黄河水权转让的探索实践与发展方向

张文鸽，殷会娟，何一帆

（黄河水利委员会黄河水利科学研究院，450003，郑州）

黄河属资源性缺水河流，多年平均天然径流量位居全国七大江河第5位，仅占全国的2%。1987 年9 月，国务院批准《黄河可供水量分配方案》，要求沿黄9 省（自治区）、河北省和天津市贯彻执行，在流域层面明确了各省（自治区、直辖市）的水权指标。黄河流域是我国重要的能源供给区、粮食主产区以及生态安全屏障，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。从2003 年开始，黄河流域经济社会进入快速发展阶段，宁夏宁东能源基地、陕北榆林能源工业基地、内蒙古呼包鄂经济圈等多处能源基地都需要黄河水资源提供支撑。但一些省（自治区）如宁夏和内蒙古已无余留水量指标，水资源的瓶颈制约作用日益明显。

黄河能够提供耗水的上限是370亿m3，而在实际的水资源利用中，诸多地区却存在相互矛盾的局面：一方面，随着经济社会发展，工农业用水和生活用水急剧增长，黄河有限的水资源已不堪重负，水资源供需矛盾日益尖锐；另一方面，部分地区在水资源利用上存在一定程度的浪费，尤其在农业用水中表现最为明显，自流灌区仍然有大水漫灌现象，渠系不配套且年久失修、衬砌程度低，灌溉水利用系数不高，如2003 年宁蒙自流引黄灌区的灌溉水利用系数仅有0.40 。

在水资源总量难以增加的情况下，如何引导水资源向高效益、高效率方向转移，实现以节水、高效为目标的优化配置，需要探索出一条破解黄河水资源瓶颈、支撑流域经济社会发展的新途径。

一、黄河水权转让实施情况

2003 年，在水利部指导下，黄委与宁夏水利厅、内蒙古水利厅按照“节水、压超、转让、增效”和“可计量、可考核、可控制”的原则，在两地开展了水权转换试点。2005 年，黄委分别批复宁夏、内蒙古黄河水权转换总体规划。黄河水权转让主要思路是：由新增工业项目出资开展灌区节水工程改造，将输水和田间损失的水量节约下来，有偿转让给工业企业，在不增加黄河用水指标的前提下，满足新增工业用水需求。

在地方经济发展的强劲需求下，黄河水权转让实施范围稳步扩大。截至目前，黄河流域共审批水权转让项目165 个，审批水量5.589 亿m3，其中黄委审批水权转让项目64 个，审批水量3.523 亿m3；地方水行政主管部门审批水权转让项目101 个，审批水量2.066 亿m3。

在宁夏，黄委共审批水权转让项目11 个，审批水量0.703 亿m3，地方各级水行政主管部门审批水权转让项目15 个，审批水量1.172 亿m3，黄委和地方各级水行政主管部门合计审批水量1.875 亿m3。目前，宁夏还实施了区域间水权交易及灌溉用水户间水权交易。

在内蒙古，黄委共审批水权转让项目53 个，审批水量2.82 亿m3，地方各级水行政主管部门审批水权转让项目86 个，审批水量0.87 亿m3，黄委和地方各级水行政主管部门合计共审批水权转让项目139 个，审批水量3.69 亿m3。

宁夏水权转让基本按 “点对点”模式实施，针对单个工业企业确定节水工程建设，节约水量批复给该工业企业。内蒙古水权转让基本按“点对面”模式实施，针对某个灌区或灌域集中开展节水工程建设，节约水量批复给多个企业项目。

二、黄河水权转让的制度建设

2004 年5 月18 日，水利部印发《关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》，此后黄委相继出台 《黄河水权转让管理实施办法》《黄河水权转换节水工程核验办法（试行）》，对水权转让的原则、审批权限与程序、技术文件的编制要求、期限与费用、组织实施与监督管理、罚则，以及水权转让节水工程核验等方面做了具体规定。

1.技术审查制度

主要包括对省（自治区）水权转让总体规划审查、受让水权的建设项目水资源论证报告书审查、水权转让可行性研究报告审查、水权转让节水工程初步设计审查等。

为从宏观上科学把握水权转让的总体布局和节水工程阶段安排，规定进行水权转让的省（自治区），要编制本省（自治区）水权转让总体规划并报黄委审查。按照《建设项目水资源论证管理办法》《建设项目水资源论证导则》等有关规定对受让水权的建设项目水资源论证报告书进行技术审查，重点审查项目用水的合理性及其用水规模，并作为取水许可审批的技术依据。对水权转让可行性研究报告的技术审查，主要目的是确定受让水权项目的水量指标来源、需要出让方节余的水量、节水工程的建设规模及其是否能满足需要的节水量。

2.节水效果评估制度

《黄河水权转换节水工程核验办法（试行）》规定：水权出让方应对节水工程的节水效果进行持续监测、分析和评价，并在核验通过一年后将节水工程运行一年来的节水效果监测评价报告报送黄委和省级人民政府水行政主管部门。

3.行政审批制度

黄河水权转让的审批与黄河取水许可审批权限一致，由黄委审批发放取水许可证的水权转让项目，其水权转让由黄委审查批复；对于所在省（自治区）无余留水量指标的，其水权转让由黄委审查批复。其他水权转让由省级人民政府水行政主管部门审查批复。由黄委审查批复的水权转让，规定应由省级人民政府水行政主管部门进行初审。

4.组织实施与监督管理制度

明确了地方人民政府和省级水行政主管部门的职责。水权转让申请经审查批复后，省级人民政府水行政主管部门应组织水权转让双方正式签订水权转让协议，制定水权转让实施方案；省级人民政府水行政主管部门负责水权转让节水工程的设计审查，组织或监督节水改造工程的招投标和建设，督促水权转让资金到位，监督资金使用情况。

水权转让正式生效后，水权转让双方的用水管理必须遵循《取水许可和水资源费征收管理条例》及《黄河水量调度条例》。

5.水权转让节水工程核验制度

规定了节水工程核验的程序和主要内容等。如：节水工程的位置、建设规模及其内容是否符合文件要求；抽样检查的工程结构和工程质量是否达到设计要求；是否安装量水设施，其计量精度是否符合国家规范、标准规定；节水工程影响区是否布设地下水水位监测设施；节水工程运行期维护管理措施和费用是否落实、可行。

宁夏、内蒙古两地在水权转让制度建设与保障措施方面做了大量工作，分别制定出台了《宁夏回族自治区黄河水权转换工作实施意见》《宁夏回族自治区黄河水权转换实施细则》《宁夏回族自治区黄河水权转换资金使用管理办法》以及内蒙古自治区《关于黄河干流水权转换实施意见（试行）》和《内蒙古自治区水权转换节水工程建设资金管理办法》等。水权转让制度体系进一步完善。

三、黄河水权转让的关键技术

1.水权转让期限确定

综合考虑我国现行法律法规、节水主体工程使用年限、受让方主体工程更新改造年限、黄河水市场和水资源配置变化，兼顾供求双方利益，确定水权转让期限原则上不超过25 年。

2.水权转让费用及价格计算

《黄河水权转让管理实施办法》中明确指出：水权转让总费用包括水权转让成本和合理收益。涉及节水改造工程的水权转让总费用包括节水工程的建设费用（包括节水工艺技术改造、节水主体工程及配套工程、量水设施等建设费用）、节水工程和量水设施的运行维护费、节水工程的更新改造费用（指节水工程的设计使用期限短于水权转让期限时需重新建设的费用）、农业风险补偿费（指工业供水因保证率较高致使农业损失的补偿）、必要的经济利益补偿和生态补偿（可参照有关标准或由双方协商确定，生态补偿应包括对灌区地下水及生态环境监测评估和必要的生态补偿及修复等费用）、依照国家规定的其他费用。

水权转让价格计算方式为：水权转让价格=水权转让总费用/（水权转让期限×年转换量）。

3.可转让水量计算

《取水许可和水资源费征收管理条例》仅对取水权的转让作了初步规定，即依法获得取水权的单位和个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水措施等节约水资源，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理水权变更手续。对于其他类型的水权交易，现有法律法规还没有明确规定，因此黄河流域整体上开展的都是农业节水水权转让，仅在宁夏开展了区域间以及灌溉用水户间的水权交易试点。

灌区的节水潜力与可转让水权是不对等的。灌区农业用水保证率为75%，工业用水保证率为95%，因此为了保证供水安全，可转让水量与节水潜力按1∶1.2 的比例转让。

另外，考虑到节水量的稳定性及易计算、易监测性，可转让水量主要是通过灌区输水系统节水、田间工程节水、高新节水（包括喷灌、滴灌等）等工程措施所节约的水量。

四、黄河水权转让的实施效果

经初步分析评估，黄河水权转让实施19 年来，取得了显著成效。在不增加用水指标的情况下，保障了经济社会发展用水需求，探索出缺水地区破解水资源瓶颈的一条有效途径。

1.实现了水资源由低附加值行业向高附加值行业的流转

对水权转让节水工程实施前后的灌区引耗水量进行对比分析，各灌区实际节水量均大于工程批复节水量及核验节水量，总体节水效果明显。宁夏、内蒙古黄河干流耗水量年度超引水量也呈明显下降趋势。1999—2005 年，宁夏超耗水比例平均为24.3%，这一比例在实施水权转让后的2006—2019 年降至4.6%。截至2020 年年底，内蒙古先后有近200 家企业或工业项目获得用水指标，水权受让区累计创造9 万多个就业岗位，2020 年创造纳税总额达63.17 亿元，有效增加了地方政府税收收入，拓展了地区经济发展空间。宁夏近年新增工业企业用水指标均通过市场解决，通过市场配置的水权指标已创造了全区工业增加值的近1/3。

2.改善了灌区节水工程建设状况，提高了水资源利用效率

沈乌灌域斗级以上渠系水利用系数由工程实施前的0.60 提高到0.806 3，内蒙古鄂尔多斯南岸自流灌区灌溉水利用系数由之前的0.24 提高到目前的0.702，宁夏青铜峡灌区灌溉水利用系数由之前的0.37 提高到目前的0.501。

3.拓宽了灌区节水改造融资渠道

实施水权转让前，宁夏、内蒙古农业灌溉工程节水改造的投入主要靠国家无偿投入和农民投工投劳，资金缺口大。实施水权转让后，由相关企业出资进行节水工程建设。内蒙古先后有近200 家企业或工业项目参与水权转让，融资44.24 亿元对出让水权灌区进行节水改造；宁夏实施的26 项水权转让项目共为灌区节水工程建设融资15.85 亿元。

4.保障了农民合法权益，降低了农业生产成本

水权转让后，农业灌溉条件得到改善，农民承担的末级渠系输水损失产生的水费减少。据测算，内蒙古农户每年减少灌溉水费支出约3 068.67万元。宁夏青铜峡灌区2018 年用水量比2013 年减少10.9%～21.7%，亩均水费降低8.68～15.2 元。

5.提高了水资源利用效益，促进了区域经济发展

水权转让有效保障了企业用水，改善了地区经济发展基础和招商引资环境，加快了能源基地工业项目的申请立项和建设步伐，带动了区域经济快速增长。2020 年，宁夏宁东能源基地以1.635 亿m3的转让水量，完成了工业增加值313 亿元。内蒙古2020 年通过水权转让创造工业产值1 545.44 亿元。

6.对灌区的生态影响较小

水权转让的实施减少了灌区引水量及渠道渗漏损失量，灌区地下水埋深增加。相较于节水改造前，南岸灌区扬水灌域地下水平均埋深增加1.04 m，年均增加0.07 m；沈乌灌域地下水埋深整体增加0.656 m，年均增加0.07 m；青铜峡灌区不同区域地下水埋深变化速率存在明显差异，年均增加0.01～0.06 m 不等。随着引水量的变化，灌区年内地下水水位分别在灌溉期（5—8 月）和冬灌期（11 月）呈现出两个峰值特征。但从目前灌区地下水水位及地表植被生长状况分析，地下水水位埋深增加对灌区天然植被影响较小。另外，由于地下水水位埋深的增加，灌区土壤盐渍化程度有所减轻。青铜峡灌区非盐渍化土壤比例总体呈上升趋势，2015 年达到72.6%；相较于节水改造前，南岸灌区非盐渍化地增加了25.17%，沈乌灌域非盐渍化地增加了28.88%。

五、黄河水权转让发展方向

由于技术条件以及水权转让复杂性的限制，近年黄河水权转让主要是农业用水向工业用水的转让，可转让水量界定为灌区工程措施所节约的水量，且水权转让主要在省域内进行。随着水权转让制度在技术、管理以及监测等方面的不断成熟，水权转让的范围将不断扩大，转让方式将不断丰富。近期黄河水权转让的发展方向集中于以下五个方面。

1.积极稳妥推进区域间水权交易

建议区域水权交易仍集中在一个省（自治区）内的县（市、区）之间实施，通过结合行政手段与市场手段来调动区域节水积极性。在明确区域用水总量控制指标及江河水量分配指标的基础上，当各县（市、区）用水总量控制指标有结余时，通过区域水权交易来实现空间上的水资源优化配置。省（自治区）间的用水总量控制指标与江河水量分配指标的调整，建议仍由国家水行政主管部门或流域管理机构通过行政手段实施。

2.集中连片开展灌区综合节水水权转让

随着渠道砌护比例的提高，通过渠道砌护来实施水权转让的空间已经不大，今后水权转让措施需从单一的渠道砌护向灌区综合节水措施转变。灌区综合节水措施可以更好提高水资源利用效率，促进水资源的节约集约利用。集中连片开展灌区综合节水水权转让，节约的水量由区域水行政主管部门统一配置给多个工业企业，节水效果明显，节水工程布设相对更合理，且有利于流域管理机构与水行政主管部门的监管。

3.探索拓宽可交易水权范围

宁夏引黄古灌区

考虑到地表水、地下水的联合配置，需探索同一水文地质条件下同一区域的地下水水权交易。地下水用水权节余指标可以放入水权交易市场进行交易，也可以由政府回购，用于水资源统一配置。在地下水超采区，也可以由政府回购地下水水权后不再对地下水进行开发利用，达到保护地下水的效果。

鼓励再生水利用，探索再生水水权交易。提出再生水水权确权方法以及交易模式，建立再生水的计量监控机制。为了促进区域生态保护，鼓励将区域生态用水纳入水权交易范畴。鼓励社会资本通过水权交易的模式获得用水指标，投入生态环境治理，治理后通过发展旅游等获得收益。

4.探索政府有偿出让新增取水权的途径

近年国家投入了大量资金进行农田水利建设，灌区水利基础设施明显改善，节水效果明显。原则上，国家投资所节约的水权指标仅可用于无偿配置，但这不利于水权交易市场的活跃。为了盘活这部分闲置水权指标，建议探索国家投资灌区节水改造节约出来的取水指标的有偿出让途径。

5.完善相关规章制度

完善国家法律法规，强化上位法；完善用水总量控制制度及用水权确权制度，强化刚性约束；完善水权收储制度，盘活水资源存量；完善水权交易平台运行制度，规范市场运作；完善水利投融资激励制度，激发市场活力。