环境效益债券及其法治进路研究

郝 志 斌

(重庆大学 法学院，重庆 400044)

党的十九大报告指出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。经过几十年的经济高速增长，环境问题已然成为我国政府急需解决的最重要的问题之一。尽管在国家和地方层面都采取了多项治理举措，但仍有需要解决的重要问题[1]。总体而言，政府财政支持下的环境问题治理出现了许多困境，其中资金困境最为明显。环境问题治理的资金桎梏主要包括：一是预防性资金不足。一般认为，预防环境问题发生的成本低于后期支付的治理费用，但预防性措施要求政府承担较高的风险，未来利益难以证明，政府往往更愿意将稀缺的公共资源用于解决更具体的环境问题而非预防，同时具有更强风险承受能力的社会资本也游离于环境问题治理之外。二是资金定位不佳。环境问题治理资金并不总是流向最需要的地方，政府出于政绩考虑可能更愿意为能够确定解决环境问题提供资金，而非那些亟待解决但结果不确定的环境问题。就此而言，环境效益债券(Environmental Impact Bond，EIB)可以为此提供助益。环境效益债券具有“为效果付费”的特点，能够支持政府将有限的财政资金投向可验证结果的环境问题治理项目，可以成为我国环境问题治理的工具之一。就我国而言，目前没有直接关于环境效益债券的实践案例，因此，环境效益债券及其法治进路的分析只能依据其上位概念社会效益债券(Social Impact Bond，SIB)。我国首例社会效益债券在中国银行间市场交易商协会完成注册及资金募集，以公司非公开定向债务融资工具形式注册，以非金融企业债务融资工具发行标准。2019年，北京市基础设施投资有限公司以中期票据形式成功发行了我国第二例社会效益债券，此例社会效益债券实际上可定性为类环境效益债券。质言之，环境效益债券以“为效果付费”的创新机制，将以往政府环境治理的直接付费转变为效果付费，能够有效提升环境问题治理的绩效水平。

一、环境效益债券的运行机理

环境效益债券是新生事物，在我国还暂未付诸实践，因此讨论环境效益债券的运行机理对于推动环境效益债券在我国的落地具有重要意义。关于环境效益债券的探讨，需要从社会效益债券入手。发轫于英国的社会效益债券是作为英国社会服务改革的一部分发展起来的。2007年，英国前首相戈登·布朗(Gordon Brown)要求社会行动委员会(Council on Social Action，CoSA)智库开发了社会效益债券模式，旨在建立多元主体的创新伙伴关系，以早期干预和预防的理念来解决社会问题[2]。2011年，英国《开放式公共服务白皮书》(Open Public Services White Paper)要求政府通过结果付费方式委托非营利组织和私营服务机构提供社会服务，社会效益债券是其中一种。2012年，英国《关心我们的未来白皮书》(Caring for Our Future White Paper)将结果付费、私人和非营利组织提供社会服务纳入了社会保障改革计划[3]。作为致力于提高全球影响力投资规模和有效性的非营利组织，全球影响力投资网络(Global Impact Investing Network，GIIN)将社会效益债券定义为旨在产生社会和环境影响以及财务回报的投资[4]。社会效益债券是利用私人投资者的资金为社会服务融资的一种创新机制，投资者能否获得本金和收益取决于项目目标是否达成，即“为效果付费”[5]。2016年，美国基于社会效益债券制度的经验成功发行了全球首例环境效益债券。

具体而言，环境效益债券提供了一个公私协作治理环境问题的平台。其一，政府。政府在环境效益债券中扮演关键角色，环境效益债券的基石是政府与其他参与者之间的协议，政府在环境效益债券协议的设计和实施中发挥关键作用[6]。政府负有环境问题治理的天然责任，这种责任随着公私合作模式的引入发生责任顺位的变化，由直接的责任主体转化为间接的承担主体，但并非无责或不负责[7]。在环境效益债券结构中，政府转而行使监管和付费的职能[8]。其二，融资机构。环境效益债券的实践表明，融资机构在推动环境效益债券交易方面发挥关键作用。这包括但不限于资金调配、绩效管理、可行性评估等。其三，投资者。环境效益债券的投资者主要是影响力投资者，包括个人、慈善机构和基金会、社区发展金融机构(Community Development Financial Institutions，CDFIs)和其他金融机构。环境效益债券激励投资者利用其资本推动社会变革，有多种类型的影响力投资可供选择，如社会责任投资(Socially Responsible Investing，SRI)或环境、社会、治理投资(Environmental, Social and Governance，ESG)。环境效益债券使其有机会在获得经济和社会回报的同时实现公益旨趣。其四，服务提供者。环境效益债券服务提供者一般是非营利组织，非营利的特征意味着其需要灵活、可持续的资金支持来实施和扩大环境治理项目，并以此取得更大的影响力。环境效益债券使这些非营利组织能够获得必要的前期资金，这些资金能够及时且持续地支持非营利组织参与和实施具有良好预期效果的项目。其五，独立评估机构。独立评估机构依据合同约定对项目成果进行评估，如果评估后项目取得预期效果，则政府将根据评估结果向投资者付费。

基于上述分析，可以将环境效益债劵的运行机理总结如下：一是政府愿意参与环境效益债劵，根据相关合约规定在服务提供者实施的改善措施达至环境治理项目的预定目标时支付费用；二是融资机构发行债劵，接受投资者投资，将融资所得分配给服务提供者用于支持和扩展其服务；三是服务提供者能够在治理环境效益债劵拟定环境问题方面取得成功；四是投资者在环境效益债劵中不仅愿意承担潜在利润损失而且还包括部分或全部投资本金损失；五是独立评估机构独立评估项目预定效果实现与否，并督促政府为效果付费。需要指出的是，环境效益债券主体带有明显的公益动机，域外环境效益债券主体为环境效益债券项目的试点投入了大量无偿工作，旨在推动环境效益债券成为成熟的政策工具，实现环境效益债券对环境治理及公共利益的潜在价值[9]。

二、环境效益债券的实践考察

考察国内外环境效益债券的实践探索，总结有益经验，对我国环境效益债券发行及风险防范等具有重要意义。

1.环境效益债券的域外实践

2016年10月，美国华盛顿哥伦比亚特区水务局(DC Water and Sewer Authority，DC Water)等发行了首个2500万美元的环境效益债券[10]，该项目的投资收益模式见表1[11]。根据合约要求，DC水务局有义务在项目完成后的12个月时间里监测项目的表现，此阶段必须在项目完成后3个月内开始。DC水务局在监测期结束后180天内提交最终报告，报告提交后45天内还需提交由交易各方选择的独立评估机构出具的意见以确定为效果付费类型。

表1 DC Water环境效益债券支付模式

此外，美国其他地区和美国以外的其他国家亦开始试点环境效益债券。例如，美国路易斯安那州正在筹备湿地恢复环境效益债券，路易斯安那州正面临土地流失危机，为了应对危机，路易斯安那州海岸保护和修复局(Coastal Protection and Restoration Authority，CPRA)拟定了价值500亿美元的沿海总体规划(Coastal Master Plan，CMP)，并前期筹备了91.6亿美元至117.6亿美元资金，但显然筹备的资金难以满足需要，CPRA认为这一资金缺口没有单一的解决方案，必须尽可能有效地利用现有资金，同时寻求新的资金来源和融资方式，以及采用各种可能的融资工具。有鉴于此，CPRA认为环境效益债券的实施是一条可行之道，将帮助CPRA更有效地筹集资本建设项目，同时将部分风险转移到投资者手中[12]。此外，新西兰还开发了永久森林债券模式。永久森林债券的基本结构类似于环境效益债券，投资者只有在独立评估机构向债券发行人声明项目已达到商定的目标时，才能获得投资回报。申言之，环境效益债券在域外已经进行了实践探索，对我国设计环境效益债券而言具有重要的借鉴意义。

2.环境效益债券的国内探索

2018年12月18日，北京市基础设施投资有限公司发行的社会效益债券，实际上可称之为类环境效益债券。这是中国首例公募社会效益债券，募集资金主要用于北京市轨道交通3号线和12号线工程建设。此例社会效益债券以公共交通运输为项目干预领域，能够节约资源消耗、减排二氧化碳及减少交通大气污染物(见表2)。

表2 北京市基础设施投资有限公司 2018 年度第一期社会效应债券环境效益评价

三、环境效益债券的本土探索

探讨了环境效益债券的运行机理与实践探索，接下来将对我国是否需要引入环境效益债券以及如何引入环境效益债券进行分析。

1.我国发行环境效益债券的现实之需

中国是否需要发行环境效益债券，主要取决于以下两个问题：(1)政府是否需要鼓励社会资本和市场主体参与环境问题治理；(2)投资者是否需要创新的投资机会参与环境问题治理等项目。就第一个问题而言，一方面，我国地方政府经常难以为环境问题治理项目提供充裕的资金，特别是预防性治理项目，因为财政压力较大。而且，借贷的高利率可能使得政府难以在资本市场上借款，特别是对那些结果具有高度不确定性的项目。对此，美国社会创业促进中心(Center for the Advancement of Social Entrepreneurship)发布的环境效益债券报告指出在环境效益债券中政府仅在满足投资合同中规定的绩效目标时，支付商定的回报。环境效益债券旨在推进未来成本节约的“货币化”，投资者仅根据特定项目产生的成本节约量获得回报，因而能够缓解政府的财政压力。另一方面，政府作为单一主体推动下的环境治理项目存在较为严重的治理资金浪费问题。例如，2020年7月，中华人民共和国审计署发布的《2020年第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》报告显示：被审计地区存在部分资金分配不够科学、未及时统筹管理使用等问题。3个省的5个地区在分配管理水污染防治、土壤污染防治等中央专项资金中，存在分配不够科学、下达不及时或重复申报等问题；1个省的8.01亿元土地复垦费用未纳入矿山地质环境治理恢复基金统筹管理使用。环境效益债券公私合作的特征应当能为此提供助益，环境效益债券中各主体的回报与项目成果的实现相关，并且回报的大小与成功的水平相关，因此，各主体有动力以最具效益的方式提供有关服务，这也将有助于优化资金的使用效率。就第二个问题而言，2018 年10月，民政部发布的《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法》第3条明确规定在确保年度慈善活动支出符合法定要求和捐赠财产及时足额拨付的前提下，可以开展投资活动。根据中国社会组织政务服务平台资料显示，环境领域的基金会如中华环境保护基金会、中国海油海洋环境与生态保护公益基金会等均在实施保值增值的投资活动。可以说，环境领域的基金会等需要创新的投资机会来发挥其优势，环境效益债券让他们有机会在实现公益旨趣的同时收回成本。质言之，政府需要通过环境效益债券来筹集环境问题治理的预付资金，投资者也需要环境效益债券这种创新的投资机会来发挥自己的资源优势，环境效益债券引入社会资本和市场主体，实现了多方共赢，是一个值得尝试的方向。

2.环境效益债券本土化的法律定性

环境效益债券本土化首先要解决定性问题。理论界和实务界对社会效益债券的法律属性存在较大争议，本文认为应将其定性为地方政府专项债券，环境效益债券也将类比适用。

(1)企业债券论

有学者指出社会效益债券不能定义为政府举债，原因在于两个方面：一方面，政府有财政能力解决环境问题，但是政府期望通过社会效益债券模式鼓励更多主体参与社会治理；另一方面，政府举债的债券发行人为政府，而社会效益债券的发行人则是项目中介组织[13]。此外，实务界也更偏向于鼓励企业发行社会效益债券，见表3。

表3 社会效益债券发行的地方性政策文件

(2)地方政府债券论

有学者指出，2014年9月21日国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》为社会效益债券发行提供了制度框架[14]。《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)早已明确各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，为社会效益债券运用提供了制度可行性[15]。另有学者指出与一般政府债券无异，社会效益债券也需完成从发行到偿还的过程；有固定的合约条款及最高利润回报限额；筹集的资金主要用于公共服务；最终也以财政资金进行偿付，因此也需要纳入财政预算[16]。

(3)地方政府专项债券论

本文更为赞成将社会效益债券纳入地方政府债券体系。首先，对于企业债券论中提出的鼓励更多主体参与社会治理，仅是社会效益债券发行目标的一部分，而其作为融资工具缓解地方政府财政困境的预期是毋庸置疑的。其次，对于企业债券论中社会效益债券的发行人是项目中介组织的说法而言，实际上进行穿透分析可知社会效益债券“为效果付费”的责任主体是政府，而非中介组织。

在此基础上，本文认为可将环境效益债券定性为地方政府专项债券。与一般政府债券不同，环境效益债券通过协议安排，旨在“为效果付费”，如果没有达到预定的环境效益目标，则政府无须偿还本金和收益。因而，其与一般政府债券存在本质不同[17]。因此，将环境效益债券认定为地方政府专项债券具有合理性。

第一，财政部印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》指出：“地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。”地方政府专项债券严格按照项目发行，这与环境效益债券项目制实施的特点相一致。

第二，地方政府专项债券项目的实施机构由政府或其授权的行政部门及相关主管部门负责，委托具有一定资质的经营者具体实施。委托的经营者可以是政府国有平台公司、国有企业、事业单位、民营企业等[18]。这与环境效益债券多主体实施的特性相契合。

第三，《地方政府专项债务预算管理办法》规定：“执行中专项债对应的单项政府性基金不足以偿还本金的，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补”。以上规定对于环境效益债券成功实施具有重要意义。

第四，将环境效益债券认定为地方政府专项债券的具体价值主要包括以下两点：其一，与一般政府债券不同，环境效益债券实质是为未来成本节约的货币化，投资者可以根据某个特定项目节省的成本获得回报，从而将环境治理项目付费模式从前期支付转向绩效付费，因而将其认定为地方政府专项债券能够有效契合其“为效果付费”的特性。其二，环境效益债券作为地方政府专项债券发行可应用已有制度经验。中国人民银行等部门联合发布的《关于在全国银行间债券市场开展地方政府债券柜台业务的通知》指出，可开办经发行人认可的已发行地方债以及发行对象包括柜台业务投资者的新发行地方债的柜台业务。对此，我国实践中的社会效益债券均是在银行间债券市场发行的，因而环境效益债券发行可借鉴有关经验。

四、环境效益债券的法治进路

法治化是环境效益债券实现可持续发展的保障，我国要成功实施环境效益债券，就需进行其法治化研究。

1.环境效益债券的软法制度构建

环境效益债券是新事物，因此其法制建构需要将发展和风险控制结合起来，在发展中防范风险。我国应当对环境效益债券采用多种办法综合施治，既要控制风险，更要促进其发展[19]。硬法的稳定性难以满足环境效益债券的试点需要，因而构建环境效益债券的软法制度具有重要意义。当然，无论硬法还是软法实质上都是现代法的基本表现形式，在环境效益债券法律规范中二者需实现功能互补、刚柔相济，共同构成环境效益债券法律规范的新型混合法模式[20]。

其一，环境效益债券软法制度的构造应以我国制度实践和现实需要为基础。根据我国现有关于影响力投资的政策文件如《福田区关于打造社会影响力投资高地的扶持办法》等，制定符合现实需要的《环境效益债券管理条例》，由以下内容组成：总则(总则与原则)；对象与条件；措施与标准；申报受理与审批；监督检查与法律责任；附则。同时需充分考察我国的实际情况，借鉴我国社会效益债券实施中的政策经验，如《社会效应债券信息披露事务实施方案》《北京市基础设施投资有限公司 2017-2019 年度中期票据资金账户监管协议》《中债资信社会效应/责任债券评估方法》等的有关规定。借鉴域外制度经验，美国《社会效益债券法案》(Social Impact Bond Act, 113 H.R. 4885)等详细规定了立法目的、项目实施条件、可行性研究、协议签署、监管机构等有关内容，我国环境效益债券软法规范可借鉴有关条款制定切实可行的规范文件。

其二，环境效益债券软法制度的构建并非短期内制定若干政策文件，它应当是一个体系化、协调化的过程。环境效益债券软法制度自身首先要实现逻辑自恰，同时也要与《预算法》等硬法实现耦合。例如，我国山东省首例社会效益债券被认为违反了《预算法》第35条的法律规定被终止。因此，在环境效益债券软法制度的制定过程中，必须充分论证与硬法的协调统一。当然，环境效益债券软法规范和硬法并非是严格对立的，二者之间存在着彼此转化的可能性，环境效益债券软法与硬法要加强互动，相互转化，实现环境效益债券法律规范的有机协调。

其三，环境效益债券软法规范关乎民众的环境利益，关乎环境效益债券的可接受性，关乎其所涉环境公共利益保护的成败，因而环境效益债券软法规范的制定应明确多方主体的参与渠道，规定多主体之间的监督机制和信任机制。近年来，在国家高度重视民主立法的政策背景下，公众参与立法过程不仅引起了理论界的关注，也得到了实务部门的重视[21]。同时，环境效益债券的目的是将风险从公共部门转移到私营部门，但其复杂性也带来了另一个风险，即漫长的干预过程可能因信任机制的不健全而夭折，因此，环境效益债券软法规范制定需要考虑多主体参与以维护各自合法权益。这就需要进一步构建有关制度、规范和程序，如立法公开制度、立法参与制度、立法咨询制度、立法监督制度、专家和民众参与立法制度等，加强公共部门、私营部门、非营利部门、受益群体、专家学者之间的合作交流，尤其重视我国已经实施的社会效益债券参与者的意见和建议。

2.环境效益债券监管机制构建

政府、市场组织以及环境效益债券主体需要建立环境效益债券的监管制度与评估评价体系，加快形成法律监管、行政监管、行业监管、项目监管的综合监管体系，实现环境效益债券监管工作常态化、制度化和多元化。

对于行政监管，第一，政府应当把保障环境效益债券投资者合法权益贯穿监管工作始终，落实到环境效益债券开发、实施、退出、评估、付费等各个阶段，政府应当建立起相应的投资者合法权益保护机制，以及侵害环境效益债券投资者合法权益事件的快速处置和救济机制。第二，为了确保环境效益债券前期试点工作的顺利开展，政府应该提供资金来支持开发试点的成本。当然，政府还可借助愿意承担更高风险以换取高社会影响的外部组织，如信托和基金会等，来提供催化资金促进环境效益债券的成熟。第三，政府需建立环境效益债券风险分担机制以适应环境效益债券为效果付费的特点，并决定哪些风险应转移给投资者，哪些风险应当由自己承担。政府还需要为投资者提供能够评估环境效益债券风险的有效信息，因为绝大多数投资者缺乏投资为效果付费合约的经验。第四，政府需健全我国非营利组织参与环境效益债券的体制机制。可从以下两方面进行完善：一方面，完善非营利组织作为环境效益债券融资机构的税收激励机制。给予非营利组织一定的税收优惠政策有利于非营利组织的发展，也能够激发其参与环境效益债券的积极性和主动性。例如采取免征所得税、营业税和增值税的全面税收优惠措施[22]。另一方面，完善非营利组织作为环境效益债券融资机构的资格准入及能力促进制度。明确环境效益债券中融资机构的资格条件，审慎选择适格的非营利组织完成融资任务。在整个协议期间，政府需要与非营利组织在信息共享机制建设等方面加强合作，运用区块链等新兴科技，加强各主体之间的联系，实现信息共享。第五，政府需明确环境效益债券中社会组织作为服务提供者的参与条件及责任。参与条件包括但不限于经济实力、实践能力、社会声誉，以及公益慈善动机；参与责任指社会组织必须遵守良好的行业惯例并保持较高的道德标准。政府需要转变观念，搭建平台和创造条件广泛吸纳社会组织参与，为社会组织参与提供良好的环境。通过完备的市场化竞争秩序，择取风险承受能力更高的社会组织参与环境效益债券，政府与社会组织协同构建信息公开、资源共享的环境效益债券风险防控体系。

对于行业监管，第一，我国环境效益债券发展还处于摸索阶段，需要探索建立环境效益债券的专业组织。例如，英国2007年成立了社会金融公司，旨在促进关于社会效益债券的教育、咨询、研究和分析，目前已在美国、以色列等国家设立了分支机构。美国非营利性金融基金也提供类似服务，于2011年1月启动了社会效益债券学习中心，以共享信息并推动有关社会效益债券的在线讨论，该中心面向所有人开放，成为社会效益债券相关信息共享的首选资源[23]。我国也需要根据实际情况建立相关专业组织，促进环境效益债券的有序实施。有关工作包括编制投资者资料，以及加强投资者教育等。第二，有关组织需要配合政府分析和了解环境效益债券拟处理的环境问题，以厘清环境问题发展趋势和拟定项目目标的可行标准。例如美国在地方政府机构中安排了全职“政府创新研究员”，负责领导该州的“为效果付费”计划，旨在协调政策问题和进行技术分析，以确定可能的成本节约和干预的目标[24]。

对于项目监管，重点在于构建合理的项目监督机制、监督人员配置机制以及独立监督保障机制。其一，设置运行监督和完成后监督的协同监督机制。运行监督是指在确定时间、按期监督项目运行进展；完成后监督是指在项目结束后核查项目完成状况，以及相应的付费情况等。其二，政府可为评估机构提供支持。例如美国国家环境卫生中心(National Center for Environmental Health)发布的报告指出政府可以通过其持有的与目标群体(或对照组)有关的公共数据，配合独立评估机构衡量结果是否已经实现。政府还可以提供独立评估机构可能无法访问的信息。此外，有学者认为环境效益债券协议应包括一项规定，即政府可以设立监督员机制，其可以不受阻碍地进入项目实施地以及可查阅与项目有关的记录文件[25]。其三，确保评估主体独立。由于环境效益债券的付费与效果挂钩，而效果实现与否取决于独立评估机构的评估结果，因而要最大程度地保障独立评估机构的独立性，一方面防止公共财政的损失，另一方面保障投资者的合法利益。其四，建立独立评估机构审查机制以化解风险。规定独立评估机构选择标准，例如在评估服务方面有成功经验，有收集和分析数据的能力；独立评估机构需要接受审查，不仅审查独立评估机构的评估是否合法合规，还要审查其内部管理、评估能力等；此外，可借鉴域外经验发布独立评估机构自查指南，独立评估机构根据该指南可以明确其是否适合参与环境效益债券，指南主要以问题的形式发布，供独立评估机构参考。

3.构建环境效益债券投资者保护与救济机制

其一，建立健全环境效益债券投资者保护机制。一是环境效益债券应该以透明和开放的方式开发、实施和评估。作为环境效益债券合同缔约方的政府应建设完备的信息公开制度，真实、准确、完整、及时地披露对项目实施以及投资决策有重大影响的信息，增强投资者对环境效益债券的信心，披露内容须简单易懂，方便投资者查阅。二是环境效益债券尚属新生事物，其交易机制内嵌信息风险、执行风险、失败风险等多重风险，诸如此类风险可能导致社会效益债券项目失败。因而，在环境效益债券发行时需要落实环境效益债券投资者知情权；同时，推荐与投资者的风险承受能力相匹配的项目，以及通过财政支持等风险缓释工具降低投资风险。此外，慈善组织和基金会等可考虑设立环境效益债券投资基金，为环境效益债券提供现成的资金池。三是进一步完善分期兑付及投资人回售选择权条款，保障环境效益债券投资者合理退出。环境效益债劵合同谈判过程中也需要规定投资者退出条款。四是制定《环境效益债券投资者行为准则》，作为一种软法，帮助投资者说明投资行为的注意事项以及实质性承诺(例如持有时间等)，如果投资者退出太快，可能会降低环境效益债券的价值并危及发行使命[26]。

其二，完善环境效益债券投资者的救济机制。上文指出可将环境效益债券定性为地方政府专项债券，在此背景下环境效益债券的投资者救济就需要充分考虑现有关于地方政府专项债券的法律规定，以此增强制度耦合性。有关文件包括《地方政府性债务风险应急处置预案》等，其规定了预警和预防机制、应急响应、责任追究等相关内容，可为环境效益债券风险处置和违约救济提供指引。从民事救济上看，可在法律中明确当事人的代位权、合同解除权以及违约求偿权的适用性。同时环境效益债券的投资者多为金融机构，例如我国类环境效益债券的投资者为全国银行间债券市场的机构投资者，由此环境效益债券违约风险可能由金融机构以其他金融工具转嫁给了广大的投资者，因此，可探索环境效益债券投资者权利的穿透式保护，以此寻绎最佳的投资者权利救济路径[27]。

五、结 语

环境效益债券被认为是当今环境问题治理的创新金融工具。当然，环境效益债券与其他创新工具无异，也面临着多样化、多层面、多领域的风险挑战。环境效益债券涉及的主体众多，多元主体特征容易导致风险勾连聚集成系统性风险，尤其是环境效益债券主要适用于环境领域，项目失败可能有损于公共利益，不利于环境效益债券实现可持续发展。因此，加快环境效益债券法律制度供给，将环境效益债券风险控制在法律框架之内，是环境效益债券有序实施和避免环境公共利益受损的重要举措。