融合国家设计与村民主体性：乡村治理有效的路径

向玉琼，孟业丰

(1.南京农业大学，江苏 南京 210095; 2.江苏警官学院，江苏 南京 210031)

考虑到乡村社会的特殊性，我国实施了村民自治的制度，在国家治理体系之内为乡村治理保留“自治”的空间。但实际上，由于乡村所开展的自治本身是在国家制度范围内，接受国家整体的设计与管理，因此，治理虽然以“自治”为显但以“他治”为本，而在现实运行中，乡村既没有实现真正的自治，也难以开展有效的他治。对于此，关于“村民自治已死”①的观点多有涉及，以表明村民自治失效的状态。在税费改革之前，国家直接从乡村汲取资源，通过行政权力对乡村进行规制和提取，村民自治有名无实，政社之间矛盾重重，乡村治理陷入困境。农业税的取消改变了国家对乡村直接提取的现象，国家转而通过项目制向乡村输送资源，形成了“项目治国”的现象。基层政府为了维持生存，到处“争资跑项”，配合上级开展自上而下的治理，国家力量借以延伸到乡村社会中，乡村仍然处于被动消极的地位。但是，随着社会进入高速流动与高度差异化的状态，乡村问题的复杂性与不确定性程度大大增加，这种自上而下的制度设计不仅无法找到真实的社会问题，反而造成了其他问题，单向度的乡村治理陷入困境。只有激发村民的主体性，推动乡村内生力量的协商和参与，通过多主体的合作行动才能实现治理有效。

一、自上而下设计与管理中的乡村治理

在中国传统社会，皇权止于县政，乡村社会依靠千年不变的习惯和习俗来进行自我组织和管理，并形成了乡绅治乡的现象，即由村里少数乡绅对乡村事务进行管理，对纷争做出裁决，以此维护乡村秩序。由于权力自身在管辖范围上具有局限性，传统社会中的乡村是权力体系之外的空间，其开展自发治理是必然的。虽然在王朝更迭之时，统治权会下沉到乡村以整合和控制乡村力量，但一旦王朝稳定下来，乡村社会就会回归到自发发展状态，重新形成自然秩序。可见，传统乡村社会是在统治权力与自治力量这两种力量的交替作用下实现稳定和发展的，两种力量彼此互动、交错，费孝通先生将这种现象称为“双轨政治”[1](p.430)。不过，尽管统治权力成为“双轨政治”中的“一轨”，但大多数情况下人们只需要遵循风俗习惯来开展生产、生活即可，只有例外情况下能人或者族长才会出面进行管理，就这一方面来看，村民享有足够的自主性。

现代化进程打破了乡村社会的这种自足状态，由于工业社会强调社会建构，乡村也被纳入国家治理体系之中并具有了社会建构的特征。新中国成立之后，开始进行地方政权建设，在行政区划设置上表现为增加政府层级的同时缩小行政区划，国家力量深入到乡村社会中。在整个治理体系中，国家位于中心，是社会治理中必不可少的主体。这一观点无论对于东方还是西方都是适用的。“今天，对于西方人而言，国家已成为日常景观之一。它的存在、它的权威、它位居幕后却制定了塑造着我们生活细节的诸多规则，都深入人心，以至于我们很难想象如果没有国家将会怎样。我们接受一个拥有强大的提取、渗透、规制和分配能力的国家——也就是强国家——的正当性。”[2](pp.16-17)在东亚文化圈中，国家更是作为重要的治理主体甚至是唯一的主体而存在。国家与社会之间形成了“支配—依附”的关系，并固定为“中心—边缘”的治理结构。具体表现为，国家通过法律和政策对社会进行统一而抽象的管理，将习惯和习俗所实现的自发秩序转换为由法律和政策来保证的建构秩序，乡村社会与国家之间在制度实施中建立起新的关联。

以国家为中心开展的单向治理，使乡村成为被管理和控制的对象。新中国成立之后，直到税费改革之前，国家对乡村开展直接的资源汲取。“‘集权式乡村动员体制’，是一种通过行政控制方式对乡村进行剥夺式动员的社会组织制度，是一种政治上高效率经济上低效益的动员体制。”[3](pp.307-308)集权式乡村动员体制以政治运动方式来推动，主要表现为国家或者基层政府对农民和集体经济的组织进行多层次汲取，以达到优先发展重工业的目的。可以说，为了实现城市化、现代化的目标，国家不得不在一段时间内牺牲乡村的发展。农村生产大队并不被承认为国家的“单位”，国家只管不包，但国家又对生产大队下达行政指令，这就形成了城乡二元的治理格局，城乡二元结构又反过来巩固了自上而下的治理体系。在这种单向度治理体系中，乡村一直在国家治理中处于失语的状态。现实中出现了普遍性的村社矛盾，但除了偶尔暴发的一些群体性事件外，国家治理话语中很少看到乡村社会的痕迹。

到20世纪80年代，村民自治作为一种治理模式得以制度化。在行政体制上，国家科层体系下沉到乡镇一级，村级事务由村民自治，表现为“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。但现实中，国家行政权力与乡村自治权的对接却形成了治理结构行政化的现实，乡镇政府对乡村进行管理。张厚安用“乡政村治”的概念来表达这一现象[4]，沈延生提出的则是“乡治”“村政”，其中“村政”意味着政府组织延伸至行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构[5]。不论何种概念，所表达的意思都是一样的，用于建嵘的话来说，“新时期的乡政村治体制，‘乡政’是主导性的力量，‘村治’才是基础。如果说，‘乡政’体现的是国家权力，那么，‘村治’体现的则是社区权威。社区权威，从本质上来说，是一种地方权威，但它已在许多方面有别于传统社会的地方权威。因为，这种社区权威已经有了一个较为明确的边界，它的作用范围和表现形式一般都与行政区划相联系，是与一定正式组织相联系的影响力。在一定意义上，‘乡政’和‘村治’的关系，就是国家权力与社区权威之间的关系”[3](p.349)。乡镇政府代表国家力量，乡村社会则是社会力量的构成，国家在面对社会时并没有及时止步，乡村社会也无力抵御国家力量的进入。虽然村民自治的制度规范已经存在，但国家与社会之间并没有明确的边界和规范的治理形式，最终，乡村社会受到国家力量的主导。

税费改革之后，国家不再直接从乡村进行资源汲取，基层政权与乡村社会疏离开来，成为“悬浮型政权”[6]。中央将原来乡镇的“五项统筹”转移支付给地方，乡镇财政越来越“空壳化”，大部分财政资金都用于发放乡镇人员工资，乡镇政府因此通过“借”“欠”“跑”“卖”来维持日常运转。基层政府与乡村之间的经济联系切断了，农民从基层政权“汲取—控制”的力量中解脱出来，但基层政府与村民之间也没有形成理想中的公共服务关系，相反，其在很长时间内不愿意与农民展开互动，认为“不纳税”就“无代表”。基层政府忙于自我维持，而国家通过项目制向乡村输入资源，这也成为基层政府获得资源的主要甚至唯一渠道。国家在农村开展项目建设，改善了乡村的生产生活基础设施，基层政府纷纷将大量精力放在“争资跑项”上，向上向外寻求资源。通过项目的发放和管理，上级可以指挥基层政府，为乡村发展设置方向和目标，而基层政府紧密关注着上级的项目发包，根据上级的指挥棒开展行动，同时与乡村进一步疏离开来。

基层政府悬浮于乡村之外，这一观点只表明公共服务关系的缺失，并不意味着乡村脱离了行政体制的管理。通过项目制的实施，基层政府与上级之间形成了更为直接的“支配—依附”关系，反过来基层政府将单向管理延伸到乡村社会中。

一方面，国家会设置更为完善的政策与制度来规范村级组织行为，进而保证乡村事务在制度范围内运行。“村民自治与人民公社体制的一个很大不同就是村民自治是法治，是根据法律和规章制度来治理，而不是延续传统的‘人治’。”[7]在乡村治理的具体实践中，确定要办什么事情，以及如何实施等都由具体的制度来加以明确。如国家在乡村的低保金发放和扶贫资金发放中，为防止资源被滥用，会制定越来越多的规范和办法对村级组织行为进行约束，这缩小了村级组织的裁量权，也使得其更加依赖于乡镇。虽然村级组织位于乡村内部，但在制度实施流程中，其成为执行主体，演变成外在于乡村的行政力量的延伸，乡村治理接受国家整体的发展规划。类似于城市管理，乡村社会与城市社区都接受自上而下的管理，只是在管理方式上存在差异。“村民自治改变了国家对乡村管理的形式。村民自治的诞生将公社体制下政府与农民之间的隶属关系、控制与被控制关系改变为依托自治组织进行治理的民主管理关系。换言之，村民自治没有改变政府对农村的管理，而是改变了政府对农村的管理方式、管理手段，改变了政府与农民之间的联系方式。”[8](p.91)在自上而下的管理体系中，直接的资源汲取被间接的项目运作和制度实施所代替，也因此形成了更加稳定且有效的管理。

另一方面，村干部被吸纳到行政体制中，成为政策过程的终端执行者。乡镇政府采取多种措施让村级组织和村干部“听话”，加强对村委会的控制和“指导”，将法律意义上的“指导与被指导关系”转变为“领导与被领导”的关系。乡镇直接向村里派出驻村干部，将村干部中的三主干即村党支部书记、村主任和村秘书的补贴变成“工资制”，由镇政府发放，以此控制村委会的财权，实现村政乡管。另外，在村干部的选举和任用中，乡镇也起到了重要作用，施加了重要影响。尤其是在苏南等东部沿海地区，随着城乡一体化的实现，村级基础设施和公共服务都是由基层政府来提供，农民从村庄里脱离出来直接面对基层政府，村级治理逐步行政化了，村干部的任免调动基本由乡镇掌控，村委会选举往往只是走个过场。村干部的工作越来越规范化、标准化，并且工资也转向由财政发放，村干部将更多的精力放在完成上级规定的任务、应付上级的检查和考评上，这样，村民自治的逻辑直接转变为行政执行的逻辑。

与此同时，本应在乡村治理中发挥作用的村民，却在长期的被支配的体制中变得被动而消极，随着大量村民进城务工，农民身心都已从乡村离场。税费改革之后，农民负担大大减轻，但国家与农民之间并未形成服务型的关系。由于基层政府的刻意疏离，村干部成了上级的“提线木偶”，忙于完成行政性事务，这样他们与村民之间旧有的联系也逐渐淡化。乡村事务本来就细碎烦琐，重复发生率比较低，涉及因素多且杂，只有基层和村民才能真正了解，只有发挥村民的主动性才能有效地解决问题，但在向上跑项目的过程中，基层政府无法全身心地去提高农民生活和政治能力，更毋论发挥农民的主体性。村民在长期的被汲取被支配的角色中，形成了依附和被动的心态，所关注的问题即使得不到解决也只是选择忍耐和等待，或者逃离。加上大量村民外出打工，乡村人口与信息流动性加大，这使得村民对村庄事务的关注度下降，甚至表现出态度冷漠。这样，村干部不再关注乡村真实问题的解决，或者说即使关注了也不具备解决问题的能力，而村民身心都已与乡村疏远，村干部和村民作为乡村自治的应然主体，却在实然上成了治理客体。

当乡村由远离乡村的政治精英和技术专家进行理性设计，在自上而下的行政体系中得到管理和规范，那么村民自治就流于形式了。20世纪是一个理性建设的时期，我国在现代化进程中将乡村纳入国家整体治理体系之中，也将其置于以国家为中心的自上而下的治理体系中。乡村接受来自国家的规范和设计，享受由国家供给的秩序，但也处于“他治”的状态中。

二、单向度管理带来乡村“他治”的困境

乡村“他治”是相对于乡村自治设定而言的，指乡村治理中自治的名存实亡与乡村之外主体对乡村的影响和支配。换言之，乡村治理在“自治”的名义之下，实际上接受国家经由项目制运作与官僚体系运行所进行的管理。而由于现代社会中制度成为社会治理的主要工具，无论是项目制还是官僚体系，都体现为制度和规范的运作流程，因此可以说，乡村社会的“他治”表现为通过多方面制度和规范对乡村进行管理，但也正是这种单向度的设计与管理将乡村治理带入困境之中。

第一，制度运行表现出自上而下的管理流向，将乡村置于单向度的管理和控制中。制度对基层政府行为做出越来越严密的规范和约束，但也切断了基层政府与乡村之间的服务关系。税费改革之前，县乡之间收入支出的划分没有统一规定，由各地方自己选择，大致上形成了财政包干的形式，出现了各种各样的“分税包干制”。虽然包干体制采用比较严格的预算约束，但也只是“软约束”，因为存在预算外收入和支出，财政体制对政府支出规模的控制实际上非常有限。税费改革之后，国家向乡村输入大量的资源，资源的输入和分配都需要制度保障，因此国家对乡村的制度规范供给大大增加。基层政府不能再从乡村汲取资源，只能向上向外关注项目和招商，在项目的发包与承担的制度运行中，基层政府放弃了对乡村问题的关注，而是紧跟自上而下的制度执行和资源分配。法律规范渗透到各种项目运行中，乡村生产与生活的几乎所有方面以及村民的行为选择都受到影响，村民也逐渐习惯于从制度运行中寻求保障和支持。在此情况下，村级组织的自治空间由制度规定并受到制度的规范，制度在保证村民自治的同时，毋庸讳言，也在一定程度上压缩了自治空间，甚至消磨了村级组织的自治热情。为了防范村级权力滥用，越来越多的法律和规定得以实施，乡村治理的自治空间进一步受到挤压，最终统一成自上而下的规范化治理。

根据鲍曼的研究，在农业社会中所形成的共同体的控制机制瓦解之后，熟人社会中的邻里监视就终结了，取而代之的是在制度化规范中形成的“集体的监视者”[9](p.57)。这一观点适用于对乡村社会的分析。在城市化、工业化进程中，乡村从熟人社会逐渐转变为陌生人社会，乡规民约的适用性下降，这时需要明确的规章制度来对行为做出约束，以将具体的个体行为与选择纳入具有确定性的制度体系中。“监狱、劳改场所、贫民院、医院、精神病院，都是同一个强大的推动力的副产品，这一力量就是使模糊成为透明。”[9](p.59)由于制度和规章是自上而下地设计出来的并且依靠官僚组织才能得到推行，因而这是一种线性运行，都带有管理和规制的导向。具有抽象性与普适性的制度规范虽然无形却又无处不在，制度体系越完善，乡村越是受到全方位的规制。“村民自治具有双重目标和双重功能是客观存在。与公社不同的是这些目标、职责和功能不是通过行政组织实现，而是通过自治组织以自治的方式加以落实。村民自治不是独立王国式的自我管理，而是国家整体发展中的乡村自治。”[8](p.93)很多时候，基层政府开展乡村治理并不是为了解决乡村问题，而只是为了完成行政任务和政治目标，在上级的目标规划范围内设计乡村发展和管理乡村事务。但这也会带来一些问题，如刚性的规则和程序设置取代了村级政府的自由裁量权，乡村治理显得刚性有余，但灵活性和弹性不足[10]，而后者却是鲜活的乡村社会治理所需要的。

第二，理性设计忽视了乡村社会的复杂性与细碎性，最终悬浮于真实的乡村事务之上。理性设计形成了系统化的规范和标准化的程序，强调乡村治理中的统一性与规范性，但忽略了乡村的多样性与特殊性。虽然不同于行政命令和政治权力所具有的强制性与针对性，但法律和政策在抽象规范中形成了一个公正无私的、普适性的管理体系。“现代社会——尤其是拥有法治国家秩序的社会——的典型特点是，强制措施的实施已经发展成一种进行多种调节且按劳动分工方式组织起来的行为，就是说该社会对实施强制和暴力的规范性调节达到了很高的强度。这是一个存在着全面而多样的强制秩序的社会，在这一点上，‘强制秩序’正如‘强制规范’一样，其特点不是通过强制维持秩序，而是实施强制必须遵循一定的秩序，重点是‘秩序’而非‘强制’。”[11](p.67)制度与规范强调程序和形式，而且从形式的完备上获得合理性，但也正是在制度的运行中，普遍性的视角代替了对特殊性的关照。制度方案对乡村进行普遍化治理，用抽象管理具体，用一般管理特殊，而这些管理方案是否具有适当性这一问题则被忽视了。

无论是国家的整体发展规划，还是具体的项目实施环节，都基于大量的专业知识和技术工具，乡村成为被规划的对象。“在规划者的图景中，人们都在严格的行政控制之下，居住在政府设计的村庄中，按照国家的指令，在公共土地上种植单一的作物。如果我们忽略不计实际上私人占有的地块和相对较弱的劳动力控制，那么整个项目就很像是一个巨大的国有种植园，尽管土地不是连续的。”[12](p.312)在发展和进步的观念中，国家运用知识和技术自上而下地为乡村发展规划道路，并通过制度和项目发包的方式来实施规划。由于规划是基于专业知识而做出，体现了理性与科学，规划的实施就代表着理性的实践，但与此同时却忽略了乡村中的经验认知和具体感受。乡村社会是一个日常生活和小农经济生产的领域，村干部积累了大量的工作知识与生活经验，村民对乡村问题形成了最为直接而真实的感知，在乡村治理中最能发挥实际作用。但是，这些具体的、经验性的认知往往被排斥在外，因为无法被纳入理性表达的范畴之内，而被认为只是细枝末节，不应受到重视。实际上，由于乡村事务大多是琐碎的，重复度低，涉及因素关联性强，如果只是按照预先设计的理想化的方案或者规划进行治理，而不深入到具体问题中进行具体分析，忽视经验知识的转换与承接，那么理性规划只能悬浮于乡村事务之上。

第三，制度对基层政府与村干部的行为做出规范，但也使乡村治理陷于程序主义和形式主义中。为了防止政策执行中的失范行为，管理体系总是从制度上去考虑和完善，设计出尽可能严密的规则，从程序上设置严格规范，以此做出应对。这种对程序的强调最终导致对形式的重视，带来为了程序而运作的结果。“不同的法律制度，或同一法律制度在不同时期，可能若明若暗地忽视或承认把一般规则适用于特殊情况时作出附加选择的需要。为法学理论所熟知的形式主义或概念主义的缺点在于这样一种对文字构成的规则的态度：它们都试图掩饰或贬低一般规则被规定下来之后作出这种选择的需要。它们这样做的方法之一是凝固规则的意义，以便该规则的普通术语在规则适用的每一场合均有同样的意义。”[13](p.129)任何制度化运作都重视程序和步骤，因此可能带来形式主义的问题，尤其是当村干部被纳入行政体系之后，其绩效更多地来自于上层的肯定而不是村民的支持，这时如何在形式上表明自己的态度、表现出自己的绩效，就成为村级组织重点关注的问题。“基层政权忽略了需要自下而上的政治基础问题，它越来越眼睛朝上，工作目标越来越专注于上级的满意，而不是社会的满意，它越来越具有自主性，越来越多地相信发动、教育和改造社会的组织权威作用。这一切都源于，它的权力来源日益依赖官方的支持，而非依赖社会的承认，于是乎，它也就愈发从当地社会的利益一体化结构中分离出来，成为一个独立的、专权的权力团体。它不必考虑其权威地位和社会利益的一致性问题，因为它的权威无须依赖社会授予；它也不必考虑建立社会监督以补充国家监督不足的问题，因为它从不怀疑自己代表着社会利益。”[14](p.43)基层政府与村级组织眼睛向上向外寻求资源，它们积累了一套足以应付上级检查的手段和技巧，在形式上花样百出以表明政策执行的绩效，以此寻求上级的肯定。尽管他们明白，任何政策的成功都离不开政策与乡村具体情况的结合，但对政策进行灵活执行可能需要承担风险，而乡镇干部是不愿意冒险的，他们宁愿放弃创新与务实，而在形式上做足做齐，结果是基层出现了大量的“纸上的规则”“墙上的规则”，政策虽有但无法落地。

自上而下推动的政策执行对乡村而言是一种外力嵌入，如果忽视了乡村的地方性知识则无法发挥实际作用。张静在对乡村社会进行调研时发现，“生存秩序的基本原则来源于社会实践，而不是精英论述或模仿的文本”[14](p.5)。事实上，乡村社会中发挥作用的规则类型不是单一的，它既包括国家制定的正式规范，也包括由习惯和习俗形成的非正式规范。正式规范中具有明确的内容，但对政策内容的解读不能停留在规范文本上，政策效果更是无法从政策文本中看出。换句话说，乡村社会中所生成的非正式规范或者约定俗成会直接影响政策目标的实现。如果正式制度与乡土规则相适应，那么政策执行会更加有效，但如果政策内容与地方性知识相违背，那在很多情况下后者会胜出。即使面对具有强制性和约束力的政策条文，村干部也有大量的技巧回避实质性的政策执行。其中一个常用技巧就是形式上做足，但也仅限于形式上。“村干部的一切行为都越来越围绕国家目标行动，上级让村干部做什么村干部就做什么，无论上级要求是否符合本地实际，村干部都必须‘扎扎实实搞形式、热热闹闹走过场’。”[15]基层政府按照自上而下的“条条”和“框框”来运作，事事要“台账”，处处要“留痕”，形式主义做到极致，但政策运作效果只停留在“痕迹”上，规则和程序在形式上得到遵守，却没有产生实际效果。这就是有学者看到的，规则属性中的内生性与具体性影响规则落地程度，规则内生性和具体性越高，规则落地程度就越高[16]。地方性知识来自于村民对乡村的真实感知与村干部的积累，政策过程如果忽视了地方性知识，也就堵死了乡村自下而上的治理通道，使规则只沿着自上而下的路径运转，有效治理的目标只能停留在想象中了。

三、融合国家设计与村民主体性开展乡村治理

自上而下的制度运行形成了乡村社会“他治”的格局，与生发于乡村内部主体的“自治”不同，二者的区分主要在于治理力量是来自于乡村社会内部还是外部，判断标准也可归结为乡村治理中国家与农民之间的关系，也就是国家与社会之间的关系。在自上而下的“中心—边缘”结构中，国家位于中心，社会位于边缘，国家为治理主体，社会成为治理客体。国家外在于乡村但对乡村发展做出规划，形成线性的他治模式。一是治理主客体之间具有明确区分。国家与社会之间分工明确，角色定位清晰，并借助于官僚体制的运作形成严格的等级关系。二是治理中具有单一的权力流向。在官僚制这一正式组织体制中，基层政府以及村级组织都是国家政策的推行者，同时村庄其他组织与村民一起成为治理对象，这就形成了单向度的治理流程。“在国家—农民关系中，村民自治组织一方处于被动、单向、内敛的弱势。”[17]上级政府积极地开展规划和设计，村级组织也被行政化，进入行政体制中开展自上而下的项目实施和规划运作。“一些地方政府过度的行政介入和控制，导致了村民自治组织的角色偏离：过于强调村民自治组织接受政府指导，致使村民自治组织在一定程度上成为基层政府的‘代理人’；忽略了对村民自治组织自治职责的界定与完善，致使其无力承担自我管理、自我教育、自我服务工作，造成了‘村民当家人’角色的缺失和特殊意义上的‘社区失灵’。”[18]三是治理由政府主导且带有控制导向。无论是资源输入还是项目扶贫，政府始终都在通过控制来寻求秩序，努力将乡村中的不确定因素控制在一定范围之内，进而形成稳定的社会秩序。

但是，随着社会流动性的加大，乡村中的异质性因素与差异化诉求都大量出现，加上乡村事务的琐碎性与细密性，这些因素使得乡村社会处于高度复杂与高度不确定性的状态中。这时固然需要国家做出理性的规划和设计，但更重要的是发挥乡村自主性，将国家设计与乡村自主性融合起来。“当前村级治理的方向不应当是片面的自上而下的规范化、正规化，而是要充分调动村干部的主动性，建立村级治理的主体性。”[15]村民在乡村治理中的主体性问题在法律和制度层面上已经得到明确规定，这一点没有争议，关于这一问题的研究主要是在实践层面上来看其现实运行。一般来说，村民主体性的内涵包括主动性、能动性、独立性、创造性，具体表现为村民在乡村治理中享有主导权、参与权、表达权、受益权等方面。从哲学层面上看，主体性强调的是人的完整性与自主性，结合对社会治理体系的反思，可以认为，在单向度的治理体系与完善的技术运行中，人往往作为治理对象而存在，在一定程度上缺少自主性，因此是片面的也是不完整的。强调村民主体性是对人的自主性的关注，指向的是人的解放的目标，而这又必然与治理模式联系在一起。治理模式决定了村民主体性能否发挥以及发挥的程度，而这又与治理效果相关联。通过对自上而下的治理体系的反思可知，发挥村民主体性是乡村治理摆脱困境的必然路径，村民主体性的实现也将带来乡村治理模式的变革。

第一，发挥村民主体性自下而上地建构乡村问题。在流动性社会中，乡村不再是封闭的场域，无论是实体地域还是虚拟空间，乡村与城市之间的边界都不再清晰。人与物资处在流动状态中，乡村社会的问题不再局限于乡村之内，而是超脱了地理的限制与外界形成各种有形无形的关联；乡村与城市紧密联系在一起，城乡因素交织，混杂的乡村问题出现[19]。面对边界模糊且复杂多变的乡村问题，自上而下的管理与规范失效了。规范适合于常规化的问题处理，一旦涉及具有高度复杂性且处于高速变动中的问题时，规范的运作只能显示出僵化与滞后的一面。政策越来越完善，规范越来越细致，基层政府的主动性和积极性却因此而越来越受到压制。当基层政府忙着完成上级交办的执行任务时，往往会放弃对真实问题的寻求，这反过来加剧了乡村问题的复杂性。行政力量的扩大也不能将不确定因素全部纳入常规化管理中，相反，“行政吸纳不规范或行政化问题的症结在于政府过度参与村级治理”[20]。自上而下的规划有利于系统、抽象地界定政策问题，但却忽略了问题的具体性、情境性，而后者正是乡村问题的特征。因此，在问题建构中，需要建构出多种参与平台与渠道从而为村民参与提供便利性，培养村民参与能力，激发出村民的主体性。在乡村事务治理中，让村民参与到其中并做出真实的表达，是对政策问题做出自下而上的建构，从而找到真实的乡村问题。

第二，基于地方性知识与实践经验开展政策执行。政策执行不是一个单向度的政策流程，而需要乡村中不同主体带着各自的感知和认识参与其中。乡村治理不限于规划环节，也不停留于专业知识的应用，而是需要通过协商与对话来扩大治理过程中的知识基础，在技术知识与经验感知的对话中开展政策执行。任何政策目标与规范细则都不限于文本的表达，而是在历史情境之中。乡村治理有着熟人社会的传统，大量的问题和对策都存在于生活经验与具体实践之中，无法形成统一的标准化的治理范本甚至无法做出明确表达，乡村治理只有适应这种乡村文化并且依靠这种乡土化行动才能有效，甚至必须要通过乡里乡气的语言才能有好的沟通和协商。正如费孝通所说的，“‘特殊语言’不过是亲密社群中所使用的象征体系的一部分，用声音来作象征的那一部分。在亲密社群中可用来作象征体系的原料比较多。表情、动作，在面对面的情境中，有时比声音更容易传情达意。即使用语言时，也总是密切配合于其他象征原料的。譬如：我可以和一位熟人说：‘真是那个！’同时眉毛一皱，嘴角向下一斜，面上的皮肤一紧，用手指在头发里一插，头一沉，对方也就明白‘那个’是‘没有办法’、‘失望’的意思了。如果同样的两个字在另一表情的配合里，意义可以完全不同”[21](p.13)。地方性知识是重要的，对于乡村社会治理更是如此。乡村治理要落脚到具体的、真实的问题上，其有效性来自理性设计与实践经验的结合，因此，乡村治理应是多元主体的互动场域，应尊重和承认不同认知和观点的合理性，倾听不同的语调和情绪表达，在包容与开放的网络中开展治理。

第三，注重通过非正式制度提供多样化的治理手段。乡村治理不排斥自上而下的规划和设计，但也绝不是一个依靠正式规范就能实现有效治理的领域。乡土社会有依托风俗习惯无为而治的传统，“我们可以说这是个‘无法’的社会，假如我们把法律限于以国家权力所维持的规则；但是‘无法’并不影响这社会的秩序，因为乡土社会是‘礼治’的社会”[21](p.41)。传统乡村依靠风俗习惯进行治理，同样能实现乡村社会的稳定与有序。进入现代国家体系之后，制度化的系统嵌入乡村治理之中，通过正式制度对行为做出规范，但我们在重视正式制度的同时也必须重视非正式制度，因为后者为正式制度提供土壤和平台。尤其在具体的政策执行中，各种无法预料的困难使得计划和想法无法落实，这时需要结合地方性知识对政策内容和执行计划做出适当调整。在一定程度上可以说，文本上的法律或者政策都只是临时形态，或者说处于过渡阶段，其实际效果在于具体执行中与地方性知识的结合。埃里克森反复申明自己的观点：“许多情况下，法律都并非保持社会秩序之核心。”[22](p.346)一方面，任何正式制度的实施都需要非正式制度的支撑；另一方面，非正式制度可以提供更为灵活、更加便捷的治理工具。“要想不用法律而成就秩序，人们必须具有持续的关系，有关于昔日行为的可靠信息以及有效的抵抗力量。”[22](p.352)而非正式制度的确立也需要有效引导，需要乡村多元主体之间持续的、有效的互动，以激发乡村社会的主动性和积极性，从而建立起正向的、积极的乡村文化。实际上，如果正式制度能够与非正式制度相融合，政策内容转化为乡村文化，成为行动者内心的信念或者价值，那就将外在力量内化为村民内生的行动，他治转化为自治，这是乡村治理的理想状态。

四、融合他治与自治开展合作治理

强调乡村主体性的发挥，重视村民的参与和表达，用自下而上的建构补充自上而下的政策流程，基于多元知识的融合开展乡村治理，激发社会力量并使其形成与国家力量的对接，这就实现了“自治”与“他治”的融合，产生合作治理的状态。实际上，当社会力量足够强大、社会资本足够丰厚时，乡村治理的主体与客体之间的边界不再固定，自治与他治之间的区分也会逐渐消失，多主体之间就会形成一种合作关系网络。

在自上而下的管理流程中，制度的创制者、执行者和制度的规范对象之间有着明确的区分，上级政府作为创制者发挥作用，基层政府以及村级组织是制度的执行者，而村民是被规范的对象。但是，当村民主体性与积极性被激发出来之后，通过他们的有效参与行动，乡村治理实际上形成了网络化的系统。“一个网络到处都是边，因此，无论你以何种方式进入，都毫无阻碍。网络是结构最简单的系统，其实根本谈不上有什么结构。它能够无限地重组，也可以不改变其基本形状而向任意方向发展，它其实是完全没有外形的东西。”[23](p.40)网络不仅指互联网虚拟平台，而且指称物理世界中人们之间所形成的关系网络，当乡村治理中村民、村级组织与基层政府都在其中发挥作用时，乡村治理就成了一个开放的网络。村民通过不同渠道和途径参与到乡村治理中，如通过自媒体进行表达，通过引导网络注意力来推动政府对某一事务的关注，这时村民不再是被动的治理对象，而是成为治理主体，进而在与基层政府的互动中决定政策实施的效果。在这里，治理主客体之间的边界消失了，主客体之间的二元分割和对立关系也被打破了。当存在一个外在于自己并对自己进行管理的主体时，就出现了他治，而当这个管理主体与自己之间不再固定为主客体之间的关系时，他治就不存在了。

在乡村治理中呼唤村民主体性的发挥并不是不要国家力量的治理，而是希望通过激发村民的积极性实现多元主体之间的合作治理。实际上，自治与他治并不是对立的概念，相反，它们必然是彼此交织在一起的。“自治与他治必然是纠缠在一起的，很难把它们区分开来。因为，从实践上看，自治并不是脱离开了他治的，而总是表现为对他治的响应。同样，他治也无法脱离自治，如果没有人的内在力量去支持他治的话，就会沦为强制，就会演化为一种徒有形式而无法发挥作用的设置。”[24]乡村治理当然需要国家自上而下的规划与管理，但无论是在规划和设计过程中，还是在计划落地时，都要注重乡村内部的诉求与表达。政府与技术专家在乡村治理中并不是绝对的权威，在政策内容的意义建构与解释中也不具有垄断权，村民和村级组织带着丰富的实践经验进入乡村治理中，享有同等话语权。正是因为知识的边界与排斥受到否定，治理主体与客体的界限不再固定了，这一事项中的治理主体可能是另一事项中的治理客体，上一环节中的治理客体到下一个环节可能成为治理主体，多元主体在不同的治理情境中可以做出角色选择和变换。每个人都是治理的主体，也是服务的接受者，这才是乡村治理的理想状态。国家与村民都在乡村治理中发挥作用，成为治理过程中的行动主体，国家与社会力量实现了融合与共生，这是乡村治理有效的路径。

注释：

①参见徐勇：《实证思维通道下对“祖赋人权”命题的扩展认识——基于方法论的探讨》，《探索与争鸣》2018年第9期。