行为和其他行政行为构成的行政过程。如果某跨国婚姻移民由于居停留期间非法就业而受到行政处罚，这个处罚行为就只是婚姻移民管理过程中的一个独立的行政行为，但包括“处罚情形和标准的制定—受案—调查—审查—告知—决定—送达—执行—救济”等多个环节和步骤。具体行政行为具有以下几方面的特征：首先，具体行政行为具有程序性，由多个环节和步骤构成；其次，单个具体行为的各个环节和步骤具有相互的关联性；最后，具体行政行为具有整体性，通过与其他行为的衔接得以体现。

整体行政过程和具体行政过程在现实中是相互联系、相互交叉的，具体性行政过程是整体性行政过程的组成部分，整体性行政过程的关联性又通过具体性的行政过程得以体现。因此，应当通过对单个具体性行政过程进行合法性的控制和监督，才能够实现对整体性行政过程的法律规制。

以入境云南的缅甸跨国婚姻移民管理为例，许多“缅甸新娘”由于无法提供我国婚姻登记相关证明材料，入境时以一般入境外国人通常采取旅游或商务签证入境，其真实目的在于入境后实施以跨国婚姻为目的的非法就业和非法居留。静态定点的核查只能识别其证件的真伪，不能了解其入境真实动机与证件之间的相关性，则无法发现和及时遏制其入境之后的非法居留、非法就业以及其后诸如骗婚、有组织犯罪等相关违法犯罪行为的发生。如果静态定点的证件检查没有排除这一问题，该管理工作的责任就会进一步传递到境内的其他出入境或者移民管理部门，导致跨国婚姻移民问题不能在第一时间发现以及处理。

移民管理机关应当摆脱只针对“证件合法性”的审查模式，从形式上的审查转变为实质上的审查。对可能进行跨国婚姻移民的群体，在入境时的出入境检查或者口岸检查时，采取更为详细的审查模式，分析其入境目的、动机、经济水平等内容，综合分析其入境的目的性以及合法性。同时，为了避免可能出现的漏洞，在做好入境检查的同时，同样要衔接好入境之后的相关管理工作，与其入境地移民管理部门协同联动，将其整个入境过程纳入管控中。

为了实现对跨国婚姻移民管理过程整体的合法性进行控制和监督，出入境或者移民管理部门应当将整个行政过程按照时间或者空间的次序，进行“分节化”或“序列化”，重视整个管理过程中各个行为之间的相互联系。无论怎样，要想实现整体性行政过程的合法性，只有通过对跨国婚姻移民迁移过程中各种行为进行动态、全面的分析和认识，从而达到实现维护国家主权与保障公民权益双赢的目的。

（四）行政过程论对我国跨国婚姻移民管理的应用价值

任何一个国家对在其境内定居或抵达其国境的移民的管理目标都是通过对这些国际移民进行法律规制，以期实现本国的国家利益和管理目标。即使是在科技发展、治理手段高速发展的今天，跨国迁移的人口流动与国际移民，仍然是全球化进程中最复杂的治理议题之一［15］。我国探索跨国婚姻移民管理不仅是当前移民管理改革的发展要求，而且也是我国经济发展，促进中外公民的权益保护，实现跨国婚姻移民管理的法治化的需要。因此，依托行政过程论对我国跨国婚姻移民管理的价值主要体现在以下方面：

第一，全方位地考察跨国婚姻移民管理的过程，有利于实现移民管理的目标。从过程化的视角发现跨国婚姻移民管理过程中的各阶段、各行为的关系并进行关系重构，有助于准确把握各行为类型之间的联系，有利于多角度地发现问题。国际移民所获得的法律身份也是一种权利，因此国家可以通过管理其身份进而实现对移民的控制。在入境初期，但作为外国人，依据我国法律的有关规定，基本权利也会得到保护，只是其所享有的权利范围较窄。入境后，移民可以通过输入国赋予的特定身份获得某些资格，这些资格能够在一定程度上帮助这一群体建立认同感和归属感，从而更好进行管理。Plummer 认为，公民身份还应理解为在某一群体或者社区中的归属感和参与性［16］。即使移民入境后没有获得长期居留权和国籍，婚姻移民被赋予的法律身份是其参与社会生活的依据，也是解决其进入接收国之后面临的个人、家庭和文化等方面认同问题的前提。尽管国籍问题和身份权利问题容易导致排斥作用的产生，国际移民对于输入国的认同感和忠诚度也会在身份和权利带来的社会排斥的作用下产生动摇。如果婚姻移民对输入国缺乏认同感，在社会融入过程中就会产生抵触情绪，相应地就会引发许多的社会问题。比如发生在伦敦的托特纳姆骚乱和巴黎地铁的暴恐案都说明了这个问题。

第二，为婚姻移民赋予特定身份和资格，有利于跨国婚姻移民实现权利保障。从实际的迁移过程来看，婚姻移民在输入国获得的身份和权益与国家承认的婚姻关系紧密相关。学者Louise Ackers 认为婚姻移民的权利保障是一种派生权利(derived entitlement)，是其作为接收国公民的配偶所获得的权利保障，这种权利保障是与其跨国婚姻捆绑在一起的［17］。在跨国婚姻移民中，婚姻移民的权利和身份在很大程度上是基于与本国公民的婚姻关系，而且往往是相对的且不完整的。由于这样的缘故，婚姻移民在输入国社会和家庭中的活动往往受到其配偶的控制，国家在管理过程中不仅仅是婚姻移民身份和权利的赋予者，还应该避免婚姻移民陷入一种孤立无援的地步。婚姻移民由于与原生家庭和国家分离，缺乏身份与权利保障，她们在新生家庭和社会就如同“赤裸的生命”一样。行政过程论有助于成一种确定的权利保障共识，避免婚姻移民由于身份固有的脆弱性而受到伤害。

三、我国跨国婚姻移民管理的现状及问题

涉外婚姻指本国公民同外国公民(包括无国籍人)的婚姻，包含涉外结婚和涉外离婚两方面。本文所指的涉外婚姻为中国公民与外国公民(包括无国籍人)在中国境内履行了婚姻登记手续的合法婚姻和未进行婚姻登记的事实婚姻。①《中华人民共和国婚姻登记条例》第四条第二款规定了中国公民同外国人在中国内地结婚的登记地。第五条列出了办理结婚登记的外国人应出具的证件和证明材料:本人的有效护照或其他有效的国际旅行证件;所在国公证机构或者有权机关出具的、经中华人民共和国驻该国使(领)馆认证的本人无配偶的证明，或者所在国驻华使(领)馆出具的本人无配偶的证明。本条所指的“无配偶证明”在实践工作中通常被称作“单身证明”。由于概念范围不确定，各地的移民管理水平差异巨大等原因，跨国婚姻移民数量量化困难，我国目前并没有专门的统计数据。

（一）跨国婚姻移民管理的现状

按照我国当前的管理规定，入境与我国公民结婚的外国人可以申请旅游签证等短期签证入境，准备婚姻登记所需的材料包括个人身份证件、居留证件、婚姻状况证明等，完成婚姻登记后的外国人来华可以家庭团聚为由申请签证入境居留，在我国国内居住五年以上才能申请永久居留资格，然后申请入籍。

第七次人口普查公报显示，截至2020 年11月1 日零时，居住在我国大陆31 个省、自治区、直辖市接受普查登记的港澳台居民和外籍人员1430695 人，其中外籍人员845679，以定居为目的419517 人。①数据来源国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818827.html，2021 年6 月27 日访问。根据民政部统计公报的相关数据，2010 年-2020 年涉外及华侨、港澳台居民登记情况如下（表1），除2020 年以外，基本每年登记数都在4 万对以上。由此可见，跨国婚姻移民在我国是一种重要的国际移民类型。目前，跨国婚姻移民除了在云南、广西等与其他国家接壤的省份比较普遍外，在福建、浙江等东南沿海省份与湖南、河南、山西等内陆省份也不陌生，许多跨国婚姻中介使用各种手段帮助中外公民缔结跨国婚姻。

表1 我国不同年份涉外及华侨、港澳台居民婚姻登记情况

世界上任何国家的公民都有结婚和组建家庭的权利，并且家庭应当受到国家和社会的保护，在《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》等国际条约，均对这一权利作出了规定和承认。《促进安全、有序和正常移民全球契约》的达成体现了国家在保护移民权利方面达成的共识。近年来，我国的国际移民管理制度建设取得了长足的进步，但是对跨国婚姻移民的管理并没有形成专门的法律规范，而是分散于《出境入境管理法》《外国人签证和居留许可工作规范》等法律规范之中。由于相关的法律规范原则性规定较多、衔接不够紧密，在实务中难以满足实际工作需求。有些地方政府针对辖区本地跨国婚姻移民管理实务开展了探索，例如，云南德宏州于2010 年出台了《德宏州边民入境通婚备案登记证管理规定（试行）》。许多做法为维护边境稳定、促进地方经济增长发挥了积极作用。

（二）跨国婚姻移民管理存在的问题

自新中国成立以来，我国政府颁布了一系列法律规范应对边境地区的出入境管理、口岸管理等工作，但边境地区事务的复杂性与多变性，立法上还存在很大的制度缺口。

1.跨国婚姻移民身份合法性的制度困境。跨国婚姻移民身份的确定表明这一群体权利和义务的明确，如何确定婚姻移民应该享有何种权益，关键在于输入国在法律上将其界定为何种身份。身份和法律地位之间是相互联系的，跨国婚姻移民具有怎样的身份就意味着具有怎样的法律地位和权利保障。不仅我国面临着跨国婚姻移民带来的身份和权利保障的问题，大多数的亚洲国家和地区也同样面临着这一问题，而且都经历了身份和权利保障协商的过程。婚姻移民一般最终都可以获得输入国的公民身份，而且在获得公民身份之前的过渡期间，往往会被赋予符合该国公民配偶身份的实质性权利，以保障她们融入社会生活和家庭发展。

根据我国相关法律规定，毗邻国边民与我国公民登记结婚除了需要身份证件，还应当出具相关的证明材料。办理结婚登记的毗邻国边民申请结婚登记除了“本国有效身份证件”，还应当出具下列证明材料:“能够证明本人边民身份的有效护照、国际旅行证件或者边境地区出入境通行证件;所在国公证机构或者有权机关出具的、经中华人民共和国驻该国使(领)馆认证或者该国驻华使(领)馆认证的本人无配偶的证明，或者所在国驻华使(领)馆出具的本人无配偶的证明，或者由毗邻国边境地区与中国乡(镇)人民政府同级的政府出具的本人无配偶证明。”这样的要求看似简单，但对于许多婚姻移民却是相当困难的。以缅甸为例，几十年来国内的局势不稳，冲突频发，与我国公民结婚的缅甸籍妇女很难获得相应的证明材料，不能依法结婚登记，只能非法居留。

从整个过程来看，移民管理机关处在比较被动的地位，在婚姻移民入境的时候不能掌握她们的入境动机，不了解居留期间的生活状况，管理过程存在很多问题。跨国婚姻登记的手续繁琐，为获得相关材料，外国人往往需要多次往返于两国之间，有些国家甚至根本不会出具婚姻状况证明等材料，婚姻登记往往需要很高的成本。繁琐的手续、高昂的成本导致很多经济条件差的人选择不登记，由此产生了管理的盲区，加大了管理压力。观察我国目前的婚姻移民管理从入境到入籍的整个过程，外籍人员在同我国公民结婚之后到入籍之前需要经历停留居留到永久居留的过程转变，但目前的法律缺少规定婚姻移民在身份转变之后应有的权利和义务，以及在不能获得中国国籍的情况下权益该如何保障的问题。由于相关立法的相对滞后，导致执法实践无法回应现实需要。

2.跨国婚姻移民身份重构的制度缺位。在输入国的法律框架内，婚姻移民可以享受的权益与被赋予的法律身份息息相关。婚姻移民可以享有的权益是以合法的配偶身份为前提，法律身份决定了其能在输入国内迁移、定居、工作、经商以及享受国家政策福利。往往婚姻移民在没有获得输入国合法身份之前存在一段时间过渡期，在这段时间内是否应该享有权益以及享有何种权益，都是移民输入国需要慎重考虑的问题。

2013 年9 月施行的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》列举了十二种类别的普通签证，其中Q1 字签证“发给因家庭团聚申请入境居留的中国公民的家庭成员和具有中国永久居留资格的外国人的家庭成员，以及因寄养等原因申请入境居留的人员；Q2 字签证，发给申请入境短期探亲的居住在中国境内的中国公民的亲属和具有中国永久居留资格的外国人的亲属”。在列举的五种居留证件中，跨国婚姻移民适用的是“团聚类居留证件”。根据《出境入境管理法》，“外国人工作类居留证件的有效期最短为九十日，最长为五年;非工作类居留证件的有效期最短为一百八十日，最长为五年。”团聚类居留证件不能赋予婚姻移民合法工作的资格，并且需要经常申请延长居留期限，或者离境后重新申请。对于婚姻移民来说，团聚类居留证件仅在一定程度上赋予了其社会身份，但与公民配偶的法律身份仍不匹配。

3. 跨国婚姻移民身份转换的执法困境。当外国人要与我国公民登记结婚并长期居留在我国境内时，在取得永久居留资格之前，只享有居留权，无法就业，也无法享受医疗等社会保障服务。这说明婚姻移民在结婚后未发生法律地位的转变，与婚姻登记引发的法律身份和事实身份的转变脱节。《外国人在中国永久居留审批管理办法》中“永久居留”是指“外国人在中国居留期限不受限制”。该办法规定“中国公民或者在中国获得永久居留资格的外国人的配偶，婚姻关系存续满五年、已在中国连续居留满五年、每年在中国居留不少于九个月且有稳定生活保障和住所的”可以申请永久居留资格。按照此规定，边境地区的外籍妇女虽然符合申请条件，但依据“第十三条本办法第六条第一款第四项所指人员申请时，属于配偶的，还需提交婚姻证明”。提交材料看似很简单，但大多数边境跨国婚姻外籍妇女没有护照和签证，申请“永久居留”还是很难。

跨国婚姻移民管理不仅涉及到入境、出境、停留居留、永久居留、入籍等一系列行政管理活动，还应该包括在婚姻关系存续期间、婚姻关系解除后的权利保障问题。虽然中国国籍法规定，外国人或无国籍人，愿意遵守中国宪法和法律，并具有中国人的近亲属、定居在中国的，或有其他正当理由的，可以经申请批准加入中国国籍。但由于至今未出台具体规定，造成作为行政管理相对人的跨国婚姻移民当事人不知道该遵循何种程序来申请加入中国国籍，作为行政主体的政府相关部门在如何办理问题上也存在疑惑。在实际操作的过程中，缺少专门关于婚姻移民管理的立法，导致管理中缺乏依据，不利于统筹管理婚姻移民。同时，移民管理和婚姻登记等各相关法律法规之间衔接不够紧密，也不利于对整个跨国婚姻移民过程化管理。

4.婚姻移民的法律责任不完善。婚姻移民的特殊性在于与我国公民缔结婚姻关系，从而组建家庭，实现作为我国公民配偶的法律身份和家庭成员的事实身份转变。我国当前的移民管理法律体系对婚姻移民设定的法律责任与一般的国际移民并没有太大区别，未体现出他们的特殊性。例如，婚姻移民获得的权利义务是由中国公民的配偶身份产生，但其承担的法律责任与配偶却没有连带关系，特别是他们有了子女以后，这样的规定就不利于从家庭的角度进行管理。在实践中，还有的婚姻移民会利用自身的便利条件从事跨国婚姻中介和偷渡等活动，主要是出于谋取利益的动机。我国虽然明令禁止个人或机构以牟利为目的介绍跨国婚姻，但是相关的法律规定效力层级太低，而且没有规定相应的处罚措施，由此也滋生和助长了许多婚姻诈骗、偷越国边境等犯罪。因此，有必要对这一群体增设相关法律责任。

四、我国跨国婚姻移民管理的对策

在对边境跨国婚姻与其他社会性事务管理中，必须遵循依法治国方略，完善相关法律法规的建设。

（一）完善相关立法

在现行的法律法规的引导下，结合边民的通婚意愿与边境跨国婚姻治理中的现实需求，制定地方性边境跨国婚姻登记办法，解决非法边境跨国婚姻移民问题。统筹考量入境、居留、永久居留、入籍等整个过程以及移民婚姻状态发生变化的情况。首先要确定婚姻移民的身份，捋顺各部门法规的相互衔接，明确婚姻移民的权利和义务。其次，通过立法明确婚姻移民管理的过程性及每个阶段的权利义务。如跨国婚姻移民在申请入境证件时需符合的条件，入境后在居留、就业等方面享有的权利义务，明确规定申请长期居留资格的年限、条件等。在此期间要接受主管机关的日常管理，弄虚作假则要承担相应的法律责任。

此外，根据边境跨国婚姻中支撑性登记材料，可以对部分边民采取特殊归化的处置管理办法：一是边境跨国婚姻必须要满足事实婚姻关系的一定年限、具有固定的住所和稳定和睦婚姻家庭关系；二是边境跨国婚姻要基于自愿原则、双方承认原则，且婚姻关系要得到当地大部分居民的认可，构成婚姻事实；三是非法边境跨国婚姻移民一方必须遵守中国国家法律法规、无其他违法犯罪行为。在满足以上条件的边境跨国婚姻移民可以向村民委员会提供其在婚姻关系事实中的无违法行为、与邻和睦、申请继续居住等相关材料证明以及公安机关相关无违法犯罪记录的材料证明，并提出书面婚姻补充登记申请，由村委代理逐级上报，妥善解决边境跨国婚姻登记问题。

（二）设立婚姻移民签证

在现代移民管理体系中，国家以签证管理外国人的入境、居留、就业等行为。签证是外国人进入他国必须履行的法律程序，是各国出入境（移民）管理制度的一项核心内容和国家主权在出入境管理中的具体体现［18］。签证的类型设定了外国人的身份，同时决定了外国人的法律地位，划定了外国人的活动范围。随着现代国际移民管理理念的变迁，任何一个主权国家都不会以结婚为目的为跨国婚姻移民发签证，即使是出于人道主义考虑，对于这种基于亲属团聚型入境移民也要考虑诸如经济状况、个人人力资本等其他相关因素。因此，设立婚姻移民签证可以有效排除和限制不符合条件的申请人，特别对于别有用心、弄虚作假的申请人，签证官可以通过面谈和资料审等方式进行入境前屏蔽和防范，减少了后续入境管理压力。

签证除了具有筛查阻拦的作用，还有资格赋予的作用［19］。世界上许多国家都把同本国公民结婚作为取得合法签证的依据，通过设立婚姻移民签证，可以同时使持证人在中国境内合法就业、享受一定的社会保障的资格，使地方政府在其居留管理的过程中能有所参照。有的地方出于解决民生问题的考虑，将婚姻移民纳入社会保障的范围，设立婚姻移民签证也可以为其居留期间的权利保障提供新的依据。设立婚姻移民签证，就是要进一步给予婚姻移民一种特殊的身份和资格，进而明确他们的权利义务，可以为整个行政管理过程提供依据。首先，应当明确的是婚姻移民签证的申请条件，从我国社会的核心价值出发，确定哪些外国人可以申请婚姻移民签证。其次，要通过婚姻移民签证为持证人设定恰当的权利范围。跨国婚姻移民管理是为了保证外国人来华能够按照签证申请事由有序活动，在签证许可的范围内进行活动。设立婚姻移民签证可以明确其作为中国公民配偶的身份，有效解决婚姻移民在我国的身份建构和权利保障问题，从而在合适的限度内赋予其相应的权利。

目前，婚姻移民被当做以家庭团聚为目的入境居留的外国人，没有设立专门的婚姻移民签证，导致这些外国人往往以其他事由入境，并且入境之后由于身份和权利所限而引发诸如非法居留、非法就业、非婚生子女等社会问题，有的甚至引发刑事犯罪。婚姻移民依靠与我国公民的合法婚姻关系还可以申请永久居留资格，可以申请加入中国国籍，但过程比较漫长。通过设立婚姻移民签证，明确婚姻移民的身份，在取得永久居留资格之前，保障他们对家庭的发展作出贡献，促进他们积极地融入我国社会。

（三）设立独立的跨国婚姻移民入境审核条件

鉴于我国与周边邻国的跨国婚姻移民问题不仅涉及不同国家间的婚姻政策，还涉及不同国家间的公民出入境管理问题，婚姻登记的条件和情况更为复杂和特殊。因此，就需要执法机关不断改进工作方式，衔接各部门登记审核程序，从移民管理的角度设立独立的入境审核条件，维护国家安全和利益。

从亚洲范围看，跨国婚姻移民是一种普遍存在的女性跨国底层空间流动趋势，在接收国经过阶段性剧增之后，会逐渐转为一个持续缓慢增长的长期跨国人口流动现象。各国的管理经验显示，目前尚未有国家能够出台有效的移民政策，能够阻挡这一移民类型。在对跨国婚姻移民的进入难以形成有效控制，且婚姻移民在完成嫁娶和迁移之后，旋即成为接收社会的长期或永久居民，因此我国应对跨国婚姻移民，有必要在制度设计上作中长期打算。

虽然现在无法对跨国婚姻移民作更高的诸如个人经济条件、人力资本等方面的条件限制，但对于入境主体是否符合我国的现行立法，是否可能会存在不符合我国法律规定的行为，可以在入境环节提前设定标准进行规范。（1）增设对拟入境跨国婚姻移民的主体资格审核标准。除了规定是否具有当前婚姻法中规定的犯罪记录以外，从移民管理的角度来说，还应当审核其是否曾经有过在其他国家非法滞留或偷渡的记录。这一条件的设定更符合移民管理秩序的需要，与婚姻登记管理的要求也不矛盾。（2）增设跨国婚姻移民的入境条件。跨国婚姻移民入境后往往属于长期居留的类型，为更好地履行法律规定的义务，可以通过与持婚姻移民签证入境的外国人在入境时签订行政合同或者承诺书，承诺承认和自觉遵守中国在意识形态和社会融入等方面的法律规定，为进一步帮助跨国婚姻移民入境后适应中国社会提供依据。（3）婚姻移民签证的审核方式。跨国婚姻移民签证的签发不仅符合国家出台的法律规范，对于婚姻状况还要根据相关材料作出主观判断。例如，对本国公民的未婚配偶在申请专门的K 类签证时，签证官除了要求申请人提供身份证明、经过公证的未婚证明外，还要需要其提供订婚照片、双方相逢、相爱地点、时间、证婚人等说明。

（四）对跨国婚姻移民居留期间采取过程化管理

对跨国婚姻移民采取过程化行政管理，有利于移民管理机关及时发现问题，保障中外公民的合法权益，维护国家利益。按照我国法律的规定，跨国婚姻移民从取得结婚证到申请永久居留资格往往需要5 年时间。在此期间，主管机关可以通过加强执法部门间的联动协作，进一步完善对入境跨国婚姻移民情况的及时掌握，及时发现问题，及时制止各项违法行为。婚姻移民依托于中国公民的家庭关系生活，实质性的婚姻关系并不容易判断，需要结合婚姻移民在中国家庭中实际的居留情况进行判断。在日常的管理中，派出所、社区等基层管理单位可以配合移民管理机关考察其家庭的实际生活。此外，移民管理机关会同民政部门在日常管理中有必要对婚姻移民进行过程化管理。一旦发现外籍配偶与中国公民没有实质性的婚姻关系或存在违法行为，可以取消其居留许可，并对其实施相应的行政处罚。

近年来随着涉外婚姻数量的增多，一些“跨国新娘”也利用婚姻作跳板，与有组织犯罪相勾连，导致中国公民人财两空。相关部门需要加强各部门间的协作，联合执法、打击犯罪。同时，要适度提高涉外婚姻犯罪的成本，加强对跨国人口流动的管理，限制非法跨国婚姻行为。

（五）增设婚姻移民的法律责任

家庭主要被视为私人场所，跨国婚姻家庭以最密切的方式将不同的家庭、文化和国家规范结合在一起，因此也具有了一定的公共性和政治性。跨国婚姻家庭注定要受到更多公序良俗和法律规范的关注，因为保证社会和谐与安全是跨国婚姻移民管理的基本要求。跨国婚姻中的中国公民作为跨国婚姻移民与输入国的连接点，通过跨国婚姻的形式，使二者之间建立起一种法律联系。跨国婚姻移民一旦生活在新的目的地国家，就要受所在国家立法的约束，这些立法也为婚姻移民与所在国公民的互动奠定了基础。增设婚姻移民的法律责任一方面是对其行为的约束，更是赋予其更多权利之后的必然要求。

首先，设置灵活变通的管理和处罚措施。对于超越法律规定范围的行为，需要增设针对婚姻移民的法律责任，并结合具体情况依法处置。综合考虑婚姻移民的实际情况，特别是针对有子女的家庭，避免因遣返而造成妻离子散，从而产生新的社会矛盾。其次，为了发挥中国配偶在婚姻中的积极作用，也可以将婚姻移民管理中的部分法律责任与中国公民一方的利益捆绑在一起，让其对入境后的跨国婚姻移民的生存照顾与日常管理承担一定的义务。