“多规合一”背景下萧县生态保护红线划定方法研究

□沈长龙

（安徽涉外经济职业学院，安徽 合肥 230011）

从2011 年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》首次提出“生态保护红线”概念，到中央政策文件中明确要求“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”，生态保护红线已作为规划中不可或缺的重要内容，是生态文明建设的核心要素。

随着新的规划体系建立，“多规合一”空间规划逐渐成为了前期研究的基础，经过多年的实践与探索，在不同层次、尺度、流域等方面丰富了红线划定的内容和方法。在《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南（试行）》基础上，2015 年更新了《生态保护红线划定技术指南》，强化了技术导则和划定内容。2017 年更成熟的《生态保护红线划定指南》发布，由此可见从最初的技术指导到管控内容的提升，再到多规融合，有了很大的变化。因管控政策不同、地域差异有别、发展诉求不一，生态保护红线划定的内容也不相同，因此有必要探索符合地区实际的生态保护红线划定方法。

1 主要划定方法总结

“生态保护红线”概念提出时间较短，划定方法也一直处于探索和求证阶段，由于不同学科思考的视角和背景不同，对生态保护红线划定的要求也不尽相同，因此形成了多样的划定方法和红线内容。

第一类是基于传统空间规划思维和“多规合一”。在《指南》公布以前，生态保护红线原为生态红线，各地均处于探索阶段，期间以传统空间规划思维，从“多规合一”空间属性出发，统一“多规”空间数据，统一坐标，以各管理部门事权协调“多规矛盾”，明确生态空间，形成一条生态保护红线。第二类是生态评价方法。整体依照《指南》要求，以人口规模、生态承载力、资源环境条件、社会经济发展等因素作为评价指标，开展“双评价”工作，确定生态中重点保护区域和生态敏感度高而不适宜建设区域，再结合《指南》中要求的禁止开发区、自然保护地等空间进行空间叠图，形成生态保护红线。第三类是基于景观生态学的生态安全格局理论而构建的生态保护红线划定方法。韩琪瑶（2016）认为，《指南》中提出的生态红线划定方法适应于较大尺度区域，对于市（县）域尺度上生态红线的划定和地域差异而言不具普遍性，提出通过各种定性和定量的方法，以水、生物、游憩、地质、农田5 个景观要素构建安全格局，确定生态用地空间范围，再处理与建设用地矛盾冲突图斑调整生态用地，对接现有生态保护红线相关规范及政策要求，划定生态保护红线。

以上方法站在不同的学科角度和背景下划定生态保护红线，各有优缺点。

第一类主要是从各部门事权管理角度出发，对应空间属性，避免各类管控线交叉重叠，综合地区的生态保护、城市发展，但生态保护红线粗略精准度不高。第二类则对生态功能重要性和生态敏感性、脆弱性方面进行评价，从而判定生态强弱，结合禁止开发区和自然保护地等管控区域，划定生态保护红线。第三类基于生态安全格局规划宏观、较高目标控制，从生态景观角度弥补在县级层面划定技术方法的不足，但对于风貌特征单一的平原地区仍存在局限性，生态保护红线的管控在未来城市建设空间发展方向上有一定的限制性。

2 “多规合一”背景下生态保护红线划定方法路径

文章所研究区域萧县属于皖北平原地区，地势相对平坦，全县域地貌特征以平原为主，有少量丘陵地区。东南丘陵区岭低谷宽，分布错落，以水流侵蚀为主，山顶光秃，起伏不大。因此研究区域并不能完全按照《指南》中的7 个指标体系进行生态评价，例如萧县发展中不会出现土地沙化、石漠化等水土流失问题，因此可在“多规”统一数据底图下，结合影响区域生态的主要要素，选定合理的评价因子，开展生态敏感性分析，选取最重要的敏感性等级及多规边界管控，在保障生态安全格局要求下，最终划定生态保护红线。

2.1 统筹“多规”数据，建立统一工作底图

由于目前我国各类空间性规划的类型繁多，法定与非法定交织，空间数据交叉重叠，部门事权管理“打架”现象严重，“多规”数据坐标不统一，应在对存在矛盾的区域以生态保护和底线控制原则的基础上，选取空间规划中对生态保护红线重要的数据进行转换，统一工作底图来作为生态保护红线划定的基础，如表1所示。

表1 “多规”涉及空间数据梳理

2.2 GIS 平台数据处理，开展生态敏感性评价

GIS 在空间数据处理上有独特的能力，可以通过多层多因素+权叠+分析得到综合结果，从而得到不同空间的生态敏感性评价，将评价数据量化以定性分析判断生态敏感性强弱，其中评价因子的选择和权重系数是评价的关键。文章主要采用GIS、AHP 等分析技术，见图1，综合考虑各因子之间的对等关系，对各因子进行分析、判断并赋予权重值，见表2，权重值越大，代表该因子对生态敏感性的影响占主导作用。根据县域生态资源特征（山、水、林等）以及土地利用特征，考虑城镇发展、生态保护、灾害避险等因素，借鉴其他实践中选择的因子，主要选取用地、地形、生态、水文、灾害5 类敏感因子，对主因子涵盖的子要素进行细化分类；将每类因子按照5 个程度一次划分为高敏感、较高敏感、中敏感、低敏感、不敏感区域，见表3；将不同权重的分因子在GIS 中进行叠加分析，可得到在5 类因子综合分析后的生态敏感性分区。

图1 AHP 层次分析模型结构

表2 因子比较比值

表3 生态敏感性分析评价表

利用GIS 平台技术对单因子生态敏感性评价栅格数据赋予表4 中相应的权重系数进行加权叠合，可直接用自动断点法进行多因子综合评价，考虑数据存在一些矛盾，结合现状和特性对部分数据结果进行必要的人工修正分析，最终将生态敏感性划分为5 个层级，分别为高敏感、较高敏感、中敏感、低敏感和不敏感区，得到修正后的萧县县域生态敏感性综合评价分析图。在此图上通过对属性选择、分析得到不同生态敏感区空间分布以及初步生态边界范围。

表4 生态敏感性分析因子权重系数

2.3 “多规”管控协调，边界人工修正

通过提取最高的两个生态敏感区，再结合《指南》中规定与要求，纳入禁止开发区域以及其他保护地等范围，协调永久基本农田控制线，消除与城镇开发边界重叠区域，衔接管控区域重大基础设施廊道等要素，从城市发展和生态安全格局的角度处理生态保护红线与其他管控之间的矛盾，在“生态为底、保护为主”的原则下，开展现状核实，在“一张图”的基础上，选取相对聚集或邻近的图斑，通过聚合工具聚合为相对完整连片区，保证边界的完整性而避免图斑碎片化进行人工边界修正，消除重叠和调整各类边界区域34.71 km，最后划定萧县域生态保护红线总面积为181.84 km。

3 结束语

《生态保护红线划定指南》作为指引性文件，对开展红线划定有重要的意义，此方法适宜省级及以上空间尺度层面，市县尺度上内部差异性体现不明显，影响最终的红线精度。文章以萧县为例，探索县级层面生态保护红线划定方法，提出以“多规”数据为底，明确空间属性，构建多指标评价体系，确定因子权重值，利用GIS 平台开展生态敏感性评价，在评价的结果上综合考虑与其他控制线的矛盾，以生态安全作为目标，基于“多规”管控要求进行边界修正，实现全要素覆盖。这种方法适合于皖北平原地区生态保护红线划定，但仍存在“多规合一”底图数据不足及不准、规划比例及规划期限不一的问题，造成“一张图”空间叠合产生误差。生态敏感性评价则因为评价因子数量、要素选择、敏感度标准不统一、因子评价权重赋值不同、人工修正边界主观性，导致最终评价结果准确性不足。以上诸多问题不仅需要从管理和技术多方面同步解决，还需要以规划的眼光展望未来，判断城乡发展趋势，才能够将生态保护红线准确划定，真正保护生态安全。