敖 佩
(广州市白云区城市规划设计研究所,广东 广州 510410)
在乡村振兴战略全面推进、城乡关系全面重构与国土空间规划体系全新变革的大背景下,村庄地区规划建设进入新阶段,对村庄规划提出新要求。2019年3 月,习近平总书记参加十三届全国人大二次会议时提出“编制多规合一的实用性村庄规划”。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》等文件也对村庄规划从地位层级、规划内容深度、规划实用性等方面提出了新要求。村庄规划是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。2020年3 月,广东省自然资源厅《关于印发广东省村庄规划评估工作方案的通知》要求,“以县(市、区)为单位,对行政区范围内已编制村庄规划的行政村开展村庄规划评估。”
广州市白云区是广州市六大中心城区之一,地处广州市中北部,是典型的近郊区。在快速城市化的进程中,白云区城乡接合部社会经济形态日益突显,具有广州市农村地区的典型特征。近几年,白云区在“ 1358 ”“一园一城一示范区”发展引领下进行了城市空间重塑和产业布局重构,部分村庄的原有功能和发展定位也发生了变化。为做好现行村庄规划到期后的区级国土空间总体规划和新一轮“多规合一”实用性村庄规划批复前的“过渡期”村庄规划管理工作,以及积极应对新背景下村庄规划编制的新要求和白云区发展定位与发展格局的转变,白云区在全市率先启动村庄规划(2013—2020)实施评估工作,以期通过系统、全面地评估总结分析问题,为国土空间规划下的村庄规划编制计划制订、规划优化提供思路和建议。
对白云区已批复村庄规划的108 个行政村全部开展评估,评估范围总用地面积442 km,占白云区土地的67%,常住人口约95 万人,占白云区常住人口的34%。
广州市白云区现行村庄规划是一轮“全覆盖式”的村庄规划,是以实施为目标的系统规划,规划体系完整。面对白云区现行村庄规划的庞大内容体系,在构建评估指标体系时,基于可覆盖村规划全部内容的体系,紧跟国家、省、市、区新的发展战略,贴合该地区的村庄规划编制与管理要求,并运用多种技术手段,采用“自上而下”和“自下而上”相结合的评估模式(见图1)。通过“自上而下”评估展现规划意图和落实成效,通过“自下而上”评估反馈实施成效。围绕“实施环境评估、实施成效评估、公众参与评估”3个方面构建反映村庄地区发展质量与成效的创新型规划评估体系(见图2),以期全方位展现成效和发现问题,为政府开展下一步规划编制和管理工作提供决策依据。
图1 “自上而下”与“自下而上”评估模式
图2 村庄规划实施评估框架图
2.1.1 社会经济发展评估和发展定位性质评估。通过梳理现行村庄规划实施期间乡村地区外部、内部发展条件变化,开展社会经济发展评估、发展定位与村庄性质评估,从变化中评估村庄规划适应性和差异性。规划实施以来,白云区4 镇社会、经济各方面稳步发展,集体经济收入大幅提高。村集体经济发展主要依赖产业平台带动、政府收储、交通辐射带动及现代农业创新发展、美丽乡村和乡村振兴的政策支持。规划确立的村庄发展定位有效指导了村庄经济发展和乡村振兴计划实施。大部分村庄的定位、性质和发展趋势不变。部分村庄所在片区的发展战略发生变化,交通条件和发展环境得到大幅改善,村庄发展动力增强,原有村庄定位与发展性质已不能适应新的发展形势。
2.1.2 政策适应性评估和规划衔接情况评估。全面梳理规划实施以来出台的乡村振兴、国土空间规划等政策新要求及相关规划的管控要求等,开展政策适应性评估和规划衔接情况评估,梳理现行村庄规划实施的政策环境不适应性及其与现行规划的矛盾,为未来村庄规划编制指明方向,明确村庄规划编制重点。
在政策环境适应性方面,白云区现行村庄规划总体特征是“规划为民、实施导向、合作治理、多规协同、数据保障、城乡一体”,与新政策要求下的“多规合一”的实用性村庄规划编制思路、规划目标一致,但在工作底图底数上存在差异,规划内容需进一步完善、体现国土空间规划全域全要素统筹思维。
在规划衔接方面,通过将现行村庄规划、村庄建设用地与白云区功能片区土地规划叠加分析,村庄建设用地中落实的土地规划规模为41.09 km,规模保障比例为85.6%。由于2013 年版村庄规划编制时同步启动了《广州市功能片区土地利用总体规划》编制工作,因此,村庄规划与土地利用规划一致性较高。通过与控制性详细规划叠加分析,村庄建设用地中涉及控规建设用地为22.42 km,重叠比例为46.71%。由于控规编制在先,自上而下地提出部分村庄地区的控制要求,某些区域未来得及与村庄协调,或村民新的发展意愿与之存在矛盾之处,导致该轮村庄规划方案与现行控规存在一定程度的不符。其他上位规划方面,村庄建设用地基本未突破现行总体规划、水源保护区划等上位规划中的刚性管控要求,少量涉及饮用水源保护区二级保护区、河涌水系的,村庄建设用地实施建设时需取得相关行业主管部门同意,落实新的管控要求,必要时可结合村庄发展定位转变、村民发展新诉求等有针对性地开展优化提升工作。
全面梳理现行村庄规划建设项目和用地布局,落实到物质空间,开展建设项目实施评估和用地布局实施评估,客观分析说明规划实施和规划管理效果。
规划建设项目方面,108 个行政村村庄规划建设项目库项目共1 718 个,项目实施率为47%,各村实施情况见图3。其中,环境整治类项目实施率59%、道路建设类项目实施率55%,实施效果明显,其中包含的美丽乡村建设项目实施率100%。村民住宅、经济发展等用地建设类项目实施受多因素制约,实施效果一般。除村庄规划建设项目以外,白云区4 镇受重大产业平台和产业园区建设等影响,土地出让用地面积逐年增加,逐步成为白云区土地价值实现的新高地,也将成为广州市土地供应的主区域,部分村庄已不再适合以村庄规划作为发展建设的管控依据。
图3 评估范围村庄建设项目实施率示意图
在用地布局方面,通过与最新土地利用现状叠加分析,村庄建设用地中落实土地利用规划规模的,现状未建设用地为8.83 km,未建设率达18.4%,其中已批未建部分为1.17 km,未批未建部分为7.66 km。建议在国土空间规划中优先保障现状已建成用地的土地规划规模,再进一步通过区域规模腾挪或新增方式,加大村庄规划建设用地规模供给力度,促进乡村振兴。
通过实施、管理、公众参与等评估检讨村庄规划开展和实施过程中存在的问题,调查村民对村庄规划的认知度、参与度和满意度。现行村庄规划的公众参与工作贯穿规划编制全过程,形式较为多样、灵活,镇政府部门、村委、规划编制单位等多方共同参与。此次调查结果显示,68%村民对当地村庄规划编制情况有了解,74%村民在村庄规划编制过程中进行参与,82%干部对当地村庄规划成果较为满意,公众对村庄规划的认知度、参与度以及满意度均较高,未来在规划宣传、村民参与等方面可尝试探索更多元化的方式。
2.4.1 实施成效评分。规划实施评估使用德尔菲法(专家打分),开展了以规划设计单位、科研机构(单位)及高等院校规划专家为主的对实施评估体系各项指标打分的公众参与活动,通过专家辅助确定因子权重,提出指标体系建议,对实施评估体系各项指标打分,从而形成村庄规划实施评估指标体系(见表1)。然后使用AHP 层次结构模型和Excel 数据分析工具对各村规划实施成效进行评分,按照评估指标体系将评分等级按照总分10 分,划定出该评估指标体系的最终评价层次,即7.5 ~10.0 分为“实施成效显著”,5.0 ~7.4 分为“实施情况良好”,0 ~4.9 分为“实施情况一般”。此次评估范围内平均得分为5.86分(各村实施情况见图4),说明村庄规划整体实施情况良好。
图4 评估范围村庄规划实施评估成效示意图
表1 规划实施评估指标体系
2.4.2 评估小结
2.4.2.1 村庄规划能有效指导实施。白云区现行村庄规划实施水平以建设“美丽乡村”和促进城乡统筹为基础,是落地实施型规划。该轮村庄规划到期之际,约66%村庄规划实施效果均达到较高水平。其中涉及美丽乡村、新农村示范片、美丽乡村群连片发展的村庄实施情况均显著或良好。
2.4.2.2 部分村庄发展定位与发展变化存在偏差。近年来,区域发展动力增强及产业平台、城市更新、基础设施等建设加速,部分村庄的交通条件和发展环境都得到大幅改善,发展动力增强,部分村庄定位与发展变化存在偏差。
2.4.2.3 部分村庄下一阶段规划优化提升时需进一步落实规划新要求,强化与上位规划和相关规划衔接。村庄规划基本上严格落实现行总体规划、土地利用规划、水源保护区区划等规划刚性管控要求,与多规衔接较为紧密,在规划实施时限跨度较久、上位规划调整优化等因素影响下,部分村庄下一阶段规划优化提升或局部修改时仍需衔接和落实规划编制新要求。
2.4.3 存在问题。其一,规划实施存在难点,主要包括村民报建意识不强、建设资金不足、规划严肃性不足及执行较难等问题。其二,规划与新要求存在偏差,与国土空间规划“一张图”管理存在差距,与“多规合一”村庄规划编制要求存在差距,规划体系和内容不够全面。其三,规划实施机制不健全。规划传导与规划管理不一致,即“管什么”与“编什么”不一致。现行村庄规划编制尚不能达到控制性详细规划深度,且《乡村建设规划许可证》仅适用于集体建设用地范围内村民个人建设非公寓式住宅、公共服务设施和公益事业用房建设的规划许可及监管。村庄规划中的公寓式住宅用地和村产业发展用地“编而不能管”,急需研究扩展乡村规划许可范围,保障规划编制内容和规划管理内容一致。
为应对现行村庄规划到期、国土空间规划仍在编制过程中的“过渡期”,规划实施评估基于村庄规划实施情况、存在问题、对接政策要求、各村庄发展条件优劣势及开发建设情况等方面综合考虑,使用AHP 层次结构模型和GIS 栅格计算得出村庄开发建设热点图(见图5),科学评估白云区村庄发展阶段差异性,提出新的村庄规划编制周期建议和思路。在区级国土空间总体规划批复前的过渡期,符合村庄发展要求的村庄规划延期继续使用;在区级国土空间总体规划批复后,结合政策导向、城镇开发边界划定和村庄实际需求,逐步开展规划优化及编制工作。目前,“过渡期”村庄规划延期行政村清单(见图6)已经白云区政府批复,共105 个村庄规划将延期使用,其余3个行政村因已纳入政府收储和更新计划或搬迁计划,村庄规划不再延期,下一步按照控规进行管理。
图5 村庄开发建设热点图
图6 村庄规划延期范围图
基于实施评估结论分析提出的村庄规划延期计划充分肯定了现行村庄规划的适用性,可继续发挥村庄规划在乡村振兴中的引领和指导作用,减少了“盲目”大批量重新编制规划带来的政府部门以及村集体的时间和经济成本;评估中提出的局部“不匹配、不符合”的村庄规划为有针对性地开展规划优化提升工作提供了依据。
村庄规划即将到期,但区级国土空间总体规划批复时间不确定,村庄规划延期后管理存在许多不确定性,包括成果内容如何沿用、局部优化是否可行以及局部优化的审批流程等问题,需相关管理人员积极与上级部门衔接,并结合白云区实际,按相关流程组织和落实好规划延期工作。
2017 年3 月,国家提出建设粤港澳大湾区,打造国际一流湾区和世界级城市群,并指出其发展重点在城市,亮点在乡村。白云区村庄是湾区优质城乡生活圈的重要载体,因此,规划内容应体现新时代大湾区都市型美丽乡村特色。另外,《广东省村庄规划编制基本技术指南(试行)》提出,新时期村庄规划应包括生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、村庄安全和防灾减灾等内容。下一阶段的村庄规划优化工作需结合地区特点及村庄规划编制新要求,有针对性地增加相应的规划内容。
《住房城乡建设部关于印发<乡村建设规划许可实施意见>的通知》(建村〔2014〕21 号)虽然明确了乡村建设规划许可的适用范围,即在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅、乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设等4 项,但是在白云区的实施细则中,仅适用于集体建设用地范围内村民个人建设非公寓式住宅、公共服务设施和公益事业用房建设的规划许可及监管。公寓式村民住宅、乡镇企业、村留用地建设的许可需按《广州市申请使用建设用地规则》(穗府〔2015〕15 号)和《广州市城乡规划技术规定》(市政府令第133 号)的有关规定执行。从建立城乡统一的建设用地市场的角度及乡村建设管理的需要,应进一步研究和明确乡村建设规划许可的适用范围、许可内容及审批主体。在国土空间规划体系下,村庄规划即为乡村地区的详细规划,建议将公寓式村民住宅、乡镇企业、村留用地建设均纳入许可范围。建议开展村民公寓式住宅、集体经营性建设用地入市、设施农业、村庄国有土地等乡村建设项目实施村庄规划用地意见、乡村建设规划许可管理、乡村建设工程规划核实研究,分析论证各类乡村建设项目开发强度、建筑高度、建筑密度等控制指标,指导乡村建设项目规划资源审批,助力乡村振兴发展。
白云区4 镇位于广州市中心城区边缘,城乡二元特质明显,大部分村庄位于城镇开发边界内或跨城镇开发边界。对于这类大都市边缘地区的村庄,既要考虑其城市需求,满足地区发展,也要考虑原住村民需求,提出乡村管控。这类村庄的详细规划编制、审批、管理机制需进一步明确,结合各区实际管理需求和审批权限确定编制内容。
国土空间规划体系的大背景下,村庄规划的法定地位进一步提升,规划评估工作从过去关注重点在总体规划和控制性详细规划上,到现在逐步开始重视村庄规划。目前,村庄规划评估以数据变化、对比分析为主,缺少对乡村地块发展变化的分析。此次评估基于规划实施情况,强化分析了新时期乡村地区的发展阶段差异性,提出了应对国土空间规划“过渡期”
的编制计划和优化思路。未来村庄规划评估工作还需重点关注村庄规划的时效性与实用性,以适应乡村地区建设的精细化管理。