高质量政府治理：脉络溯源、内在属性和中国路径

谢小芹，任世辉

(西南财经大学，四川 成都 610074)

一、“高质量政府治理”：一个新的时代命题

政府管理一直是社会学、政治学、公共管理学等不同学科所共同关注的话题之一。随着社会的转型和发展，政府管理内涵得以不断丰富和拓展。“高质量政府治理”作为一个时代议题被提出，有两个前提条件。

其一，政府治理是中国治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，这从内部视角对中国政府治理模式的迭代提出了变革要求。以政府和社会的关系为依据，政府管理模式大致分为三个阶段，即改革开放前以政治整顿为核心的政府统治阶段、改革开放到21世纪初以经济建设为关键的政府管理阶段及2014年十八届三中全会后以社会治理和发展为中心的政府治理阶段。目前中国提出了“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化建设”的“两个一百年”重大任务，其中“治理体系和治理能力现代化”被确定为国家的核心议题。政府作为国家治理体系中的牵引力和主导力，可以说，在很大程度上，其治理现代化程度决定了国家治理现代化的水平。现代化一般指从传统向现代、农业向工业、现在向未来的转变。政府如何实现高质量治理，是新时代给现代政府治理转型提出的新方向和新挑战。笔者将政府治理细分为初级阶段和高级阶段，目前中国正处于迈向高级阶段的转折点，即如何顺利从低质量治理阶段迈向高质量治理阶段。党的十九届五中全会指出，中国经济社会已经进入高质量发展时代，全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”。党的十九届四中全会强调要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。2020年5月22日习近平总书记在参加内蒙古代表团审议时提出了“高效能治理”。这进一步凸显我国在推进国家治理现代化进程中以高效能治理推动高质量发展的重要性。高质量发展成为国家建设的重要主题，这同样给政府治理提出了新要求，即高质量政府治理要以推进政府治理现代化为重要抓手，更好发挥政府在高质量发展和现代化建设中的“领头雁”作用，深入推进法治型政府、开放型政府、整体智治型政府和服务型政府建设，提升治理速度，提高治理效能，以政府高质量治理激活社会发展新动力。

其二，中国社会主要矛盾的转变从外部视角对政府管理模式提出了新要求。新中国成立以来，我国社会主要矛盾经历了从政治斗争到人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾再到人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的转变。这充分显示出政府治理的中心应该聚焦到以人民为中心上来。如何增进公共利益和提高人民群众的幸福感、参与感和获得感，实现共同富裕，是新时代中国政府高质量治理的攻坚点。更关键的是，基于政治发展、经济发展、社会协同等的人民幸福感和获得感的满足是包括政府治理、县域治理和市域社会治理等在内的高质量社会治理现代化的内在要求。浙江省的“最多跑一次”、上海市的“一网通办”、广东省的“整体政府”、安徽省的“数字江淮”和贵州省的“大数据+政务”等一系列改革将政府的高效高质治理推向了一个前所未有的高潮。高质量政府治理应该是一种“效率—质量”同构的治理结构，其重点理应由追求“效率”的单一维度转向“效率兼顾公平”的综合维度。然而,高质量政府治理的历史来源、基本内涵、实施路径等研究已经滞后于实践本身，已有研究仍未给出系统的提炼和总结，而这是本文尝试要解决的问题。

上述事实表明，目前我国政府治理正在经历高质量方向的变革，政府如何实现高质量治理受治理现代化转型和社会主要矛盾转变二重因素影响，可以说，“高质量政府治理”的新提法应时而生、顺势可为。目前关于政府治理效能的研究主要有两条路径：一是机制改革的路径，集中体现在政府的流程再造、多中心治理的关照下对政府职能和机构重塑等的研究①；二是技术赋能路径，主要关注政府治理在技术治理和智慧治理情境中的功能②。已有研究将政府治理不断推向一个全新的研究境地。陈振明认为，“‘高效能治理’应该是一个以结果为导向的综合评价标准，既包括效率、节约、效益等价值尺度，也包括民主、公平、正义和回应性等价值尺度，超越了公共管理学上所谓的‘管理主义’和‘民主主义’之争”[1]。但既有研究对高质量治理的内涵、历史脉络和未来走向的探讨仍不够充分。高质量政府治理应以社会发展与社会变迁的客观现实为基础，因而我们应将其置于国家治理现代化的过程中来理解其内涵和外延。本文将从高质量政府治理的历史发展脉络、基本内涵和未来走向三个方面进行“来龙去脉”的研究。

二、政府治理的溯源

中国政府管理模式大致可以被勾勒出从政府统治到政府管理再到政府治理三个粗线条阶段③。下面主要围绕价值取向、工作重心和决策幅度三个方面来进行梳理(参见表1)。

表1 政府管理的不同阶段

(一)价值取向：从规训到生产再到生活

改革开放前的很长一段历史时期，中国政府奉行统治模式，国家成为唯一的权力中心。在价值取向上，规训成为政府统治社会的最高价值理念。“规训”来源于福柯的《规训与惩罚》，在该书中，规训特指一种特殊的权力形式，具有纪律、教育、训练、校正、惩戒等多种意蕴，此外，这个词还有作为知识领域的“学科”之用。换言之，规训既是权力干预肉体的训练和监视手段，又是不断制造知识的手段，它本身还是权力和知识相结合的产物。就国家统治而言，国家强调对社会公众进行行为、关系和思想上的改造，目的是驯服社会成员，使其严格遵从制度安排，进而使个体行为和国家意愿保持高度一致。在集体化时段，“大跃进”“反右”等运动将国家规训演绎得淋漓尽致，国家权力一竿子插到底，个体和社会空间极度缺乏，个体被塑造成为一个又红又专的人。在国家管理时段，经济建设被提上国家议事日程。1978年12月，党的十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是的思想路线，作出把党和国家的工作重点转移到社会主义建设上来和实行改革开放的战略决策，确立了以经济建设为中心的基本国策。安徽省凤阳县小岗村实行的“分田到户，自负盈亏”的家庭联产承包责任制拉开了中国对内改革的大幕。1983年初，农村家庭联产承包责任制在全国范围内全面推广，然后生产性被提到了一个前所未有的高度。生产性偏向于对物质世界的改造，包括变革体制机制、迭代生产技术和改变生产组织方式，其最终目的是提高生产效率或实现最大化的产出，如“家庭联产承包责任制的扩散”“从沿海到内地的对外开放格局的设立”等伟大实践皆导向经济增长。在政府治理阶段，党的十八届五中全会提出创新社会治理体制、推进社会治理精细化、构建“全民共建共享社会治理格局”。2018年中央一号文件又明确指出要坚持“自治、法治与德治相结合”，十九大报告进一步提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。党的十九届四中全会提出要完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。2020年中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这意味着国家在价值理念上已从以生产为核心转变为以生活为关键牵引点，即坚持以人民为中心，不断提高人民群众的获得感、幸福感和安全感，增强人民的幸福指数。

(二)工作重心：从政权内部建设到政权内外兼顾再到社会建设

在工作重心方面，国家管理经历了从政权建设到经济建设的转变。在国家统治阶段，国家的主要任务在于如何对政权内部系统的人员进行肃清和相关组织进行内部改造。如“三反”和“四清”运动就彻底肃清了行政官员系统的异质性力量，扫除了社会主义建设的障碍，实现了正本清源的政治目标。在国家管理阶段，政府一方面继续进行内部整顿，进一步扫清社会主义建设的障碍，旨在建设一个更加稳固的政治共同体，另一方面开始对市场、社会等外部系统进行整理和变革。如对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造，实现了把生产资料私有制转变为社会主义公有制的任务。再如推动传统文化复兴运动，使传统文化凭借自身强大的生命力，彰显时代价值，真正适应中国社会发展。20世纪80年代中期，中国在科技、教育、文化等各个领域的改革也开始启动。1985年起，中国政府又相继在长江三角洲、珠江三角洲、闽东南地区和环渤海地区开辟经济开放区。通过对外部系统的整理和改造，政府理顺了政治发展、经济发展和文化发展的关系，将工作重心逐步转移到发展经济的轨道上来。在国家治理时期，国家将重心彻底转移到如何进行社会建设上来，采取各种措施激励社会力量参与，培养和发展新型力量，合理引导市场，开启了一场横向到边、纵向到底的灵活而又开放的新格局。如国家鼓励基层不断创新，将一些地方经验如浙江诸暨的枫桥经验写入国家政策文件，而后在全国加以推广。再如在突发公共危机处理方面，国家鼓励企业参与，培育企业的责任意识和公共服务精神，确保突发危机事件能得以快速解决。总之，该阶段是在确保社会总体财富增加和人民收入增长的基础上，让发展成果更多、更公平惠及全体群众。

(三)决策幅度：从党干到精英群体再到群众

在政府向治理现代化阶段迈进时，政府决策体制的幅度也越来越宽。在政府统治阶段，党员和干部成为中国决策的关键力量，决策体现出高层精英的价值导向。20世纪50—60年代，高层政治精英在中国决策中起决定性作用，重大政策由高层领导根据对国家利益的判断和偏好来制定。在“文革”期间，“派系”“关系”“非正式团体”在政府决策中开始发挥作用，这些“派系”“关系”和“非正式团体”皆是精英代表，政府决策仍然延续着精英决策的路子。在政府管理阶段，行政部门的声音逐渐出现在政府决策体系中，这逐渐扩大了政府决策的幅度。20世纪80年代后期，随着干部专业化和知识化程度逐渐加深，行政部门及中层官员在决策中的作用越来越大。高层精英与官僚部门频繁互动，通过讨价还价、竞争性说服和不断磋商等方式来共同决定新政策，这凸显了行政机构在一定程度上的自主权和自治权。然而，在此阶段，群众参政议政的渠道和方式较少。在政府治理阶段，中国政府决策体系大幅度向群众敞开，呈现出前所未有的开放性和包容性。21世纪以来，中国决策体系中纳入了越来越多的新型力量，包括政策共同体、思想库、利益相关者和公众等，这些力量通过圈阅、会议、协调、动员、听证等方式，以达成共识为目标，体现出政府和群众的高频互动。按照十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出的要求，要完善国家创新体系，加快建设科技强国，就要进一步加强政府治理体系建设，更好地转变职能，破除制约创新发展的体制机制障碍，以高质量政府治理赋能国家创新体系建设。因此，与之相适应，我国国家政府治理也必须加快构建高质量发展的治理体制机制，创造高质量的政府治理，兑现“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”的政策承诺。

三、高质量政府治理的基本属性

目前，我国已经进入高质量发展阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这就给政府治理提出了新要求。政府高质量治理的基本特性如下。

(一) 引领性

质量是一个同效率相对的概念，如果说“一网通办、一站式解决”等改革更多地是从效率上解决政府治理难题，那么如何实现社会的公平正义等则需要政府从质量上走出一条兼顾质量和效率的治理道路。“十四五”期间，我国将转向高质量发展阶段，在政府治理领域，有学者指出“唯有以高质量政府治理赋能国家创新体系建设，才能强化国家战略科技力量，加快建设科技强国”[1]。因此，“以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”成为我国政府治理的风向标，高质量政府治理不仅要提高行政效率，还需要最大程度提升治理质量。鉴于政府治理在治理现代化谱系中的关键地位，高质量政府治理的首要特征就是其引领性。

图1 数字治理的发展阶段

高质量治理的引领性指政府对科层制内部的引领和对社会的引领。一方面，在科层行政体制内部，高质量成为引领地方政府治理现代化的最高价值目标。通过上下行政连接点实现行政关系的撬动，形塑出一幅“高位推动、中位链接和低位奋进”的纵向有序治理接续图，助推政府治理现代化的进程，最终推动国家内部管理的现代化和良性发展。另一方面，在政府对社会的引领上，以创新驱动为核心的高质量治理助推政府由主导型转变成服务引导型，形成中国特色的党政统合下多元共治和协同演进模式。政府治理现代化应紧紧围绕党委领导和政府主导，形成风向标和导航者，鼓励多方力量参与联动，推动形成“共治圈”，打造“共建共治共享”的社会治理格局，建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，不断提高人民的安全感、幸福感和满足感。总之，高质量政府治理的引领性需要充分发挥党委的政治引领作用，将党的领导优势同政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势、社会组织的服务群众优势有机结合起来。高质量政府治理可以实现向其他领域的经验扩散，如参考政府高质量治理经验，企业和社会组织可以考虑如何实现高质量治理，同样公民个体也可以借此思考如何更好地发展和提升自己。

(二)迭代性

从政府统治、政府管理到政府治理，政府管理模式主要经历了三次迭代，这主要源于执政理念的变革。在政府治理阶段，高质量治理由低质量治理发展而来，其内部变革主要基于大数据理念和方法及社会发展阶段和内部矛盾转变等的直接诱发，并经历了从早期的电子政务到近年来的智能智慧化治理两个阶段。

在早期，政府治理模式主要采取电子政务的形式，政府积极利用互联网和ICT技术来提高办公效率。政府治理的电子政务阶段本身也经历了两代。第一代电子政务主要依托门户网站，通过门户网站提供公共服务和处理政府事项，这在一定程度上提高了政府办事效率，但这一阶段也会出现界面不友好等问题。第二代电子政务主要依托搜索引擎，民众可以通过搜索引擎自主搜寻所需服务，但该阶段也出现服务不精准等问题。总之，电子政务的目标主要在于通过网络办公提高效率，然而在实践中现了“上线既是起点，也是终点”的困境。“电子政务是现代政府治理与现代信息技术相结合的产物，它鲜明地体现了现代政府治理行政高效化、政治民主化的内在要求，其通过现代信息技术极大地提高了行政效能，改善了公共服务，降低了行政成本，扩大了民主参与，强化了政务公开和政府信息资源全面共享，最终使政府向着治理现代化进程迈进了一大步”[2]。

2017年后，数字政府替代电子政务，成为治理现代化的重要内容。习近平总书记在关于“实施国家大数据战略，加快建设数字中国”的讲话中指出要“运用大数据提升国家治理现代化水平”。十九届四中全会作出推进“数字政府治理”的重大决策部署，而后各省市纷纷开展数字政府治理实践，掀起数字治理的改革热潮。依靠大数据，政府加强了公共事务的制度化、规范化和程序化，提高了办事效率、治理效率和治理水平，大数据成为国家治理现代化的科技驱动力。然而万物联网、万物皆数和万物皆智也带来了治理的超负荷运转，海量的数据与交易、海量的人群和海量的物集形成了对治理的挑战。而后随着人工智能的兴起，算法被引入政府治理领域，这开启了政府治理的全新时代。基于人工智能的算法可以精准感知社情民意、预测社会风险并辅助决策，推动了城市治理的智慧化。因此，“算法是数字时代的核心范畴和基本方法，大数据、人工智能、区块链等先进技术均需依赖各种算法设计或以算法为底层原理”[3]。如很多平台的广告和信息推送、公共服务供给、个人和企业画像等皆是根据算法得出的。“进入21世纪后，人工智能由侧重快速计算、记忆和储存的计算智能向侧重视觉、听觉、触觉、人脸识别、语音识别的感知智能演进，并以此为基础向更为复杂的侧重理解、分析、思考、判断的认知智能冲击。 ”[4]

简言之，区块链、人工智能等信息技术手段倒逼政府治理方式改革。在电子办公阶段，政府治理任务很容易堆积，形成一个个超载事务，而借用大数据和智能技术，数据超载问题可以得到轻松解决。可以说，现代政府是一个打通数据流、整体智治和开放互动性的政府，致力于数字政府建设，形成用数据对话、数据决策、数据服务和数据创新的新治理模式，实现政府从履职观念到运作方式、流程、手段、工具的全局性和系统性的全新塑造。

(三)集成性

集成性是一个管理科学领域的词汇，指促使相互孤立的事物(元素)产生联系。这里的集成性亦有其意，特指治理要素的组合和系统的组合。一方面，在要素组合方面，中国政府在诸多突发事件管理方面积累了经验，验证了社会主义制度的优越性。政府高质量治理也将继续发挥社会主义制度的巨大优势，通过解决问题使制度更加成熟和稳定。政府通过资源、信息、权力等要素的逐渐累加和优化组合来实现制度的创新性突破，最终通过制度优势积累不断激发出治理效能。另一方面，在系统组合上，高质量政府治理集成了政府间上下左右的社会生态链，也集成了时空物理生态系统，涉及官僚体制内部、群众生产生活、发展和改革的协同以及城乡联动问题等。高质量政府治理需要政府系统、市场系统和社会系统的协同合力，以确保问题得到更快更好的解决。

(四)互嵌性

互嵌性指政府和社会组织、市场等其他主体形成友好协同关系，彼此之间共生共存，自然有序，相互激发，相互支撑和共同成长。20世纪70年代末，西方掀起了一场新公共管理运动。新公共管理运动的核心做法在于引入企业家精神来重塑政府结构，尽管也引发了一系列问题，但政府的服务效率大幅提升。对于高质量政府治理而言，市场的加入可谓给政府注入一剂“强心剂”，其协同政府促进治理更快速、方便和有效。社会组织又称第三部门，其优势在于“小而美”，是社群意识的一种表达，它的作用在于激发出一种互帮互助的公共精神，协助政府解决一些十分微观和细碎的公共需求。高质量政府治理需要引入各种力量，借助其机制来“为我所用”(参见表2)。

表2 三种机制的内涵和特征

行政机制是一种权力逻辑，市场机制是一种交换逻辑，社群机制是一种团结逻辑。行政机制在于对公共利益的维护和社区治理共同体的认同和关注，市场机制在于获得更多的政策支持和良好的营商环境，社群机制通过关系和信任实现凝聚力的增强。高质量政府治理要实现行政、市场和社群机制的有机结合，发挥三者之间的复合功能，促进各个治理机制的自身完善和相互增强，构建一套复合型治理机制。具体而言，要实现党的引领力、政府的推动力、市场的原动力、公众的创造力、社会的协同力的相互融合和多方联动，建立“政府主导、公众主体、社会主力”的“三驾马车”复合新机制。

(五)全域性

在改革开放至21世纪初的很长一段时间内，乡村社会和城市基层的诸多公共事务游离于政府视野外。随着农业税的取消和人民需求的提升，越来越多的基层事务被纳入国家治理范畴，政府治理边界得以大规模扩张，公共服务需求弥散在社会的每一个角落。此外，社会呈现出高度流动的态势，群众需求呈现出高度弥散化且不断变化的特征。当然，中国政府治理也必须呈现出能应对弥散性需求的全域性局面，全域性是政府对公众需求不断扩散的一种主动回应。一方面，公共事务呈现出跨部门、跨层级、跨地区的特征，单一部门或地区难以很好地满足公众需求。如行政审批需要多部门协作， 跨界河流治理需要多市甚至多省携手合作，这需要建立跨层级、跨部门、跨地区的综合协同体系和常规性合作治理机制。另一方面，公共事务也具有全领域特征。当前社会矛盾已发生转变，人们不仅仅满足于物质生活需求，对精神文化、政治参与、社会公平正义和生态环境等多方面都有着较高的追求。这就要求政府统筹谋划综合性治理体系，纵深协同推进基层政治、经济、社会、文化和生态文明等各方面能力建设。

四、高质量政府治理的中国路径

高质量政府治理的命题应时而生，必将与时俱进。高质量政府治理须从顶层设计着手，按照系统化和制度化的思路推进，立足当前现实，以问题为导向，构建出一套相对独立而又相互支撑的治理路径图。高质量政府治理应该坚持走以下几条路径，以此构建出一个“统一领导、上下衔接、运作高效、统筹有力、整体推进”的高质量政府体系。

(一)引领性路径

图2 政府高质量治理的多维路径

高质量政府治理需要将传统政府治理强调的行政部门小政府的局部功能强化转移到追求党政大政府系统韧性的提升上来。笔者将之概括为“二元统合，三环相扣”的引领性路径。在传统西方政治学理论中，政党不是直接的公权力主体，而是代表和选举工具，不直接参与公共治理。但在当代中国，中国共产党领导国家建设、参与国家治理、推进国家发展，是非常重要的公权力主体。与西方传统意义上的行政和政治二分法不同，党和政府的统合整体是具有中国特色的大政府概念，在很多时候，中国治理模式实行的是党政不分家、党政同责。“二元统合，三环相扣”成为中国治理特色，“二元统合”指的是党和政府对社会和市场的统一领导和指挥，“三环相扣”指民意表达、传递和反馈三个环节的递进关系。

具体而言，引领性路径指面对治理价值多元且治理主体多样的情势，政府因其特殊角色而行使的价值主导、顶层设计和统筹协调功能所构成的一个有序治理体系。第一，在价值引领上，坚持以人民为中心。消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国共产党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。要推进高质量政府治理，就必须始终坚持以人民为中心，努力满足人民日益增长的美好生活需要，不断增进民众福祉。党的十九大首次将“安全”列为与“民主、法治、公平、正义、环境”同等重要的美好生活指标，指明了人民生命安全是政府治理底线。公平正义是群众最关心的话题。十九届五中全会强调要“扎实推动共同富裕”，在描绘2035年基本实现社会主义现代化远景目标时，明确提出要使“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。第二，在制度设计和规范上，政府可以有效破除体制机制障碍，发挥顶层设计能力。政府占据权力结构上的良好位置，拥有治理资源上的巨大优势，是实现推进治理现代化的“牛鼻子”。党政在角色分配和责任分配上起主导作用，并塑造行为者之间的规则。政府既要充当“科层—村庄”纵向维度下的政治关联点，也要扮演“政府—社会—市场”横向维度下的利益整合点。政府治理中的多元力量并非简单的排列组合，而是产生一种新的结构和秩序。党政围绕治理任务和目标发挥整合功能，既塑造科层制内部的政府间关系，也引导社会互助行为和市场经济行为。政府力求在有限理性下形成最佳决策机制并作出最佳决策。第三，在事务处理上，党政要充分发挥统筹协调能力，提升数字治理效能，实现以权力为中心的政府理念向以任务为中心的转变，将基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能。围绕治理的中心工作，政府要充分发挥统筹协调能力，确保底线不突破，积极追求高线。治安是底线，做好系统的预防方案、提高处理危机事件的能力，以保障群众的生命和财产安全是最低标准。高线是群众的幸福指数，在具体公共事务中，通过提高群众的参与感来实现群众的获得感和幸福感。因此，引领型治理体系倡导在党政引领下形成弹性的组合模式。

(二)共生性路径

图3 三大主体间的关系

治理事物具有分散性和跨界性，这就需要以政府为主的治理模式包容性地吸纳企业、社会组织、个人等多元化力量，形塑出一种多元主体之间的建设性合作关系，这决定了政府要扮演整体性角色和跨界促成者角色。随着中国决策体制开放性和包容性的增强，公众、媒体、智库等不同力量加入治理行列中，丰富了横向治理网中的行动主体单元，形成了“有为政府、有效市场、有机社会”的党政统领共治的高质量治理体系模式。首先，建立一个公共接触平台，制造不同的接触点，增进多元主体间的熟识度。中国政治最大的进步是容许不同力量的加入，同时也包容不同的意见。打造一个大家都能参与的公共平台是实现共生治理的前提。让公众、智库、政策企业家等不同力量通过听证会、网络参与、民意直通车等不同渠道进入，在不断优化行政机制自身模式、拓展市场机制运作空间和激活社群机制的同时，形成相互交织的竞争和协同力。其次，优化不同机制，建立转换机制，设立跨界合作的旋转门，实现多元主体间的认可和借鉴。在熟悉和认识之后，要实现各个主体间的相互启发和学习，需要一套良好的转换机制。一是设立一扇“政企旋转门”，即在政府中增加契约逻辑，在企业中增加公共利益逻辑，并明确政府的关键枢纽位置，实现政企理念和思维的友好转换。二是设立一扇“政社旋转门”，即政府在满足“大而全”的普惠性治理事务之外，充分发现、挖掘社区在“小而美”事务上的优势，弥补国家宏大视角的不足，而社区组织在提供细碎化服务的同时，可以“以小撬大”，将自己升级成为国家治理的重要补充力量。同时，由于社群多基于信任和互惠关系而形成，容易导致责任转嫁和搭便车，需要一些强制约束，因而应构建出“有为政府、有效市场和有机社会”的治理结构。最后，增加制度供给，实现激励相容。在实现了认识和熟知后，要发挥各个力量的最大作用，就需要从整体上来设计一套方案，增加制度供给，确保前两者的顺利实现。如设立一套恰当的激励机制，使各个主体间达到奥尔森所说的激励相容；建立一套友好型的社会协作机制，使各主体相互配合，相互支撑，共同指向群众生产、生活、生命、生态的有机协同；建立一套回应机制，形成“反映-回应”的循环机制。

高质量政府治理不仅需要政府这个关键主体，而且需要市场和社会这一类关键行动者。政府作为元治理主体，不仅需要为自身变革做准备，还需要为行业协会和社会组织提供良好的制度基础和秩序。社会组织可以接续治理“最后一公里”，以社群组织的友好互惠等特性起到对矛盾的润滑作用。总之，共生性路径的实现需要建立一个有效的治理共同体，在这个共同体中，各个主体皆能参与进来，且参与主体都可以充分发挥功能。

(三)平台性路径

当前，以5G、工业互联网、人工智能、云计算和大数据等数字技术的研发和应用为核心内容的数字经济与数字化转型浪潮风起云涌，给全球经济和人们生活带来了全方位的冲击。2015年8月国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》指出，“数据已成为国家基础性战略资源，大数据是提升政府治理能力的新途径”。2016年12月《“十三五”国家信息化规划》提出，大数据应用、政务信息化成为国家信息化重大工程，并支持现代化国家治理体系构建。一系列文件的出台标志着国家对信息科学技术的积极接纳和创造性转化，以致于有学者提出“整体智治”现代政府的概念。姜晓萍等人认为，“运用智能化手段变革和创新多元主体发现问题、分析问题、解决问题的方式方法，打造大数据、人工智能等新兴科技手段相互融合、共创共享的智能治理新模式”，“技术变革”推动着“政府治理变革”[5]。政府数字化建设投入越来越多，数字治理能力也相应得到大幅提升。一方面，平台性路径要求将治理事务和数字技术深度融合，精准满足群众多元的需求。如各个地方可以因地制宜将“最多跑一次改革”“一枚印章管审批”“一网通办”等经验进行充分吸收和转化，实现数据赋能。另一方面，让数智代替经验，提升公共决策的科学化、理性化和智能化水平。建立数据集成平台、监测预警平台、决策支持平台和指挥调度平台，利用用户画像、机器学习等人工智能技术清晰识别公众需求，进一步提升数据流量和技术在公共决策中的智慧化能力。

平台性路径可以在两方面发挥功能。一是提高政府治理的质量。通过设立统一的数据平台，完善数据治理体系，深化集成改革，建立平台驱动的大数据治理体系。二是打造人民群众高品质的生活。“整体智治”现代政府把满足人民对美好生活的向往作为数字化建设的目标，构建完整的数字社会治理图景。加快大数据、人工智能等技术应用，构筑“万物互联、全面感知、科学决策、精准服务”的新型智慧城市治理形态，提升公共服务的智能化水平，探索智慧医疗、智慧教育、智慧交通、智慧农业等新业态，以更好满足群众更高需求，实现从“群众走路”向“数据跑路”的转变，构建人民满意的服务型政府。

总之，平台性路径的最终目标是实现基础设施云化、业务在线化、全触点数字化，充分利用大数据方法，让政府治理智能化和智慧化。

(四)“韧性”路径

在全球风险背景下，社会风险和自然风险相互交织、嵌入并产生传染效应，早已超出了单一组织或部门的应对能力，政府治理模式需要从“权力导向”转变为“任务导向”，回归“治事”的治本之路。“韧性”(resilience)一词，源于拉丁语中的“resillo”，本意为弹回(原来状态)。1973年，霍林(Holling)从生态系统属性的角度对韧性一词做了系统性阐释，而后韧性概念外溢到工程学、生态学和管理学等学科领域。近年来，韧性社区、韧性城市不断被提出。同样，政府治理领域也需要韧性理念作指引，做到“牢固灵便，非脆而不坚”。

第一，面对复杂的社会风险，打造全景式的社会安全防控体系。在基础设置与生态系统、经济和社会等方面构造出全方位、全覆盖的群防群控体系，打造“小事不出社区，大事不出街道”的社会防火墙。第二，实现综治和社治的双线融合。综治保基础，社治保发展，两者实现互动性双线融合。第三，构建多向度韧性治理机制。为了回应异质性的多元需求和融合异质性，可以从制度韧性、心理韧性和环境韧性几个方面构建出多个维度的韧性治理机制。在制度韧性上，构建有一定弹性的制度。在心理韧性上，重塑坚实的社会心理网络。在环境韧性上，塑造有韧性的政府治理场域。此外，还应该始终牢固树立底线思维和风险意识，扎实做好社会治安防控、矛盾纠纷化解以及应急减灾、公共卫生、安全生产等工作，确保不触碰底线。

(五)多轨道路径

多轨道路径指着眼于“五治”，建立“全域型”的社会治理体系。在治理手段方面，推进政府治理的具体手段由原来的“三治”发展到新时代的“五治”，增加“政治”和“智治”。第一，在政治方面，要坚持党的统一领导，确保政府治理的各项条约和措施符合党的宗旨和精神，坚持政治自觉。只有确保了政府维护地方和国家政治安全的目标，才能走出一条方向正确、措施得当、办法适恰和机制健全的现代化之路。第二，在自治方面，要坚持群众主体地位，扩大群众参与面，拓宽群众参与渠道，健全新时代的参与机制，构建出一套成熟的自治体系。这套自治体系能够与国家官僚体制相匹配，形成良好的互补效应。第三，在智治方面，高质量政府治理现代化的过程也是一个治理智能化的过程。随着大数据时代的来临，人工智能、云计算、物联网、5G等信息技术的不断迭代更新给新时代政府治理带来了新的挑战，也带来了诸多机遇。在互联网时代，政府治理要充分利用各类数据平台，发挥平台的作用，实现对相关信息的实时感知、统计调查、研判预警、联动处置，不断完善智辅决策、智辅监管、智辅服务等功能，为公共决策的常态化、科学化预测预警预防提供智力支撑，确保政府治理的智能化和精细化。第四，在德治方面，通过道德约束、榜样力量、示范带动等实施德治约束、道德引导和标杆感化。第五，在法治方面，以法治为保障，以良法促善治，坚持以法治思维和法治方式协调利益关系，化解矛盾纠纷，最终建立起一套较为成熟和完善的社会治安防控体系。总之，只有确保公共事务治理之道始终行走在五条轨道上，政府治理才能迈向更高层面。

注释：

①参见赵勇：《推进流程再造与建设‘整体性政府’——大城市政府构建权力清单制度的目标指向》，《上海行政学院学报》2019年第1期；吴建南、张攀、刘杰：《地方政府职能转变综合改革如何推动——某县级市的案例研究》，《中国行政管理》2015年第4期；何哲：《行政体制改革中的管理问题与政治问题——基于组织变革和流程再造视角的分析》，《中国行政管理》2013年第9期；等等。

②参见叶战备、王璐、田昊：《政府职责体系建设视角中的数字政府和数据治理》，《中国行政管理》2018年第7期；孟天广：《政治科学视角下的大数据方法与因果推论》,《政治学研究》2018年第3期；高小平：《国家治理体系与治理能力现代化的实现路径》，《中国行政管理》2014年第1期；吴克昌、闫心瑶：《数字治理驱动与公共服务供给模式变革——基于广东省的实践》，《电子政务》2020年第1期；等等。

③笔者根据国家治理理念转变进行分类，将我国政府管理模式大致分为三个阶段，这能够使得我们对国家运动的特征和谱系有一个概略的认识，在文字解释部分又不失完整性和丰富性。