引领型协同治理：脱贫地区新型农村集体经济发展的模式选择——基于石泉县“三抓三联三保障”实践的分析

何得桂，韩雪

(西北农林科技大学，陕西 杨凌 712100)

一、研究背景与问题提出

民族复兴离不开乡村振兴。新型农村集体经济是实现乡村振兴战略的有益载体，国家高度重视农村集体经济发展：党的十八大报告做出壮大集体经济实力的部署；十八届三中全会提出鼓励农村发展合作经济，积极发展农民股份合作；十九届四中全会进一步提出“发展农村集体经济，完善农村基本经营制度”。在公共政策推动和政治势能作用下，农村集体经济发展取得明显成效。但与此同时，市场经济体制改革深入发展也导致农村集体经济发展面临东西部发展不平衡、集体经济组织发展动力不足[1]等问题。如何激发更多主体协同参与农村集体经济发展？如何通过提高基层党组织的领导作用与回应能力提升集体经济发展水平？脱贫地区新型农村集体经济发展应选择何种模式？这些既是推动农村集体经济发展的重要议题，也是创新乡村治理要直面的现实课题。

学界目前已有的新型农村集体经济发展研究成果，主要涉及其内涵特征、发展限度及实践路径。从组织结构看，新型农村集体经济以村社成员自愿结合为基础，除了劳动联合，还包括资本联合，是通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态[2]；从产权制度看，只有建立在集体所有制基础上的农村经济才能被称为农村集体经济[3]；从要素配置看，新型农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，在收入分配上实行按劳分配和按生产要素分配相结合的行为[4]；从主要特征来看，相对于传统农村集体经济，新型农村集体经济表现出产权结构明晰化、生产经营市场化、分配制度股份化及退出权利自由化的特征[5]。尽管在实践中已形成经营型、联营型、租赁型、服务型和党建型等发展模式[6]，但新型农村集体经济发展仍受资金、技术、人才、土地资源不足，基层干部群众认识不到位以及扶持政策不完善等因素制约[7]。村级集体经济结构不合理,经营性收入占比偏低,影响村级集体经济可持续发展[8]。集体经济发展主体缺位、资源利用零散，导致改革与发展之间有所脱节[9]。

克服新型农村集体经济发展限度，强化理论指导，是当前学界关注的重点内容。一是从产权结构改革角度探讨夯实集体经济发展的基础。学者或构建“产权清晰+制度激励”理论框架[10]；或从农村集体经济制度化与市场化历史进程中探寻集体经济发展的有效实现路径[11]；或呼吁推动农村集体经济组织立法，健全农村经营管理体系以深化集体经济产权制度改革[12]。二是从实践经验出发分析农村集体经济发展的路径机制。集体经济发展路径涉及政府扶持型、组织引领型和市场激励型，有学者主张“村企统合”经营村庄新模式[13]，提出发展新型农村集体经济要提高政府支持力度，加强党的领导[14]。三是从组织建设角度分析集体经济发展。农村集体经济组织可以将个体化的农民进行重组，唤醒村社理性和集体理性，完成从外部输血到自我造血的嬗变[15]。因此，要构建运行高效、协调统一、功能健全和责权明晰的新型乡村组织体系[16]。四是探讨拓宽农村集体经济发展与市场化运作空间。新型集体经济是理顺多种经济成分关系、做大村域经济蛋糕、促进共同富裕的有效经济形态[17]。集体经济组织参与市场活动离不开长效发展机制，法律保障、政策支持、政府指导等配套措施也至关重要[18]。

既有研究成果具有重要价值，但仍存在一定局限性。一是既有研究侧重探讨内涵特征、发展限度及实践路径，且主要基于特定案例和实践经验分析，凸显新型农村集体经济的发展维度，但在分析其提升乡村治理效能及助推乡村全面振兴方面还有可进一步拓展的研究空间。二是对于政党组织引领集体经济发展的运行机理与治理效应，现有文献还相对缺乏有效的分析框架，特别是对党组织、政府、涉农企业、集体经济组织以及农户等多元主体之间互动式关系的学理解释还有待加强。三是对脱贫地区新型农村集体经济发展模式选择的中观分析仍需要深入。基于此，本文尝试构建引领型协同治理分析框架，将新型集体经济发展的参与主体置于其中，以党建引领推动集体经济发展的“三抓三联三保障”实践为研究对象，考察政党组织、涉农公共组织等主体如何在引领型协同治理中扮演引领者角色，分析引领型协同治理视野下多主体共治的体系机制，提炼如何通过制度化策略保障引领型协同治理打破条块结构与部门界限，从而探索引领型协同治理推动脱贫地区新型农村集体经济发展的有效实现路径。

二、引领型协同治理的理论视角和分析框架

(一)理论视角：引领型协同治理

随着市场经济发展和社会风险增加，传统的社会管理模式难以有效发挥作用,公共组织与社会其他主体多元合作共治的理念倍受倡导。协同治理理论以协同论和治理理论为基础。协同治理是一个持续的过程，既可以运用正式的制度和规范施行约束，也可以运用非正式的规则达成组织目标。它强调治理网络中多元主体的协同合作关系，各主体之间形成优势互补、资源共享、风险共担的局面，最终形成促进公共利益的良性治理结构。公共权力下移使治理主体更加多元，促进了社会力量的活跃，实现了政府职能的转变[19]。协同治理是实现善治的重要途径，但也有其局限。其一，协同治理面临主体精神意识缺失、行政干预过度、顶层设计缺乏的困境[20]。其二，它强调资源及要素在主体间的良好配置、主体间的相互合作与风险共担，但实现协同效应只是协同主体期许的应然图景，实践过程却不可避免地存在协同惰性。其三，基层治理呈现多元主体参与的状态，但仍面临政府部门管理碎片化、外部资源参与不足、居民自治难激活等问题[21]。可见，立足协同治理要求及基层治理实践，充分揭示特定实践模式得以生成的崭新理论及其运行机制尤为重要。

面对实践中特别复杂且牵涉面广的治理问题，行之有效的治理模式往往具有政党权力引导和组织、多元主体参与和协同的特征。在这种治理情势下，基于政党推动、多元治理主体共同参与和有效互动的“引领型协同治理”概念呼之欲出。基于复杂的治理问题，在治理过程中突出党组织、政府等主体的统筹，通过层级互动将治理行动组织化的制度安排与多元主体协作行为充分结合，从而实现具有一定挑战性的预期治理目标，这就是引领型协同治理。

引领型协同治理弥补了科层治理与条块治理中的资源分散性、管理层级化及公共服务不到位问题，有助于拓展协同治理理论内涵。引领型协同治理拥有相对集中的治理权力，同时也注重多主体合作。一是引领型协同治理既是一种优化的治理结构，也是新的治理机制，其突出治理模式的协同联动和制度支撑，注重凸显治理权力的集成和互动，也强调由多元治理主体构成新型治理结构的重要性。二是引领型协同治理可以考察执政党和政府如何在治理过程中扮演引领者角色，特别是为实现治理目标运用了怎样的政策工具或策略来撬动各种治理资源和发展力量。三是引领型协同治理以促进融合发展和集成治理为重要目标，以党建的整合服务功能带动资源集聚与科学利用，推动和优化社会互动关系与合作行为，从而实现基层社会协同化治理和高效能发展(参见图1)。本文基于引领型协同治理理论视角，分析脱贫地区新型农村集体经济发展的典型案例，以便更好地推进产业兴旺和农民共同富裕，进而促进乡村善治。

图1 协同治理与引领型协同治理的比较

(二)“四位一体”的分析框架

引领型协同治理促进融合发展和集成治理，以纵横交错的协同化、多维互动的治理机制实现高效能治理以及其他预期目标。本文构建“党政引领—多主体参与—多方位保障—高效能发展”的分析框架，试图解释引领型协同治理各主体如何发挥作用、发挥怎样的作用，在分析新型农村集体经济有效发展的同时探讨其模式选择(参见图2)。

图2 “党政引领—多主体参与—多方位保障—高效能发展”分析框架

1.治理方式：组织权力引领型治理

引领型协同治理在实践运行中突出政党统合、政府机构等组织权力的统筹指引。“政治”和“行政”是执政党领导人民治理国家的两种途径，执政党可根据国家治理战略性、人民性、系统性和创新性的实际需求，在这二者之间及时转换和灵活切换，以更好发挥制度优势，促成治理绩效最大化[22]。作为执政党的中国共产党起到了领导和掌握治理权力的核心作用，政府则扮演着贯彻和执行党组织对公共治理的要求和国家意志的作用[23]。引领型协同治理中的基层党组织和政府部门是新型农村集体经济发展的主导势能，也是主要的引领主体。

2.治理主体：协同化的互动式治理

在乡村振兴进程中，农村治理范畴、资源和主体不断拓展，但村级治理存在效能不够高、能力不足的问题，制约着主体协同和资源的高效使用[24]。村级治理主体“横向拓展”成为近年来的重要发展趋势，新乡贤、大学生、新型经营主体、返乡创业人员成为农村新型治理力量，许多地方涌现各类民间社会组织。这些新型治理组织在培育乡村公共精神、提高主体意识方面具有积极作用，但是需要被合理激活和及时吸纳，以增强协同治理效应。引领型协同治理注重制度创新并构建多主体共同治理机制和路径，能吸引公共组织、涉农企业及农户等诸多主体参与集体经济发展，这些主体相互配合和互动协作，充分彰显了引领型协同治理的优势。

3.制度供给：全方位、全过程的制度安排

制度是保障新型农村集体经济有序发展和持续发展的基础。外部制度框架对相关参与主体发展农村集体经济动力产生较大影响。当政策制度与参与主体利益目标一致时，将激发推动集体经济发展的动力，成为重要推动力量，反之亦然。引领型协同治理注重激发制度活力，充分激活多主体参与力量，以制度建设和党建势能来整合劳动力、技术、土地、资本等发展要素，建构政策支持、考评考核、风险防控等相应的保障机制，从而大幅度提升集体经济的发展效能。

4.价值取向：基于高效能的发展导向

引领型协同治理注重党组织、基层政府等组织权力的统筹引领，通过挖掘、培育调动及整合多种发展要素，构建多主体协同治理体系及全方位制度保障机制，呈现出人民性导向和目标性导向的积极协同，提高了参与主体的发展能力，最终显著增强了新型农村集体经济发展水平。引领型协同治理体现了组织层级的良性互动特征：一是融合党建和行政，充分发挥政党、国家、市场和社会的各自优势和巨大潜力；二是优化条块结构和打破部门界限，推动治理重心和责任下沉，实现层级互动关系的良性化；三是提高和激发参与主体发展活力，使其能够更加积极、更加高效地参与发展集体经济，从而增强集体发展效能。

三、案例分析：脱贫地区新型农村集体经济发展的地方探索

新型农村集体经济是中国实现农业农村现代化的重要支撑，在巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴进程中具有重要地位。因此，要注重脱贫地区产业的稳定发展，激发内生发展动能，激活产业发展活力[25]。在基层社会，脱贫地区集体经济发展受到自上而下和自下而上两股力量的共同驱动，既有来自顶层设计的方向指引和制度安排，也有基于区域条件和资源禀赋的基层探索和创新实践。

本研究以陕西省安康市石泉县“三抓三联三保障”工作机制为研究对象。石泉县总面积1525平方公里，辖11个镇(区)，2020年常住人口15.3万。2020年以来，石泉县把发展壮大村级集体经济作为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重大工程，创新实施“县抓统筹、镇抓推进、村抓落实；镇村联动、村企(社)联动、村户联动；政策支持保障、考评考核保障、风险防控保障”的“三抓三联三保障”工作机制，从而有效推动了脱贫地区村级集体经济发展。这些实践探索受到各级政府的关注和肯定，《人民日报》等主流媒体对其予以宣传报道，产生了较大社会影响。它是引领型协同治理的代表性案例，其内在机理具有可复制性和可推广性特征，也充分体现了由制度创新产生的改革效应和发展效能。本文所采用的资料主要来源于2022年2月在石泉县进行的实地调研，调研期间，笔者围绕“三抓三联三保障”机制及成效、基层治理与乡村振兴等议题对石泉县农业农村局、中池镇、迎风镇、熨斗镇等单位的负责人和工作人员以及村集体组织负责人、相关群众进行非结构性访谈，并收集政府公告、政策文本等一手资料。

(一)政策安排与村级集体经济发展的实现

1.以上下互动增强集体经济发展动能

党的领导是新型集体经济发展的根本保障，政治势能则是集体经济发展政策落地生根的重要条件。石泉县新型集体经济发展以“三级抓办”为基础，从纵向维度整合调动县、镇、村三级力量，运用政治势能，形成推动合力，充分发挥基层党组织和政府部门在集体经济发展中的积极作用，以上下互动增强集体经济发展动能。一是重视顶层设计，县域层面统筹推进，整合各类资源要素。县域层面采用专项治理方式，实施“三个专班”推进，即县委书记、镇党委书记统筹谋划专班，县级领导、部门主要负责人、村支部书记包抓专班以及镇政府领导和党员干部任务落实专班，层层分解任务，逐级明确责任，推动集体经济发展由经济任务上升为政治任务；开展培育提升行动，出台《石泉县乡村振兴“十百千”工程三年行动方案》，倾斜财力、人力培育具有较好基础的10个集体经济示范村，引领村集体经济发展。二是注重中层执行，镇政府负责推进，坚持内培外引相结合。镇政府持续实施“高层次和紧缺人才引进”计划以及“校企合作、院地合作、项目引才”等柔性引才引智工程，建成7个县(市)专家工作站，引进72名硕士研究生和副高级职称以上人才；注重挖掘县域内部潜能，实施“千名能人兴业”“千名专技人才”培育计划、乡土人才“两聚三带”计划，建立县级乡土人才服务站。截至2021年3月，该县共培育乡土人才401人、能人1200名、新型农民2400余人，形成市场经营主体461个。三是强化基层落实，村级组织重在执行，以集体经济为导向发展特色产业。基于绿色化、品牌化、休闲化的定位，当地大力发展“桑、畜、菜”三大主导产业和“魔芋、茶叶、渔业、核桃、中药材”五大特色产业，因地制宜推进“一镇一业、一村一品”。截至2021年5月，该县累计打造现代农业园区73个，发展新型农业经营主体522个，培育特色农产品品牌100余个，1.58万余农户被镶嵌于产业链之上，集体经济发展态势良好。

2.以协同联动激发集体经济发展积极性

相关主体间积极互动是可持续发展的保障，多元参与主体共同驱动是新型集体经济发展的必要条件。从横向维度看，石泉县注重激发多元主体协同联动以强化集体经济发展能力。一是注重县镇村之间的联动，推行镇村工作一体化。石泉县2019年试点推行镇村工作一体化，撬动各类资源和基层干部下沉到村，打通基层治理和服务群众“最后一公里”。2020年，石泉县164个村(社区)全面推行以“三到三同三促”①为主要内容的镇村工作一体化机制，集体经济发展任务量化到村。截至2020年底，当地共量化3506件年度重点工作任务，568名镇干部专职驻村，110名镇班子成员跟进到村。二是重视村社联动，推广“支部+新型农业经营主体+农户”发展模式。例如，云雾山镇官田村采取“支部+股份制经济合作社+专业合作社(企业)+农户”的联合化经营模式，注重要素共享、优势互补，盘活村集体耕地、林地、房屋等资产资源，以租赁、出让等方式取得经营收入，提高资产资源利用效率。三是强化村户联动，农户收益与参与集体经济生产经营挂钩。对积极性高、示范效应好的农户落实“三优先两提高”②激励措施，激发主体作用。在农民自愿的基础上，采取反租倒包、租赁承包形式流转耕地和林地，村集体组织以订单收购、产品加工等方式促进农户增收。例如，中池镇堰坪村依托生态优势壮大集体经济，借助“中池花海·魅力田园”项目，发展特色产业及花卉种植，开发特色乡村旅游项目，吸引外出务工人员回流，增强村庄后续发展动能。2020年，石泉县村级集体经济收益超过1000万元，全县农村居民人均可支配收入超过12000元，有效巩固拓展了脱贫攻坚成果。

3.以制度保障提高集体经济发展效能

制度嵌入是新型农村集体经济发展动力的重要来源，激发要素活力是推动发展的关键一招。从条块关系互动角度看，石泉县建构政策支持、考评考核、风险防控保障机制，推动了村级集体经济发展并提高其发展效能。在政策支持方面，石泉县出台《石泉县财政扶持村集体经济发展资金管理办法(试行)》《石泉县农村集体资产管理办法(试行)》《石泉县村级集体股份经济合作社发展及收益资金分配管理办法(试行)》等制度规定，明确财政资金支持方向、投入方式、投资程序、收益分配、风险防控。在考评考核方面，石泉县实行村级集体经济发展与干部年度考核、选拔任用、评先评优、岗位报酬“四个挂钩”制度。村级集体经济发展情况被纳入镇领导班子综合考核评价和党建工作考核指标，引导镇干部推动村级集体经济发展。此外，该县还出台了村级集体经济发展考核办法，对当年集体经济纯收入新增部分，按一定比例用于奖励有功之人，激发村干部热情。在风险防控方面，石泉县建立健全监督公开、利益分配、产业奖补机制，确保集体经济资金安全并持续发挥效益，保障集体经济规范运营并不断发展壮大。例如，池河镇明星村2021年实现村集体经济收入138万元，全村人均年收入突破2万元，实现了集体经济收入和村民人均收入双增长。

(二)引领型协同治理何以产生：一个初步的讨论

新型农村集体经济是实现农村产业兴旺、农民生活富裕的重要抓手，也是实现生态宜居、乡风文明、治理有效的客观要求。党建引领“三抓三联三保障”实践案例是引领型协同治理助推脱贫地区集体经济发展的生动体现。基于上述分析可以发现，引领型协同治理的形成至少涉及以下方面。

基层党组织在集体经济发展中扮演引领者角色。基层党组织根据基层治理人民性、系统性与协同性的实际需求，充分发挥党组织和政府的领导作用及回应功能，注重制度优势的发挥，促进治理效能最大化。作为引领型协同治理主体，各级党委及政府主要发挥协同效应和互动作用：一是明确发展责任与任务，以专项治理推动集体经济发展，并将其上升为政治任务；二是塑造多维互动的协同治理格局，吸纳党组织、政府、龙头企业、集体经济组织、新型农业经营主体、农户等主体参与治理和发展，提升基层治理能力和自组织水平，充分发挥引领型协同治理优势；三是破解基层多元共治的困境，增强协同发展的制度保障，建构政策支持、考评考核、风险防控保障机制，从而提高集体经济发展效能；四是激发相关市场主体活力，推广“龙头企业+合作社+基地+农户”发展模式，基于优势互补或强强联合来共享资源要素，发挥带动效应。

集体经济发展的“三抓三联三保障”实践明确了基层不同层级的组织任务，以党建势能、层级互动和协同治理激发制度优势和发展效能。县级组织扮演“指挥家”角色，镇级部门充当“传播员”角色，村级组织扮演“执行者”角色，整合调动组织体系的纵向推动力量，确保任务自上而下有效落实，保障制度执行力。从关系结构和表现形式看，引领型协同治理既存在多层级垂直的组织关系，如县、镇、村三级的科层制关系；也存在多类型的横向组织关系，如同级的党组织关系、政府组织关系及经济组织关系[26]。引领型协同治理既重视党建引领特别是党建势能，以确保党的路线、方针及政策得到贯彻和执行，也构建自上而下与自下而上相结合的双向治理体系机制，以优化条块结构与打破部门界限，形成多维互动的治理路径。

新型农村集体经济对乡村高质量发展和乡村振兴具有重要牵引作用。引领型协同治理面对分散化、差异化及个体化的集体经济现状，通过有效配置资源要素、积极培育市场主体、营造良好发展环境及广泛动员群众，实现了治理路径转型、集体经济发展壮大、群众持续稳定增收、产业高质量发展的目标。面对复杂艰巨的防止规模性返贫和脱贫地区新型农村集体经济发展任务，引领型协同治理通过党组织和政府有效整合资源和各类主体，推动土地、林地、资金、项目等资源要素联享联用，形成了有效互动和集成治理的资源利用机制。引领型协同治理也将原本分散在不同地区和行业的党员及能人大户等精英吸纳进集体经济发展领域。这种吸纳可以提升村集体的社会治理水平和整合能力，增强其决策科学性和执行力，对普通群众参与经济社会发展起到正向激励作用。

“三抓三联三保障”实践建构了一个以党建引领为核心的多主体协同与互动的治理体系，它通过政策支持、考评考核、风险防控等保障机制，为协同化参与、互动式治理提供支撑和动力。由此可见，引领型协同治理以政党组织发挥引领作用为前提，以打破条块结构和部门界限为基础，以充分激活多元主体和要素活力为纽带，以建构协同互动机制为保障，有效地提升了集体经济发展效能。

在实践中，“三抓三联三保障”机制仍面临一定的矛盾。一方面，虽然县、镇、村三级力量整合推动能优化层级结构和明确部门职责，但权力下沉导致村级组织面临不少的政治压力和经济压力，村级经营能力成为集体经济能否可持续发展的核心，同时层级间互动回应的政策工具和规章制度亟待完善。另一方面，新型农村集体经济发展具有复杂性，多元主体间的自主性、自立性较强，这导致发展目标难以明确，不同主体间利益调和难度较大，多主体互动的格局有待进一步构建。此外，尽管实践机制带动了资金、项目、技术和政策向集体经济组织聚集，但资源、政策与新型农村集体经济之间的联结机制仍需要拓展和健全。

四、引领型协同治理推动脱贫地区新型农村集体经济发展的形成要件

根据引领型协同治理的运行逻辑以及党建引领集体经济发展案例的分析可知，在基层社会治理中，党组织扮演引领者角色，协调制度和组织要素，构建“一核多元”协同型基层治理体系机制，整合和优化各种资源配置，促进集体经济高效能发展。

(一)引领型协同治理的形成要件

从系统论角度看，引领型协同治理是一张“治理之网”，其形成要件主要有引领者、制度、组织和协同性。这些要件协调联动，缺一不可，共同推动新型农村集体经济发展。

一是引领者。党的领导是当代中国的最大国情[27]。引领型协同治理最重要的形成要件是以尊重规律和民心政治为导向的引领者。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，要坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程。脱贫地区发展新型农村集体经济也要坚持党的全面领导。基层党组织扮演引领者角色，围绕新型农村集体经济的发展目标、组织模式与治理对象，有效运用各种制度工具和策略来撬动发展资源和推动力量。如果新型集体经济发展缺少引领者，那么有关集体经济发展的经济行为、互动关系及合作行为将难以实现有效整合。

二是制度。制度问题具有根本性、稳定性和导向性特征。良好的制度是保障集体经济一切行动有理可依的基础。建构政策支持、考评考核、风险防控等制度机制对推动村级集体经济可持续发展具有重要意义。制度强化一方面可以确保农村集体经济组织独立运行，以更好地履行自身职能；另一方面也可以保障组织内部各机构规范运行，进而有效维护农村集体经济组织成员权利，使其能够积极、有序地参与到农村集体经济的相关事务之中。只有不断完善和创新制度体系，才能为农村集体经济高质量发展提供有效的制度供给，从而确保农村集体经济沿着制度化和规范化的方向发展。

三是组织。将农民组织起来是群众工作的重要内容。《中华人民共和国乡村振兴促进法》对建立健全党委领导的现代乡村治理体制和机制、农村基层党组织建设、自治组织建设、集体经济组织建设均有原则性规定，确保了党对乡村社会的全面领导，促使农民和集体经济组织达成共识性目的，从而充分激发乡村社会自主发展的动能和活力。一方面，组织建设有助于动员村民参与集体经济发展，且能够明确他们在新型农村集体经济发展中的责任和义务[28]。另一方面，集体经济组织建设能够拓展集体经济发展空间，推动集体经济实现差异化发展，盘活多种资源，进而为农村经济发展创造更多价值[29]。

四是协同性。现代化的基层治理体系强调党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与。案例中的村民之所以积极、规范地参与推动集体经济，党组织、政府组织、经济组织及社会组织之间之所以形成有效互动和合作的发展格局，原因都在于引领型协同治理对当地新型农村集体经济发展的形塑作用。引领型协同治理通过党组织和政府引领涉农企业、村集体、村民之间形成共识性目标，整合推动各种资源和各类主体协同发展，创造密切关联、积极互动和路径创新的协同治理网络，进而建构出一系列有效治理的举措、机制和策略。

(二)引领型协同治理推动新型农村集体经济发展的基本路径

引领型协同治理的实质是对乡村经济和发展共同体的创造性引领和积极性调动。引领型协同治理推动新型农村集体经济发展的基本路径是：通过集成党组织引领、利益联结、权责边界和制度环境四种治理要素，增强多元主体力量，推动向下负责和基层赋权，聚合多元资源优势，从而引领新型农村集体经济发展(参见图3)。

图3 引领型协同治理推动新型农村集体经济发展的基本路径

1.强化政治引领，构建协同治理制度

党的建设是基层工作的重要组成部分。始终重视党的建设是党成为领导中国革命、建设和改革事业核心力量的根本保证[30]。基层党组织有能力、有条件发现和处理阻滞集体经济发展的影响因素，以引领者角色积极整合和优化发展要素，从而加快构建协同化治理制度和机制。一方面，基层党建引领基层治理和乡村产业发展，具有激活和密切基层干部与群众之间关系、促进资源整合利用以及强化基层党组织引领融合功能的重要作用。另一方面，在具体实践中，基层党建要充分考虑集体经济发展的复杂性和艰巨性以及多元主体的自主性和自利性，明确治理目标，注重利益联结机制的强化和优化，协商回应不同主体利益诉求，从而积极有效回应集体经济的治理需求和发展需要。引领型协同治理强化党建势能和政治引领，将不同资源要素整合利用，形成整体性力量。基于多维互动的治理机制，能集中力量破解新型集体经济发展难题，充分发挥基层党组织的引领作用和服务功能。

2.推动利益联结，增强多元主体力量

各相关主体间的利益联结程度是新型农村集体经济组织可持续发展的重要条件。集体经济发展主体之间能否凝聚力量、有效整合和可持续发展很大程度上取决于相关主体间的多维互动程度，而凝聚多元主体力量则以各主体之间稳固、紧密的利益联结关系为重要前提。一方面，要推动相关主体通过用土地、资金、技术、劳动力等要素入股，成为集体经济组织成员，通过联合占有生产资料共享经济收益，通过为相关主体提供产前、产中和产后的相关专业化服务，将其吸纳到生产销售各环节，实现增收增效目标。另一方面，要健全有效信息沟通和互动机制，使基层党组织、政府、农户、乡村精英、涉农企业等均能充分表达其利益诉求，从而整合多元主体力量，建立健全稳定和可持续的利益联结机制。此外，充分激活多元主体参与。将那些政治素质高、文化水平高、群众威信高以及致富能力强、带富能力强、发展村集体经济能力强的“三高三强”人员[31]吸纳到产业链和党组织中，以组织振兴推动惠农强农政策执行和资源共享。

3.厘清权责边界，推动向下负责和基层赋权

引领型协同治理通过厘清权责边界、推动向下负责和基层赋权，推动新型农村集体经济发展。其一，基于问题导向厘清权责边界。引领型协同治理需要优化党组织、自治组织及经济组织的权责关系，健全相互独立、相互支撑、相互监督的组织运行局面。这可以抑制行政权力的不断扩张，避免集体经济组织因行政化而出现发展阻碍或停滞的问题。其二，基于赋能导向推动向下负责。引领型协同治理下的政党权力引领，突出党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，使基层社会更好地贯彻党的主张和意图，同时构建考评考核、风险防控等机制，以清单式治理手段明确责任目标和完成时限，确保发展成效。其三，基于目标导向推动基层赋权。引领型协同治理注重优化条块结构和打破部门界限，推动治理权力和责任下沉，构建良性的层级互动关系。党建引领集体经济发展的“三抓三联三保障”实践表明，要以科学的机制明晰基层组织职责，推动治理重心和服务重心下沉，借助政治势能保证集体经济发展政策的有效执行。

4.完善制度环境，发挥资源优势和治理效能

新型农村集体经济的发展壮大需要借助政策外力、资源整合、力量协同以及机制优化，才能更好带动产业发展和实现各方受益。一方面，要构建个性化的政策工具激励农村集体经济组织发展。在集体经济发展阶段，公共部门应以相关政策工具推动资源变资产、资产变资金，从而充分激活乡村资源要素。同时，还应完善便民惠民的公共政策，从而为村级集体经济组织减负。另一方面，要深化农村集体产权制度改革，推动制度优势的转化。要创新政府扶持方式，完善政策工具和规章制度，深化涉农产权改革，加强集体资产管理制度建设，赋予农村集体资产权能以发展壮大集体经济。此外，还要注重推动耕地、林地、资金、项目等资源在相关主体之间的联享联用，鼓励以租赁、联营、参股方式提高资源综合利用效益，从而推动集体经济发展和群众持续稳定增收。

五、结论与讨论

针对脱贫地区新型农村集体经济发展有效融合和多维互动的情况，本文尝试提出“引领型协同治理”概念，并对党建引领集体经济发展的“三抓三联三保障”实践案例进行剖析，主要得出如下结论。

第一， 引领型协同治理是一种基于政治势能且注重多维互动治理的新型治理模式。它以促进融合发展和集成治理为重要特征，以党建的整合作用和服务功能带动资源集聚及科学利用，优化社会互动关系和合作行为，充分释放多元主体和要素活力，从而实现基层社会协同化治理和高效能发展。在“党政引领—多主体参与—多方位保障—高效能发展”的分析框架下，引领型协同治理突出治理机制的优化和协同，既凸显治理权力的集中，也强调由多元治理主体构成的新型治理结构的重要性。

第二， 新型农村集体经济发展是实现乡村产业兴旺与组织振兴的重要基础。引领型协同治理推动新型农村集体经济发展至少有引领者、制度、组织、协同性四大形成要件。作为基层社会力量引领者的基层党组织，通过组织建设和制度安排的有效嵌入，推动建立基层治理结构与新型集体经济发展的互动链接，有效整合各种发展资源和各类治理主体，从而实现主体之间良性互动，增强条抓块统的积极作用，提高新型农村集体经济发展效能。要坚持党组织对新型农村集体经济发展的全面领导，不断完善和创新制度体系和运行机制，强化基层组织引领作用和服务功能。

第三， 注重多维互动治理的引领型协同治理模式本质上是基层社会治理的体制机制创新。在这种治理模式下，政党组织功能由“组织社会”转变为“引领社会、服务社会”。基于集成治理和系统治理的理念，党组织和政府通过动员体制内外力量，激发多元主体参与治理。通过制度和服务的柔性嵌入，各类资源高效利用以及多元主体之间的密切互动构成了基层治理体系，政治、行政、社会及市场等要素融合并发挥出了各自的优势。要打破条块结构和属地管理，注重厘清权责边界，实现属性治理和强化制度执行力，推动向下负责和基层赋能，从而实现良性的层级互动关系。

本文提出“引领型协同治理”新概念，并对其内涵特征、分析框架及运行逻辑进行了讨论，在一定程度上丰富了我国基层治理与集体经济发展的理论研究。与此同时，深入剖析脱贫地区新型农村集体经济创新模式，有助于拓展脱贫地区新型农村集体经济模式选择的经验研究。此外，引领型协同治理克服了科层治理与条块治理中因资源分散性、管理层级化、管理属地化而存在的局限性，为未来深化基层治理及其有效实现方式提供增长点。

与多中心治理、协同治理相比，本文基于脱贫地区新型农村集体经济发展创新行为而提出的引领型协同治理更加注重执政党组织作为引领主体及其积极作用的发挥。这种治理方式善于整合发展要素，激活多元主体力量，从而形成一套有效治理的制度工具和发展策略，显著增强集体经济的可持续发展能力。新时代对新型农村集体经济发展和基层治理提出新的更高要求。未来学界亟须立足丰富而生动的创新实践，从中提炼具有代表性、可复制性的治理模式，以使简约、互动的治理体系向高效能治理迈进，进而使高效能治理引领乡村高质量发展。

注释：

①“三到”即以行政村为单元，将镇年度工作任务分解到村，3～5名镇干部派驻到村，1名镇领导跟进到村；“三同”即决策同商、落实同抓、责任同担；“三促”即促群众致富、促集体经济壮大、促基层治理。

②“三优先”即优先解决生产资料、优先提供技术指导、优先吸纳务工；“两提高”即提高农产品收购价格、提高分红比例。