行政区边缘区域发展合约治理方式应用探讨——以大湘西片区为例

王友云， 陈秀珍

（怀化学院法学与公共管理学院，湖南 怀化 418008）

随着经济区域化与一体化发展，区域合作不断加强，随着跨域公共问题日益增多，区域公共事务治理成为人类普遍关注的问题，如何实现人类在区域公共事务治理中的集体性行动，一直是困扰人类治理的一个重要方面。区域内各地方政府通过签署合约解决区域公共问题和实现区域发展在实践中不断发展起来，区域公共事务的合约治理正发展成为一种区域治理新方式[1]。大湘西片区山同脉、水同源、民俗相近，是湖南省欠发达地区和武陵山扶贫攻坚的主战场，地处湘鄂渝黔桂五省市毗邻的省际边界区域，属于行政区边缘地带。通过梳理大湘西片区在促进区域发展中签署的合作协议，探讨作为一种区域治理新方式的合约制的应用问题，以期为我国行政区边缘的区域发展和公共事务合约治理找到理论依据和实践基础。

一、现实需要：行政区边缘区域发展法制协调诉求

随着区域一体化的发展，区域公共事务治理中的资源开发、环境保护、流域治理等重要跨域公共问题不断被提上重要议题。区域内各地方政府往往就该公共问题与自身息息相关的部分从各自地方利益出发制定政策去解决，这就造成区域公共治理的政策不统一，出现治理“碎片化”，这种现象在行政区边缘的区域发展中体现得尤为明显。究其原因，主要是因行政区划和利益主体的分割，难以达成统一的法制，更为重要的是，我国的《宪法》和《立法法》确立的立法体制也没有赋予地方与地方之间联合的法律层次和形式，没有地方之间法制协调的具体规范，这样难免在区域共同问题上存在地方规制的不统一，实施主体多元而产生矛盾。因此，如何解决跨域公共问题治理中法制的统一就成为区域公共事务治理的迫切需要，而要解决区域法制统一问题，在我国现有的立法体制框架下有两种可行途径。一是靠中央立法规定区域重要公共问题，以及督促地方之间尽量不要出现立法打架现象；二是要充分发挥地方的积极性，给予地方更多的自主权，并且，通过区域内各地方之间的法制协调来达成解决公共问题的共同目标[2]。随着地方跨域公共事务的日益增多，地方之间自主协商合作解决公共事务的途径成为跨域公共问题解决的新选择，这就涉及区域内各地方之间法制协调的问题。通过签署区域合作协议协调区域内各地之间法制的矛盾、促使法制协调统一成为一种重要方式，区域合作协议成为解决行政壁垒的一种常态机制，合作协议在我国区域合作中的大量实践使其具有了惯例的意义，充实了我国区域合作的制度资源，合约制成为区域治理的一种重要方式[3]。

二、区域合约治理应用过程理论及合约应用过程框架

政治系统理论告诉我们，做政治系统分析时，不应只强调政治系统的静态结构分析，也应强调动态的过程分析[4]。要充分理解社会转型，必须深入理解制度变迁的动态过程，合约制作为区域公共事务治理一种新的制度安排，需要以动态的视角对合约的生成、变迁路径、运作流程及其决定因素进行深入分析。分析合约制作为一种治理体系不能只关注合约制制度本身，不能只做静态的制度分析和合约治理体系的结构—功能分析，更要分析其动态的运行过程问题。应基于政治系统的过程分析理论，对合约制治理公共事务进行政治系统与行政系统的运行过程考察，以政治系统过程分析的过程理论与行为理论为理论指导，考察合约制作为一种区域公共事务治理方式其治理过程的特性，动态考察合约治理的运行，从而完善其运行机制。合约的过程分析是过程考察和行为考察的综合，合约的运行过程是由合约各方的行为所组成，合约运行过程中合约各方的行为是合约过程研究的重要内容。

在区域公共事务治理中，以合约作为最重要的公共事务治理方式，通常体现为区域内多主体经协商、博弈、承诺达成的区域合作协议。区域合作协议的应用过程，是一个区域公共问题从产生到解决的过程。区域公共事务合约治理的过程包括两个层次的过程，一个是合约的生成过程，一个是合约的应用过程。合约的生成过程首先依赖于区域公共问题或共同的政策议题，然后由此生发以这个区域公共问题或共同的政策议题为核心的系列行为，主要体现为区域内多元利益主体的“谈判——协商——承诺——达成”这一重复系列博弈行动的不断演化过程，这一过程充满着矛盾、斗争、沟通、协商、妥协、讨价还价、协作、博弈等各种行为方式[5]。合约的应用过程在形式上主要表现为合约的“缔结——实施——纠纷解决——评估”这一运行过程，尤其应注重对合约应用过程中的各主体的行为进行考察。合约应用过程是一个以利益为基础、以共同利益为纽带，借助正式规范营造信任的协商与被协商、再协商过程，形成基于信任的社会资本[6]，形成一种合作秩序，是各行为主体行动在博弈中的不断形成和建构。契约是非均衡路径上达成信念一致性的重要依据，并且能积极强化这种一致性信念并形成共同的约束。在对合约的这两个层面过程进行过程和行为考察的基础上，区域内各治理主体通过积极协商、达成共识、产生集体行动，解决区域共同问题，提升对区域公共事务的治理能力。以区域公共事务治理合约为核心的区域合约制治理的过程及其过程中的行为可以用示意图表示如下（见图1）。

图1 区域合约制治理过程分析示意图

三、大湘西片区区域发展合约治理实践进展

大湘西片区地处武陵、雪峰两大山脉和云贵高原环绕之中，系沅水、澧水中上游及其支流汇聚之地，范围一般包括张家界市、湘西自治州、怀化市、邵阳市、娄底市，以及永州市的江华县、江永县，常德市的石门县、桃源县，益阳市的安化县等，是湖南省欠发达程度最深的地区、少数民族集中地区、岩溶山地分布区和生态脆弱地区，属于湖南省集中连片特殊困难地区和国家武陵山连片集中扶贫攻坚主战场。为深入分析作为一种治理模式的大湘西片区合约制的应用，有必要考察大湘西片区区域发展合约治理实践进展。这些考察为分析合约的缔结、实施、争端治理和评估的应用过程以及协议实施的约束因素、协议有效实施的路径设计等提供了客观实践基础，并有助于总结大湘西片区合约制治理的规律。下面对21世纪以来大湘西片区在积极推进区域合作中签署的部分协议进行整理，同时也收集了部分武陵山片区区域合作协议，因为大湘西片区也是武陵山片区重要版块，武陵山片区的区域合作涉及大湘西片区主要行政区，应纳入大湘西区域合作进行考察。大湘西合作进程中签署的部分区域合作协议见下表（见表1）。

表1 涉及大湘西片区行政区参与的主要区域合作协议一览表（部分）

四、大湘西片区区域发展合约治理的应用过程

（一） 大湘西片区府际合约的缔结

合约缔结是合约的产生阶段，对于后期合约的执行、实施、管理都有至关重要的影响，是合约文本的产生阶段，分析合约的缔结阶段具有重要意义。下面主要从法律视角分析大湘西片区府际合约缔结中的问题，按合约缔结的法律程序分析合约的缔结过程。

1.大湘西片区府际合约的缔结原则

从大湘西片区府际合约的缔结原则来看，基于大湘西片区府际合约的基本特征与法律属性考虑，大湘西片区府际合约缔约原则主要有：自愿原则、平等原则、协商一致原则、互利互惠原则、合作共赢原则。这些原则从法律、事实和理论依据来看，都符合区域公共事务治理合约签署的内涵；从各原则的内容来看，与区域内平等政府间缔结合约的价值取向都是一致的。平等原则主要是指各缔约主体法律地位平等、权利义务平等以及合约执行中的平等等内容。自愿原则应包括自愿决定是否缔约、自行选择缔结对象、自愿确定签约的内容和形式、履行模式的自主选择、自愿约定纠纷解决机制等。协商原则主要指协商确定是否缔结合约、协商确定合约的内容与形式、协商确定履行的方式与内容、协商确定纠纷解决机制以及协商解决纠纷、协商决定合约的修改与补充等。合作原则应包括缔约宗旨中的合作精神、合约内容中的合作原则、履行要求中的精诚合作。互利原则主要指合作过程中的共建共治和利益分配中的共享共赢。

2.大湘西片区府际合约的缔结主体

从大湘西片区府际合约的缔约主体来看，主要是指缔约主体的缔约权问题、缔约自由度问题、缔约的公众参与问题。这里主要分析缔约主体的缔约权问题，从缔约主体的资格要件分析，只要行为主体符合行政主体的构成要件，同时，该行为主体是地方政府及其机关，就可以成为府际合约的缔约主体。区域内各地方政府是主要的缔约机关，一般由行政首长代表本地政府签署，合约一般是宏观性、综合性的，合约签订后由地方政府各职能部门去执行。同时，从现有大湘西片区府际合约收集的样本情况来看，非行政机关也开始广泛参与缔结区域治理合约，如党组织、行业协会、群众性自治组织等。

3.大湘西片区府际合约的缔约程序

从大湘西片区府际合约的缔结程序来看，通过对收集的大湘西片区府际合约文本分析，大湘西片区府际合约的缔结程序平台一般包括：行政代表会议、行政首长联席会议和非会议的要约与承诺等。行政首长联席会议是区域公共事务治理合约主要的缔结平台和形式。非会议的要约与承诺制度也占有一定的比例，非会议的要约与承诺制度是大湘西片区政府间协议签订前的重要程序制度，它主要是通过讨价还价或磋商沟通的方式，实现缔约各方的合意，达成一致的意见，通过要约邀请、要约来实现承诺，最后签署合约。

合约的缔结一般需经过以下程序：谈判、合约的草拟、通过、签署、批准。谈判是合约缔结各地方政府经过磋商沟通或讨价还价，各缔约方找到令各方都满意的权利义务的平衡点。大湘西片区府际合约的缔结应考虑设置专门性的谈判委员会，主要针对那些比较复杂的公共问题且需要持续多次的互动谈判才能达成合约的区域公共问题，这些问题往往是区域内比较棘手的问题，需要经过多个轮回的谈判方能达成合意，比如：区域内的重大环境污染事件、严重的公共卫生危机、流域水资源的污染及分配利用等问题，等等，对这些问题应考虑设置常设的专门性的谈判委员会进行持续的协商与谈判。合约的草拟有三种情况：一方缔约主体草拟、全体缔约方共同草拟、第三方草拟。合约还必须经过通过和签署两个步骤才能最后生效，签署是指由具有法定权限的代表签署，使合约具有一定的法律效力和拘束力，一般由地方行政首长和经过授权的行政代表代表本地政府或行政机关签署。最后是合约的批准，合约一般是签署后立即生效，但也有一些重要的合约为了增加合约执行的权威性，往往在合约中约定附加条款主动寻求上级机关或中央机关的批准或批案。

4.大湘西片区府际合约缔结存在的问题

以上从合约的缔结原则、主体、程序三个方面分析了大湘西片区府际合约的缔结过程，这是一种过程分析的考察，但将此过程纳入法律视角来看，大湘西片区府际合约的缔结原则、主体、程序都还存在一些问题，有待完善。突出的问题如：合约缔结的法律依据不足，这直接导致了制定的大湘西片区府际合约法律地位缺乏，法律性质不明确，这种合约的合法性问题自始至终牵制了合约治理的发展[7]。又如合约的民主性问题，大湘西片区府际合约往往是对区域公共事务进行协商达成合意，很多内容与民众的重大利益息息相关，但大湘西地区府际间很多合约缔结时缺乏民众代表的参与，这导致了合约的民主性不足。凡此等等，都对合约的有效实践构成了挑战，因此，从法律构成要件方面去完善府际合约，是大湘西片区府际合约缔结过程需要完成的任务。

（二） 大湘西片区府际合约的实施

合约实施是合约治理的中枢，是合约治理的主要和核心阶段，分析合约缔结后如何实施具有重要意义。合约作为一种具有一定约束力的法律性文本，其生命同样在于实施，必须从成文的东西化为可执行的实践，合约治理才能真正发展成为一种区域治理新方式。这里主要探讨合约实施的模式以及合约实施中契约性与行政性相融合的特征。

1.大湘西片区府际合约的实施模式

合约实施应坚持诚实信用、全面履行、情势变更、公益优先等原则。以是否设立专门合约实施机构为标准，大湘西片区府际合约实施可以分为机构实施模式、自行实施模式以及两者混合模式三种。通过梳理发现，专门机构实施模式为主要形式，通过在合约中约定机构实施，或者采取机构实施和自行实施混合的模式。

大湘西片区府际合约很多在签订之前和签订之后的实施运行阶段，一般会设立行政首长联席会议，就是各地方政府的行政首长通过定期召开区域合作会议的形式推进合约的签署和实施。区域内各地方政府通过定期召开联席会议，有力地推动了合约的实施进程。通过机构实施主要有三种类型：一是由日常工作小组实施，因行政首长联席会议制度主要通过会议推进，有其自身缺陷，因此，很多合约约定增设日常工作小组。二是由一方缔约机关预先成立的机构加以实施。三是成立独立管理机构。可以由中央政府设立跨域的协议管理机构来协调跨域公共问题。这种跨域的协议管理机构往往是地方政府之间或者中央政府与地方政府之间妥协的产物，具有协议性、权威性、独立性和常设性的特点。如何充分发挥好合约独立管理机构的作用，发挥其权威性和执行力，已经成为区域治理合约的一个重要实践和研究领域。如何让协议管理机构发挥作用，关键是设计好组织结构，优化机构内部构成要素，形成组织合力，有效发挥组织作用。大湘西片区对于区域重大公共问题的治理合约，应成立专门管理机构，促进合约积极实施。

合约的自行实施无疑能提高行政效率，并且可以降低行政成本，对于那些主题不太重要的区域治理合约，可以选择自行实施。自行实施又可以分为自动实施和非自动实施两种模式，非自动实施是指合约签订以后，还需要缔约机关在辖区内制定配套的实施细则做出解释，通常以法律规范性文件的形式表现出来。通过缔结机关在本辖区的解释行为贯彻实施，避免了大湘西片区府际合约与辖区规范性文件矛盾的难题，使大湘西片区府际合约内容结合片区内各辖区的实情得以细化[8]。大湘西片区府际合约的自动实施是指合约签订生效后，并不需要经过缔约方的任何行为，合约作为缔约方的行政行为依据，在缔约各方辖区得到履行与实践。

2.大湘西片区府际合约实施中行政性与契约性的辩证统一

大湘西片区府际合约实施是行政性与契约性的辩证统一。大湘西片区府际合约兼具行政性与契约性混合的特征，其运行也就具有权力与合约的双重因素，实施有其特殊性。大湘西片区府际合约作为缔约主体都是行政主体的政府间合约，行政性特征浓厚。从实施的行政性特征来看，体现了公权力在合约实施时的作用，而合约中公权力运行最有力的说明在于大湘西片区府际合约所具有的公共利益，这成为行政主体行政特权存在的重要基础，也使大湘西片区府际合约带有很强的公法属性。同时，大湘西片区府际合约是为解决区域共同问题进行区域内各主体协商而缔结的，具有平等主体间契约的性质，通过达成合约来约定双方的法律关系。府际合约的契约性使区域公共事务通过平等地缔结契约的方式解决，从而将事关公共利益需通过行政特权解决问题通过合约方式解决，将公共利益目标固定化、法律化和契约化。大湘西片区府际合约的实施一定要深刻理解这种合约的行政性和契约性双重特征，这是各方行政主体通过合意达成共识，借用了私法契约的一些手段解决政府间处理公共问题的新方式。

大湘西片区府际治理合约因其所具有的特性，运行中必然体现为行政性与契约性的辩证统一。大湘西片区府际合约实施一方面受到中央和省级政府权威的指导和约束，是一种垂直的权威模式的权力运作，具有较强的政治权力运作的特征，这体现了大湘西片区府际合约实施过程中的权力色彩，是合约治理中权威政策治理的一面。另一方面在实施中受到合约各方平行关系的约束，是平等的参与者在谈判、协商中促成合约实施，签订合约治理公共事务遵循了合同自愿、平等的原则，这种平行关系更多体现了大湘西片区府际合约的实质内涵。因此，大湘西片区府际合约需要更多地从威权模式转向各地方政府参与的平行模式，这才是真正的合约化治理，但这种转变不只是一个技术过程，还是一个政治权力和治理模式转换的过程[9]。这是一场从权力到合约的行动，是合约治理与权威政策治理的融合，体现了大湘西片区府际合约行政性与契约性结合的特征。

（三） 大湘西片区府际合约的纠纷解决

合约的纠纷问题是合约实施后经常会产生的问题，这是合约的冲突管理或者说争端治理的重要问题，日益受到合约治理实践者和研究者的关注。大湘西片区府际合约的纠纷解决机制应从四个方面去完善：事前责任条款解决机制、事后行政解决机制、司法解决机制、仲裁解决机制。事前责任条款解决机制和事后行政解决机制是主要的府际合约纠纷解决机制，司法解决机制和仲裁解决机制应成为未来大湘西片区府际合约纠纷解决机制的主流。

1.大湘西片区府际合约纠纷责任条款解决机制

大湘西片区府际合约的契约性质决定了必须有违约责任制度的存在，只有有违约责任制度存在的承诺与合意，才会具有真正的法律约束力。大湘西片区府际合约约定的违约责任具有几个基本特征：一是府际合约责任条款规定的是违约责任，不是侵权责任。主要合约的某一方因某种原因不再遵守双方约定的权利与义务，或者只是履行对自己有利的部分，不愿承担义务，这是对双方约定条款的一种违反。二是府际合约责任条款规定的是约定责任，不是法定责任。这种责任是各方在事前约定的，一般都在可以预见的范围内订立了责任条款，违约事件发生以后，就以事先约定的责任条款进行责任追究。三是府际合约责任条款规定的是一种补偿责任，不是惩罚责任。大湘西片区府际合约作为一种区域政府间的合约，一旦发生纠纷产生责任，就要为责任行为产生的损失进行补偿，补偿是对违约责任追究的主要方式。四是府际合约责任条款规定的是一种强制责任，不是任意责任。在大湘西片区公共问题的解决中，发生违约行为，就要依照事前约定的责任条款追究责任，一般情况下，不能随便免责，具有强制性，并且，在责任条款追究不力的情况下，应积极发展行政解决、仲裁解决和司法解决等方式。

2.大湘西片区府际合约纠纷行政解决机制

大湘西片区府际合约治理是平等主体之间的合作，是横向的地方政府之间就区域公共问题达成合约，为解决因区域公共问题产生的纠纷，因此，本质上是行政权力的冲突，可以适用行政权力解决，在行政权力内达成和解方案。可以通过区域内各地方政府共同的上级政府或者中央政府解决纠纷，也可以在合约中附加出现纠纷时的解决条款，区域内政府之间通过协商达成和解，如通过行政首长联席会议或者临时成立的纠纷委员会解决彼此之间的纠纷。再就是缔约各方在缔结合约时预先约定，如果合约执行过程中产生纠纷，可通过行政程序解决，这是一种预防机制，一旦产生纠纷就按约定的责任条款解决。行政解决机制要注重行政解决程序的基本原则、启动机制和先后顺序三个方面。就基本原则来看，主要指各签约主体相互尊重和合作，通过沟通协商解决彼此的冲突、矛盾和纠纷。启动机制主要是指一旦因合约的执行产生纠纷，应该启动行政解决程序，主要通过上级行政机关依职权主动解决区域内因合约产生的纠纷、一方缔约机关向共同的上级机关申请启动解决、由利益受损的相对人申请启动三种方式启动。关于先后顺序问题，可以按“合约条款约定解决模式→缔约各方自行解决模式→上级行政机关裁决模式→司法解决或立法解决程序”这样的顺序进行，促使纠纷最终达成解决。

3.大湘西片区府际合约纠纷司法解决机制

司法作为公平正义的最后一道屏障，同样适用于大湘西片区府际合约纠纷的解决，并且美国、西班牙、日本、法国、德国等国家的经验都启示我们完全可以引入司法程序解决大府际合约产生的纠纷。我国很有必要借鉴域外经验，通过司法机制解决大湘西片区府际合约产生的纠纷。首先，司法救济最终原则是大湘西片区府际合约纠纷通过司法机制解决的理论基础，通过司法解决府际合约纠纷具有最为有效和权威的特征，在府际合约纠纷的制度设计上必须坚持司法救济最终原则。大湘西片区府际合约作为一种重要的解决大湘西片区公共问题的行政协议，其效力不仅存在于缔约主体之间，还不可避免地会影响与公共利益息息相关的私人利益，对相对人和第三方具有了拘束力，这种合约效力相对性的突破是司法机制解决大湘西片区府际合约纠纷的事实依据。如何解决因大湘西片区府际合约所产生的政府间争议，是司法机制解决大湘西片区府际合约纠纷的现实契机。其次，大湘西片区公共问题和公共利益随着一体化的加强日益凸显。大湘西片区区域合作实践正呈现方兴未艾之势，区域公共问题不断增多，很多区域公共问题波及范围不断扩大，涉及的领域不断拓展，辐射的人口越来越多，产生的问题越来越严重，问题的跨域性特征越来越明显。如澧水流域的治理、沅水流域的治理、大湘西片区区域旅游共同体的建设等。这就要求区域治理合约产生争端以后，应具有可诉性，能通过司法途径解决争端，赋予区域公共利益受到司法保障的功能。

大湘西片区府际合约司法解决机制的具体制度设计主要涉及主管法院、受理条件和起诉的主体三个方面。就主管法院来看，可以借鉴美国州际协议治理的经验，通过宪法的修改，赋予人民法院审理类似大湘西片区府际合约产生的纠纷的初始管辖权[10]，或者通过修改行政诉讼法和制定单行法对专门的类似大湘西片区府际合约产生的诉讼做出规定，从而解决类似大湘西片区府际合约的管辖权问题。就受理条件来看，主要有三条：其一，法律法规对类似大湘西片区府际合约的诉讼条件直接做出规定，依照法律规定进行诉讼；其二，在穷尽了行政手段仍然没有解决问题的情况下可以提起诉讼；其三，大湘西片区府际合约所产生的纠纷直接影响了行政相对人或者区域公共利益，在这种情况下，为保护相对人利益或者区域重大公共利益，人民法院应直接受理这种重要的区域治理合约产生的纠纷，为区域重大纠纷“定纷止争”[11]。关于起诉的主体问题，相关法律应该做出具体规定，具体来说，缔约各方主体应是主要的起诉主体，还有就是与区域利益相关的组织、公众，因为受到了区域合约纠纷的影响，应该可以作为诉讼主体起诉违约方的违约行为，如大湘西片区环境公益诉讼，还应积极探索区域重要公共问题集体诉讼制度的构建。

4.大湘西片区府际合约纠纷仲裁解决机制

纠纷仲裁解决机制主要指区域内各缔约方通过签订仲裁协议解决纠纷。区域政府间纠纷的解决应积极发展替代性解决方案，在建立以行政诉讼为最终裁决方式的同时，要积极寻求司法外的资源和解决机制。西方发达国家契约救济制度的发展启示我们，可以通过寻求司法外的途径解决因区域公共治理合约产生的纠纷，而仲裁就是司法外的一种重要解决方式，仲裁解决机制的构建契合了区域公共事务治理合约的本质特征，仲裁在本质上更能体现合约治理协商性和契约性的特点。仲裁解决机制本身具有一裁终局、速度快、比较专业、程序灵活、权利得到充分发挥等优点，在大湘西片区府际合约治理中，应积极发展仲裁解决的方式，通过签订“仲裁协议”解决合约治理的争端，使其成为纠纷解决的法律依据，也可以合约中约定仲裁条款以及订立临时仲裁协定作为仲裁的法律依据。仲裁裁决经仲裁庭做出以后就应具有法律效力，这意味着结束了仲裁程序、确定了各缔约方的权利义务关系而具有实体法上的后果并且具有强制执行力，缔约各方必须积极遵照执行。

五、结论

通过对合约制在大湘西片区公共事务治理中应用的全面系统研究，可以得出基本结论：第一，从合约制在大湘西片区公共事务治理的实践进展来看，合约制成为大湘西片区地方政府间实现合作和解决公共问题的一种重要制度安排，但还没有发展成为大湘西区域治理的成熟模式。第二，合约制在大湘西区域治理的实践有其自身的区域特殊性，有成功的运作经验，但也存在不足的地方需要完善。大湘西片区合约制治理是具有大湘西区域特性的多元生态环境综合作用的一种区域治理形态，要较好地说明大湘西片区府际合约治理，必须进行治理生态分析。第三，大湘西片区府际合约治理具有鲜明的合约治理与权威政策治理相融合的特征。第四，从大湘西片区府际合约的具体应用过程来看，合约制治理既有成功的经验，也有很多需要完善的地方。比如：合约缔约过程的法律要件不足；实施过程中效力不强，规制力与约束性不足；实施过程中受政治、经济、人文历史、自然地理诸多环境因素的制约；合约实施没有坚实的法律支撑和组织保障；合约责任要件与纠纷解决要件存在法律瑕疵；多层化和法治化的合约纠纷解决机制还没有完全形成。第五，从现有的制度实践来看，大湘西片区府际合约治理基本可以定位为区域政府间协作机制、区域法制协调机制[12]。