从补缺者到合伙人：体育社会组织参与公共体育服务的合作供给研究

刘震，韦雪梅

（1.安徽中医药高等专科学校体育教研室，安徽 芜湖 241000；2.皖南医学院体育教研室，安徽 芜湖 241000）

经济能力和制度安排是实施公共服务有效供给的两个重要制约因素。当前，我国经济总量已稳居世界第二位，人均GDP已经连续两年超过1万美元，已经实现了全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标。《国家基本公共服务标准（2021年版）》明确了包括幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、居有所居、弱有所扶、优军服务、文体服务保障9大基本公共服务清单，80条具体基本公共服务项目，每条服务项目都有明确的服务对象、服务内容、服务标准、支出责任和牵头负责单位[1]，这些都标志着政府服务职能的归位。目前，我国经常参加体育锻炼人数比例已达到37.2%[2]，人均体育场地面积已达2.2平方米[3]，然而，目前我国体育社会组织发展仍面临很多问题，公共体育服务供给不充分的问题仍然存在。基于此，我国也开始了社会治理的制度创新，不仅将全民健身上升为国家战略，在《全民健身计划2021-2025》中更是明确提出，要激发体育社会组织活力，建设以各级体育总会为枢纽，各级各类单项、行业和人群体育协会为支撑，基层体育组织为主体的全民健身组织网络体系，加大政府购买体育社会组织服务力度[2]。

可见，体育社会组织参与公共体育服务供给有着广阔的发展前景。当前，学界对我国体育社会组织参与公共体育服务供给的研究不可谓不多，然而大多只是从理论层面上强调体育社会组织参与公共体育服务供给必然性和重要性，但却未给出体育社会组织与其他供给主体合作供给的具体框架。究其原因，一是对体育社会组织参与公共体育服务供给中的角色定位不够明确。二是对体育社会组织参与公共体育服务的合作供给模式研究不够透彻。鉴于上，本研究将对体育社会组织从补缺者到合伙人的角色转型进行学理分析，并在个案研究的基础上，对体育社会组织与政府、社会、企业、学校等供给主体的合作基础与合作方式进行系统性探索，或为体育社会组织参与公共体育服务的合作供给提供经验与启示。

一、从补缺者到合伙人：体育社会组织角色转型的学理分析

（一）体育社会组织的发展历程

改革开放前的体育社会组织（当时称之为民间组织）发展处于依附期[4]。“全能型”政府下施行公共体育服务的一元化供给，大多数体育社会组织不具备独立的法人资质，参与公共体育服务供给更是无从谈起。社会主义市场经济确立后的“发展型”政府，以经济建设为中心，造成公共体育服务供给的缺位，于是大量的体育社会组织主动介入，弥补政府公共体育服务供给的空缺。这一时期，民办体育学校、体育俱乐部等数量急剧增加。为规范社会组织发展和受传统管理思维的影响，1998年国家对《社会团体登记管理条例》进行重新修订，严格准入限制，对申请成立的体育社会组织需要经过体育主管部门和登记管理机关的双重审核才能注册成功，体育社会组织发展进入管控期[4]。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要加快实施政社分开，推进社会组织的依法自治，标志着我国“服务型”政府建设迈出坚实的一步。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确了公益慈善等4类社会组织可以直接向民政部门申请登记，降低了登记注册门槛；2013年9月国务院颁发《政府向社会力量购买服务的指导意见》，通过政府购买初步建立了政府与体育社会组织的合作关系，体育社会组织发展进入合作期[4]。这一时期的体育社会组织作为独立的供给主体，其合伙人的角色定位已经逐步得到政策环境的支持与肯定。

（二）公共体育服务市场化的主要影响

公共体育服务市场化强调，当出现政府失灵后，让体育社会组织以拾遗补缺的角色介入进来，然后通过自由竞争的方式来实现公共体育服务供给。公共体育服务市场化虽然有公共物品理论、公共选择理论、政府失灵理论以及新公共管理理论等西方理论的支撑，但是在实施过程中过于强调市场化方式的推进，忽略了基本公共体育服务的政府兜底责任；另外，这种市场化的推进，是在公众对公共体育服务需求快速增长时，碎片化推进的，比如公众对长跑健身的需求增加时，各种马拉松俱乐部、跑吧等大量涌现，当市场化供给遇到问题时，便不得不踩“急刹车”。这种拾遗补缺式的供给模式不仅加深了政府对体育社会组织无序发展的印象，而且对于政社合作的推进也有很大的负面作用。可见，在公共体育服务市场化进程中，一开始就将体育社会组织定位为补缺者的角色，没有充分发挥体育社会组织的功能。针对公众的体育需求，应该在政府顶层设计下，各类体育社会组织以合伙人的角色，与其他供给主体开展合作供给才是长效之策。

（三）现有合作供给模式存在的问题

当前，政府购买是体育社会组织参与公共体育服务中主要的合作供给模式。政府购买的理论基础是互补关系理论，即体育社会组织是在政府失灵下，弥补政府实施公共体育服务供给的缺陷[5]。从运行机制来看，首先政府通过竞争性招标方式确定承接购买的体育社会组织，然后以公众的体育需求为导向，由政府提供活动经费、场地设施、志愿者等客观内容，由体育社会组织提供活动内容、活动方案等主观内容，通过这种简单的政社合作来实现公共体育服务的供给。不难看出，这种供给模式改变了政府单一参与公共体育服务供给的决策和实施，在政府职能转移的背景下，具有一定的适应性和可行性。然而在补缺者的角色定位下，体育社会组织通过政府购买参与公共体育服务供给也表现出以下问题：一是长期以来强政府、弱社会的社会关系下，体育社会组织的供给主体地位不能显现，对公众体育需求的实际调查少，完成政府任务的倾向重，导致合作供给的效果不明显。二是在招标合作过程中，半官方性质的体育社会组织，可以优先承接购买订单，或是出现购买内部化、形式化，从而无法发挥参与公共体育服务供给的作用。三是针对体育社会组织承接公共体育服务供给的目录、资质、质量标准、评估标准等细则，缺乏国家级层面的指导性专门法规。根据2021年第二季度民政统计数显示，我国已有社会团体37.5万个，民办非企业单位51.8万个[6]，体育社会组织的数量估计已经超过5万个，随着我国体育社会组织数量的不断壮大，作为合伙人的角色，已经完全具有参与公共体育服务供给的实践基础。

二、体育社会组织参与公共体育服务“合作供给”的模式

现阶段公共体育服务供给主体主要包括以各地体育局、街道、社区为代表的政府，以体育社团、体育类社会服务机构、体育基金会为代表的体育社会组织、企业和学校。在公共体育服务多元化供给的格局下，体育社会组织作为重要的供给主体，与其他供给主体开展合作是十分必要的，然而不同合作供给模式下的合作基础与合作形式又各有不同。

（一）政社合作模式

相同的价值理念是政社合作的基础。体育社会组织具有非营利性、公益性和民间性的特征，它与政府部门具有相同的服务宗旨，就是服务于社会事业，实现社会利益最大化。随着政府职能的推进转变，政府部门的角色逐渐从公共服务的直接生产者向监督者、服务者转变，作为政府代表的各级体育局、街道、社区等与体育社会组织合作已经成为我国创新社会治理的发展趋势。

政府购买和社区合作是政社合作的主要形式（见表1）。政府购买是指政府通过公开招标等竞争机制，将原由政府提供的公共体育服务转交给社会组织履行，并由政府根据服务数量和质量向社会组织支付费用的过程。这是当前政社合作的主要形式之一，通过文献总结发现，政府购买主要适用于市级及以上，规模较大的公共体育服务供给。因为城市里符合承接购买资质的体育社会组织数量多，规模大，政府通过制定统一的购买目录、服务标准与购买流程，既达到了“管办分离”的政府职能转移目的，又可以提高服务供给的公平性与高效性。社区合作主要适用于区县及以下，规模较小的公共体育服务供给。因为区县级的体育社会组织数量较少，规模较小，而且与政府的关系较为紧密，在政府主导下，能够比较轻松地获得政府资源、获取社会资本，实现公共体育服务有效供给的目的。

表1 两种政社合作形式的比较

上海市民体育大联赛与安徽省宣城市郎溪县篮球协会参与公共体育服务供给是两种典型的政社合作案例。上海市民体育大联赛是横跨全年，涉及50多个竞赛项目的全民健身综合性赛事，自2013年开始举行至今已举行多届[7]。通过政府购买，将大联赛转交由中标的体育社会组织承办，多年来已积累了较丰富的经验。第一，在上海市体育局网站上对公众喜欢的体育项目进行公开投票，由公众决定招投标项目。第二，通过竞争性购买和非竞争性购买相结合的方法，委托第三方机构进行公开招标，而且全程邀请媒体代表介入监督，保证了购买过程的公开透明。第三，委托独立的第三方机构对大联赛赛中、赛后的情况进行绩效评估，并形成《绩效评估结果报告》，体育局根据《报告》，再将购买尾款付给承办组织。另外，绩效评估实行末位淘汰制，排名在后两位的承办协会将取消其参与下一年度的政府购买资格。

郎溪县篮球协会是2012年通过社会组织登记注册程序，依法成立的地方性单项体育协会，协会有明确的章程和组织机构[8]。该篮球协会隶属于郎溪县体育总会，而郎溪县体育总会与郎溪县教体局是“一个机构，两块牌子”，这种管办不分的组织方式，与当前政府职能转移的要求是背道而驰的，然而，正是这样一个官办身份的篮球协会却将郎溪县群众篮球健身活动开展的风风火火。第一，通过主要以集资为主的方式成立了18家归集体所有的篮球俱乐部，使郎溪县的篮球爱好者有了自己的组织。第二，篮球协会组织在体育总会的支持下组织了包括机关赛、乡镇赛、企业友谊赛和俱乐部联赛等各种赛事，参与对象从社会篮球爱好者到乡镇村民，受众面几乎覆盖整个郎溪县。第三，加大篮球裁判员培训，培养各级篮球裁判员，为郎溪县篮球赛事提供了裁判员队伍的人才保障。

（二）社社合作模式

社社合作具有一定的理论与现实基础。首先，体育社会组织同为非营利性的民间组织，在组织的结构特征、宗旨使命方面具有相似性，使他们在合作中能够相互理解和信任，降低了合作风险与冲突。其次，相近领域的体育社会组织可以共享资源与信息。另外，不同类型的体育社会组织间进行合作，可以实现优势互补，既节约成本，也拓宽服务领域。

纵向合作和横向合作是社社合作的主要形式（见图1）。纵向合作由不同规模、不同级别的体育社会组织上下分工，为同一目标而开展的合作。比如北京市的枢纽型体育社会组织和上海市社区体育协会，属于负责管理、统筹的上游社会组织，下游的各个社区体育俱乐部则主要负责专业发展，这种立足于上下游体育社会组织的纵向合作能更好发挥各级各类社会组织作用。横向合作是指同一级别的体育社会组织，为同一个目标，通过跨县区、跨专业的联盟，合作参与公共体育服务供给。比如上海市社区体育协会的中标标准之一就是要求各俱乐部必须组织至少20个社区参加社区联盟赛，这就需要各社区俱乐部加强与其他社区俱乐部的横向合作。

图1 社社合作模式

上海市社区体育协会参与公共体育服务供给是典型的纵向合作案例[9]。2013年上海市已成立140多家体育俱乐部，会员达5万人，然而在政府依赖、管办不分的形势下，2014年，具有代表性的几家社区体育俱乐部联合发起申请，经批准成立了上海市社区体育协会，开始协调社区体育事务、承接公共体育服务项目。其供给模式概括来说，就是上海市社区体育协会作为一个枢纽型的体育社会组织，以各个社区健身俱乐部为终端，通过政府购买，向社区公众配送诸如社区赛事、健身讲座、技能培训等服务内容。在供给过程中，它不全靠政府购买的资金支持，而是通过与上海权明体育科技有限公司、运动365、上海体育实业有限公司等企业合作，增强自身的造血功能，强化自身的独立性与自治性。在合作供给过程中，上海市社区体育协会打破了中心——边缘的格局，逐步实现了从执行政府任务到履行自身职责的角色转变，充分发挥了体育社会组织在参与公共体育服务供给中的合作主体作用。

（三）企社合作模式

双赢是企社合作的基础。对企业而言，通过合作，企业可以得到政府在税收、政策方面的优惠，同时宣传了企业形象。随着社会的进步，企业成功的标准不仅体现在经济指标上，社会责任具有同样重要的意义。对社会组织而言，通过合作，不仅可以获得公共服务所需要的资金、器材等硬件资源，同时也向企业学习先进的管理理念等软件资源，提高自身的组织管理水平。

主动合作和被动合作是企社合作的主要形式（见表2）。主动合作是指在服务供给中，社会组织主动寻求企业的合作。主要包括以下三种情况：一是成立时间较短、规模较小，缺乏承接政府购买资质的社会组织；二是面临转型升级，组织发展处于瓶颈期的社会组织；三是在组织成立之初就有明确的独立性定位，不依赖政府，也不依靠政府招投标的社会组织。被动合作是指在服务供给中，社会组织被动接受企业寻求合作的请求。相比较而言，被动型企社合作比较简单，比如企业捐赠和企业赞助。

表2 两种企社合作形式的比较

上海市浦东区半淞园路社区俱乐部（以下简称半淞园社区俱乐部）就是典型的主动型企社合作案例[10]。成立之初就是半淞园路街道和上海星之健身有限公司（以下简称公司）共同合作申请，经审批后成立了半淞园社区俱乐部。街道文体负责人是俱乐部法人，公司员工通过聘请方式担任俱乐部主任。成立之后，公司派往具有体育专业知识人员与俱乐部共同组建工作团队，员工工资由俱乐部承担，实现了员工招聘的独立权。在业务发展方面，半淞园社区俱乐部与街道签署《群众体育合作服务协议》，承担街道4大社区的公共体育服务供给工作，另外俱乐部还学习了公司管理方法，编写了《社区体育健身俱乐部运营管理技能实操手册》，规范了社区体育活动的操作流程，取得较高的执行力，增强了街道的信任感。同时，半淞园社区俱乐部还借助街道提供的赛事平台与企业合作，获得企业赞助，极大地提高了俱乐部的造血功能，满足了群众多样性的体育需求，实现了从过去隶属于街道的补缺者向合伙人的角色转型。

（四）校社合作模式

2020年全国体育场地统计调查数据显示，全国体育场地面积30.99亿平方米，其中学校等事业单位占有的体育场地面积达13.88亿平方米，占全国的44.8%[3]。可见，将学校等事业单位的体育场地向社会开放将会有效弥补公共体育服务场地设施不足的问题。与此同时，学校可以通过参与公共体育服务供给，盘活学校场地、体育场馆资源，引导学校参与社会治理，提高学校发展的软实力，两者互惠共赢。

因为高校具有丰富的体育场地资源和师资，社会组织会主动寻求高校进行校社合作是主要的合作形式（见图2）。高校面对社会组织的合作邀请，会根据自身情况，从能否胜任使命和能否提供更好公共体育服务角度，决定是否与体育社会组织合作参与公共体育服务供给。当然，随着我国基础教育体制改革的推进，中小学校今后可能也会主动寻求有资质的个人或团体参与到课外健身服务中来。

图2 校社合作模式

上海徐汇区凌云华理社区体育健身俱乐部（以下简称凌云华理俱乐部）参与公共体育服务供给就是典型的校社合作案例[11]。在社区体育不断发展的背景下，上海徐汇区凌云街道与华东理工大学合作成立了凌云华理俱乐部，街道文体干部担任法人，华东理工大学体育科学与工程学院院长担任主任。该俱乐部主要面向社区青少年开展高校体育场地开放与管理、赛事组织和技能培训。依托华东理工大学的公信力，大大提高了俱乐部在社区内的信任度，不仅与街道内的中小学达成了使用学校体育场地和组织青少年技能培训的协议，而且成功打造了青少年技能培训的品牌项目，赢得了家长和学校的肯定，获取了经费达40余万元的校外体育课程培训项目，在完成政府“规定动作”之余，还解决了市场机制中俱乐部的生存问题。

三、体育社会组织参与公共体育服务“合作供给”的经验与启示

（一）政府规范购买程序，妥善处理“官民二重性”的同时强化第三方监督

上海市民体育大联赛与郎溪县篮球协会参与的公共体育服务供给，尽管两者的供给形式、范围和内容不同，但对政社合作有以下几点启示:一是要规范购买流程。对于市级及以上的公共体育服务供给，由于供给项目多、范围广，符合承接资质的体育社会组织多，所以政府在选择承接供给主体时一定要公开透明。在招标环节就要采用公开招标的方式，拒绝使用邀请招标，从而降低舞弊风险，提高透明程度；在购买过程中，以竞争性购买为根本，杜绝进行非竞争性购买，秉承成熟一项，购买一项的原则，将购买流程制度化，提高政府威信，获得公众信赖。二是要恰当处理“官民二重性”。受我国城乡二元结构的影响，公共体育服务供给的不平衡性、差异性也是有目共睹的。对于县级及以下的公共体育服务供给，由于供给内容相对较少，供给范围相对较小，符合承接购买资质的体育社会组织数量少，所以充分发挥政府获取资源的作用就显得尤为重要。郎溪县篮球协会作为有政府部门参与的组织，其在参与公共体育服务供给中，发挥政府动员资源的能力，利用基层体育社会组织开展活动的本领，调动企业赞助的实力，形成以政府为主导，以社区合作为主要形式的政社合作典型。当然，这种官方的优势是以提供公共利益为基础，而不是借“官办”优势和影响力谋取私利“搭便车”。三是要强化第三方监督。不仅在招投标过程中，要通过独立的第三方机构进行公开招标，并在媒体和群众代表的监督下开展招投标工作，做到公开、透明。而且体育社会组织在实施具体公共体育服务供给过程中，要引入独立的第三方机构对供给的质量进行全程监督，并实施“末尾淘汰”机制，督促体育社会组织不断提高自身的专业服务能力，促进自身的良性发展。同时要成立监督理事会，对体育社会组织运行的活动开展、财务收支状况等进行全面监督，定期在组织内部公示，并上报上级管理部门，受其监督。

（二）完善三级枢纽型体育社会组织建设，建立公共体育服务项目对接功能

作为枢纽型体育社会组织——上海市社区体育协会，不仅可以将社区内各体育俱乐部的困境及居民的体育诉求及时反映上海市体育局和市体育总会，而且可以帮扶社区内新成立的体育俱乐部，发挥了较好的桥梁与纽带作用。其对社社合作有以下两点启示：一是以各级体育总会为中心，成立市、区（县）、街道三级枢纽型体育社会组织，同时强化下属社区体育俱乐部的横向联系，形成体育社会组织纵向合作、横向联系的管理架构。不仅可以及时反映基层公众的体育需求，同时可以动员广大草根型体育社会组织参与到公共体育服务供给中，提高公共体育服务的覆盖面。二是针对不同公共体育服务项目，比如技能培训、活动组织、健身讲座、体测服务等服务内容，在枢纽型管理架构中建立相对应的承接功能，通过各级分工合作，充分发挥每级体育社会组织的作用。对于还没有能力组建枢纽型体育社会组织的地区，要在政府主导下，加强同一领域，甚至跨领域间基层体育社会组织的横向合作，通过组织间的不断磨合，为成立枢纽型组织奠定前期基础。这也与《全民健身计划（2021-2025年）》中对加强各级体育总会作为枢纽型体育社会组织建设的要求相吻合。

（三）提高体育社会组织自主性，学习企业管理方法

一般认为，企业主要通过捐赠和赞助参与公共体育服务供给，企业不会直接参与到体育社会组织的管理和运营中，而半淞园社区俱乐部不仅在成员上有企业派出的专业人员，而且将企业的管理方法融入到俱乐部运行中来，形成你中有我、我中有你的合作模式，启示企社合作：一是提高体育社会组织的自主性与独立性。正如上海星之健身有限公司与半淞园社区俱乐部达成合作意向的同时，引入专业团队，由俱乐部承担薪资，实现了人才管理的自主性，从而减少来自外界的影响，为组织的高效运行奠定基础；另外，与企业合作过程中，要充分利用企业提供的平台，提高俱乐部自身造血功能，如俱乐部打造的青少年校外体育课程品牌项目，服务性收费每年能达到40万元，实现经济来源的独立性。二是借鉴、学习企业管理方法，加强俱乐部的制度化建设。因为企业高效的执行力来源于其管理流程的规范化，责任分工也落实到个人，在非营利性的基础上实现企业式的管理方法，多方位地促进俱乐部的内涵建设。对于体育社会组织而言，要通过高度的社会责任心和认真的工作态度获得企业的信任，主动拿出供给方案与企业进行合作。对于企业而言，目前企业参与公共体育服务都是来自自身的需求，当企业的需求得到满足时，其参与公共体育服务的动机也就会大大下降。为实现企社合作的长效性，政府要加强对企业的制度性激励，比如，在公共体育服务供给中有突出贡献的企业，政府可以给与相应的税收减免、优惠政策等，强化企业参与公共体育服务供给的长效动力。

（四）重视体育教师作用，盘活学校场馆资源

校社合作是公共体育服务供给中较为新颖和薄弱的合作模式，凌云华理俱乐部提供启示：一是充分发挥体育教师的作用。郎溪县篮球协会中的体育教师成为开展篮球活动的主力军。首先体育教师参与体育活动具有天然的激情，他们有足够的热情投入到体育活动中。其次，体育教师可以发挥自身专业优势，指导群众健身、组织群众赛事。再次，由学校体育部门领导担任校社合作组织中的主任或理事长，不仅具有较高的管理水准，而且可以协调体育社会组织与学校的关系，有利于调动学校场地和教师资源参与活动开展。二是盘活学校场馆资源，营造健身活力。目前我国近一半的体育场地面积集中在学校，在公共体育服务供给中，不仅学校具有场地资源的先天优势，而且学校场馆类型丰富、设施完善，可以为俱乐部开展形式多样的服务内容奠定基础。另外，学校具有较高的社会认可度，在体育社会组织与学校合作开展的技能培训、赛事活动中也容易得到社会的信任。

结语

在政府职能转移的时代背景下，随着体育社会组织力量的不断壮大，体育社会组织已经逐步从政府依赖向政府合作过渡，其发展定位也应该从补缺者向合伙人进行角色转型。体育社会组织参与公共体育服务供给过程要根据各地体育社会组织发展情况，以及公共体育服务供给的特征，采用政社合作、社社合作、企社合作、校社合作等多种多样的合作模式，营造多元合作供给的环境，不但有助于促进政府职能转变，而且能够提高体育社会组织的自治性与独立性，进而促进公共体育服务的有效供给。