长三角区域公共体育服务一体化：现实需求、发展目标与推进机制

李社旺

一体化既是一种过程，也是一种状态，是经济发展和社会服务迈向高质量的阶段历程。2019年12月，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，提出要推动长三角区域公共服务在更高起点上更高质量一体化发展，使公共服务水平趋于均衡，加快实现公共服务便利共享。在体育领域，2020年10月，上海市、江苏省、浙江省、安徽省(以下简称三省一市)联合印发了《长三角地区体育一体化高质量发展的若干意见》，明确指出要逐步推动基本公共体育服务在长三角地区的均等化，协同推进全民健身和全民健康深度融合，这是第一份针对长三角地区体育领域全面协同发展的指导性文件，为长三角区域公共体育服务一体化发展指明了方向；2021年10月，国家体育总局印发的《“十四五”体育发展规划》，强调要落实国家区域发展战略，推进长三角体育一体化发展。系列规划和政策文件表明，长三角体育领域同样进入一体化发展新阶段，作为关系民生基础的公共体育服务一体化的现实需求与发展基础有哪些？发展目标与推进路径是什么？这些基础性问题亟须学界的关注与回应。而现有对长三角体育领域一体化的研究主要是体育产业一体化和体育旅游一体化。研究尝试在界定长三角区域公共体育服务一体化的概念和分析其现实需求的基础上，进一步探讨其发展目标与推进机制，以期为推进长三角区域公共体育服务一体化进程与实现高质量发展提供理论参考。

1 长三角区域公共体育服务一体化的概念界定

概念是思维的基本形式之一，反映客观事物的一般的、本质的特征。要界定长三角区域公共体育服务一体化的概念，首先要明晰一体化、区域一体化和区域公共服务一体化的概念含义(见表1)。

表1 相关代表性概念汇总表

由上述相关代表性概念可知，一体化是对分散的相关要素进行整合的过程，目的是达到利益综合体的状态；区域一体化的本质是实现区域内资源和生产要素等无障碍跨界流动；而区域公共服务一体化是促使区域内公共服务资源合理优化配置，实现最佳效益和均衡发展。基于上述概念内涵和相关文件精神，本研究认为，长三角区域公共体育服务一体化是由区域内各级政府协作主导的，通过行政命令和制度建设，使长三角区域公共体育服务实现最佳效益，并使区域内城乡居民所享受到的公共体育服务能够突破行政壁垒和体制机制障碍，逐步实现对接共享并最终达到同一标准的过程和状态；基本内容要素包括体育场地设施、体育组织、体育活动、体育指导、体育信息、体育检测、体育政策法规制度、体育监督绩效评价、体育经费等，其本质内涵是实现上述内容要素高质量发展，从而达到一体化的标准和状态。

2 长三角区域公共体育服务一体化的现实需求

长三角区域一体化是长三角经济社会发展到特定阶段的必然要求，是客观的历史进程和是发展阶段。推动长三角区域公共体育服务一体化发展，既符合区域经济社会发展的客观规律，也是区域公共服务一体化和区域体育一体化的组成部分和重要保障。长三角区域公共体育服务一体化的现实需求体现在：适应我国社会主要矛盾的内在要求，贯彻落实新发展理念的客观需要，全面深化体育改革的必然选择和推进落实全民健身国家战略的重要手段。

2.1 适应我国社会主要矛盾的内在要求

十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，因而我国体育发展的战略重点聚焦于服务于人民的美好生活需要，而要服务于人民的美好生活需要，就需要我们进一步提升我国公共体育服务质量，消除城乡公共体育服务不均等。而长三角区域公共体育服务一体化是实现公共体育服务均等化的有效保障，是缓解适应社会主要矛盾、满足人民美好生活需要而推进的一项国家区域发展战略。因此，长三角区域公共体育服务一体化要在打通制约公共体育服务均等化的制度梗阻和机制障碍的基础上，着力解决好区域内尤其是城乡之间不平衡、不充分、不均等的公共体育服务供给问题，协同推进区域公共体育服务供给侧结构性改革，以更好地满足长三角区域人民群众日益增长的美好生活需要。

2.2 贯彻新发展理念的客观需要

“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念是我国“十四五”时期社会改革发展的基本思路、方向和着力点，长三角区域公共体育服务一体化是贯彻落实新发展理念的客观需要。其实践价值主要体现在：(1)创新公共体育服务一体化发展体制机制，破除旧有的行政区划和地理区位造成的梗阻不畅；(2)统筹协调省际之间、城乡之间公共体育服务供给产出，促进区域内公共体育服务均等化、统筹化协调供给；(3)坚持绿色生态环境共保联治和可持续发展，积极融入长三角生态绿色一体化发展示范区建设；(4)构建政府主导、市场运作、多主体参与的公共体育服务开放供给机制；(5)践行“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的共建共治共享发展理念。

2.3 全面深化体育改革的必然选择

“推进国家体育治理体系和体育治理能力现代化、实现政府职能转变以建设服务型政府”是全面深化体育改革的总目标和总指向。长三角区域公共体育服务一体化发展要求积极转变政府服务职能，构建多主体共建共治共享的体育治理逻辑和善治格局，推动公共体育服务发展质量变革、效率变革，提高区域公共体育服务资源高效配置和城乡公共体育服务协调发展。因此，当前着力推进的长三角区域公共体育服务一体化，是加强我国体育治理体系和治理能力现代化建设的现实需求，是转变政府职能、建设服务型政府的积极尝试，是全面深化体育改革的必然选择。

2.4 推进落实全民健身国家战略的重要手段

全民健身是我国重要的国家战略，事关全体人民的福祉。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》，指出构建高水平的全民健身公共服务体系，是全民健身事业发展的又一助力。自2018年11月长三角区域一体化发展上升为国家战略以来，三省一市在积极推进长三角区域公共体育服务一体化进程中，一方面将以往各个省(市)内的全民健身等赛事活动升级扩容为长三角区域性赛事活动，不仅有助于实现长三角区域公共体育服务标准化建设，也扩大了赛事活动的影响力和群众参与的覆盖面；另一方面，新创建一系列长三角区域协会联盟、机构和品牌赛事活动(见表2)，有力地推进落实了全民健身国家战略。

表2 2019年以来长三角区域新创建协会联盟、机构和部分代表性赛事活动一览表

3 长三角区域公共体育服务一体化的发展目标

长三角区域公共体育服务一体化是实现长三角区域公共体育服务均等化的有效路径，促进长三角区域公共体育服务高质量发展的关键举措。因此，长三角区域公共体育服务一体化目标是实现区域公共体育服务高质量发展，使区域内的居民无论省域城乡都能够享受到同一标准的公共体育服务，具体包含统一公共体育服务制度体系、实现资源要素流转顺畅与开放共享、实行地区间公共体育服务互通互认、统筹城乡公共体育服务协调发展等四个递进式的目标维度(见图1)。

图1 长三角区域公共体育服务一体化发展目标图

3.1 统一公共体育服务制度体系

长三角区域包括上海市、江苏省、浙江省和安徽省，其中各级行政区划层次较多，行政壁垒和制度性障碍突出，造成地区之间协调难度大，政策环境不一致制约着区域公共体育服务一体化进程。因而实现区域公共体育服务一体化高质量发展，首先要建立规则统一、标准统一的区域公共体育服务制度体系，以实现制度对接与政策协同。(1)探索区域公共体育服务一体化标准体系，加强长三角区域公共体育服务标准领域合作，加快推进标准统一互认；(2)整合长三角区域内体育职业技能鉴定资源，实现体育职业技能鉴定业务管理系统的对接；(3)建立长三角区域居民统一的体质监测制度，逐步推行长三角区域居民体质监测“一卡通”等措施；(4)探索建立长三角区域统一的居民“运动银行”制度和个人“运动码”，探索体育消费结算与医保、社保等对接制度。

3.2 实现资源要素流转顺畅与开放共享

实现公共体育服务信息、技术、设备、资源等要素的顺畅流转与开放共享，是长三角区域公共体育服务一体化高质量发展的目标维度之一。长三角区域公共体育服务一体化势必要突破省际之间、城乡之间的流通障碍，形成区域公共体育服务资源要素逐步趋同的自我调节机制，提高公共体育服务资源配置效率。(1)促进长三角区域体育社会指导员等要素实现省际、城乡双向自由流动，构建互惠互利、合作共赢的开放新体制；着力打造长三角区域农村生态体育，促进城乡体育资源要素的双向流动，进而实现长三角区域城乡体育融合发展、一体化发展等。(2)实现开放共享，需创建长三角区域全民健身场地设施、体育信息等资源开放共享服务平台，如当前依托上海联合产权交易所，三省一市体育局共同建立了长三角体育资源交易平台，以推动长三角区域体育资源共享、信息互通、平台共建和业务共拓。

3.3 实行地区间公共体育服务互通互认

在长三角区域内逐步推进并实现公共体育服务互通互认，使人们享受到的公共体育服务水平不因异地流动而受阻，即实现公共体育服务跨城通办和待遇同城化，这也是长三角区域公共体育服务一体化的目标维度之一。如2020年10月，长三角网球联盟座谈会的重要目标即是计划在长三角地区打造高水平开放平台，建立网球赛事、网球活动、网球培训等开放型信息互通、互动、互认，以实现资源共享。此外还包括：(1)推广使用长三角区域体育锻炼标准电子证书和长三角区域全民健身活动“一卡通”服务，使长三角区域内居民的健身活动和体育消费等享受跨省市同城待遇；(2)实行长三角区域单项协会大会员制，使区域内居民无论省域、城乡均可在流入地顺畅参加当地协会组织的比赛、交流活动；(3)探索区域间实行体育职业技能资格鉴定和证书互认制度，建立统一的体育职业技能资格鉴定标准、程序和证书互认基本框架等。

3.4 统筹城乡公共体育服务协调发展

《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》指出，构建统筹城乡、公平可及、服务便利、运行高效、保障有力的更高水平的全民健身公共服务体系，因而统筹城乡公共体育服务协调发展是长三角区域公共体育服务一体化的重要目标维度。统筹城乡公共体育服务协调发展是指长三角区域内居民无论城市还是乡村都能享受到内容、标准与效果趋同的高质量公共体育服务。当前长三角区域省际之间尤其是城乡之间经济社会发展差异较大，公共体育服务供给不均衡、不均等，难以满足社会公众的公共体育服务需求，且长期以来的城乡二元结构中的体育分治严重束缚了中国体育的发展，尤其是城乡公共体育服务无法建立互动的内生机制。要以城乡融合发展为导向，建立健全长三角区域城乡公共体育服务一体化供给标准体系，逐步缩小省际间、城乡间公共体育资源供给能力和供给差距，以达到公共体育服务供给和服务水平同城化。

4 长三角区域公共体育服务一体化的推进机制

长三角区域公共体育服务一体化是一个由各要素组成的完整系统，其一体化过程中面临区域跨度大、行政层级多、协调难度高等现实困境，因此，基于系统理论，结合上述概念内涵和目标维度，应构建包含统筹协调机制、多元保障机制、共建协商机制、联动供给机制、协同监管机制和评价问责机制在内的长三角区域公共体育服务一体化推进机制(见图2)。

图2 长三角区域公共体育服务一体化推进机制图

4.1 统筹协调机制

统筹协调堪比长三角区域公共体育服务一体化的战略大脑和指挥中枢，在一体化运行中起到统筹推进、协调各方的作用。为推进长三角区域一体化，专门成立了推动长三角一体化发展领导小组，统筹协调推进长三角区域一体化工作部署和重点事项，为长三角区域一体化高质量发展奠定了组织保障。长三角区域各省市内部、城乡之间经济社会发展不均衡，区域公共体育服务供给水平差异较大，区域居民日益增长的公共体育服务需求与当前的有限供给之间的矛盾较为突出，因此首先要建立统筹协调机制，建议仿照建立推动长三角区域公共体育服务一体化领导小组，以统筹协调推进省际、城乡公共体育服务供给趋于均衡化均等化。如，建立统一的区域公共体育服务供给标准和公共体育服务民生兜底工程，建立区域体育社会指导员自由流通制度和资格互认等。

4.2 多元保障机制

由于长三角区域内发展水平、发展阶段和利益诉求等存在差异，因此长三角区域公共体育服务一体化需要强力的政策、法规和财政来为一体化发展创造良好的保障环境。(1)政策保障方面，加强顶层设计，出台专门的发展规划或实施办法。建议联合编制《长三角区域公共体育服务一体化发展规划》，提供一体化发展的政策保障和落实机制。(2)法规保障方面，应建立长三角区域公共体育服务一体化的长效法规保障机制，签订推进区域公共体育服务一体化的各项协议清单，加快建立一整套行之有效的契约关系，以此来规范政府、社会、市场及个人等利益主体的责任。(3)财政保障方面，应加大对长三角欠发达地区、乡村地区的财政投入和财政保障，推进长三角区域公共体育服务财政一体化；应赋予地方政府“财政激励”和“政治激励”相结合的双重激励，鼓励地方政府跨区域多元供给公共体育服务，以提高公共体育服务供给质量和效益。

4.3 共建协商机制

共建协商是长三角区域公共体育服务一体化各相关主体协作共建的基础。共建协商机制是指不同的利益主体之间为实现可持续发展而齐心协力，共同分担成本和收获效益的合作模式，共建协商机制能够最大限度地发挥区域协同联动，调动地方政府和市场主体积极性。(1)要强化长三角区域各级政府合作意识和加强府际互信，建立协商对话机制和平台，实现市场主体、利益群体和利益诉求的多元配置。(2)贯彻落实共建协商机制，要秉持一体化发展理念和命运共同体意识，坚持共建共治共享原则，对跨省市、跨城乡、跨不同行政层级和空间地域的公共体育服务基础设施建设、全民健身战略活动的组织实施，采取不同的成本共担和利益补偿方式，以协调各参与主体的积极性和主动性。(3)要加强省际和城乡公共体育服务要素流通、基础公共体育服务设施建设和全民健身合作开展，促进长三角区域公共体育服务一体化协调发展。

4.4 联动供给机制

联动供给高质量的公共体育服务是长三角区域公共体育服务一体化的目的和关键，联动供给是推进长三角区域公共体育服务一体化和公共体育服务供给侧结构性改革的重要抓手。(1)坚持供给侧结构性改革，在加强政府主导并精准供给的基础上，积极鼓励市场组织、非营利性组织以及社会公众等多元主体参与的联动供给模式。(2)鼓励社会资本投入长三角区域公共体育服务建设，丰富社会体育指导员的类别结构，开创多元化的资格认证渠道等。(3)加强区域公共体育服务供给主体协同联结机制，将政府有效供给公共体育服务与社会需求有机结合，减少公共体育服务生产与供给之间的灰色成本。一方面充分发挥政府与社会供给的各自优势和特点；另一方面有效对接整合多方资源，确保公共体育服务供给精准高效，进而构建多元化、联动化的长三角区域公共体育服务供给体系和供给机制。

4.5 协同监管机制

长三角区域公共体育服务一体化跨区域政府层级多，涉及公共体育服务内容要素广，因此要建立长三角区域公共体育服务一体化的监管机制和监管体系。(1)加强监管队伍建设，完善监管组织体系。要明确长三角区域各级政府、组织和社会公众在提供和消费公共体育服务方面的权利、义务和责任，合理界定长三角区域各级政府在公共体育服务领域作为服务供给者、购买者和监管者的不同职能，建立多层次、全方位、多主体参与的监管体系。(2)建立健全区域公共体育服务纵横联动、协同监管机制。长三角区域公共体育服务建设和实施关系到人民群众的切身健康和生命安全，要加快制定区域公共体育服务重点建设实施领域的监管目录、流程和标准；以分类监管、智能监管、协同监管为基础，加强监管信息互联互认共享，加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的联动监管机制。

4.6 评价问责机制

评价问责机制是对长三角区域公共体育服务一体化推进效果的反馈和纠偏。评价是提高公共体育服务供给质量、开展监督管理和进行绩效评定的重要手段；而问责制，作为公共管理的一项重要制度，对社会公共权力的正确行使和过失行为的责任追究起到一定的促进与保障作用。(1)改变当前重经济发展、轻公共体育服务的考核导向，将推进长三角区域公共体育服务均等化、一体化纳入各层级政府的绩效考核与问责机制。(2)坚持以长三角区域城乡居民满意度为根本标准，逐步建立地方政府、社会公众(媒体)、第三方机构等多元协调互补的考核评价机制，对区域公共体育服务一体化的全过程进行监测评估。(3)推动长三角区域公共体育服务问责制度法治化建设，以法律的形式对问责的主体、客体、内容、程序、方式和后果等进行明确而细致的规定，并将其列入政府考核目标。(4)实行省级-市级-区县-乡镇公共体育服务职责纵向一体化制度，坚持事前评估、事中监管和事后问责等。

5 结 语

在长三角一体化国家战略全面推进的时代背景下，长三角区域公共体育服务一体化是公共体育服务高质量发展的阶段历程和必然选择，是推进构建更高水平的全民健身公共服务体系和加快推进体育强国建设的重要举措。本研究在界定长三角区域公共体育服务一体化概念的基础上，初步探讨了其现实需求、发展目标与推进机制，以期为长三角区域公共体育服务一体化高质量发展提供理论参考与实践回应。需要指出的是，长三角区域公共体育服务一体化是一项复杂的系统工程，涉及的区域跨度大、行政层级多、协调难度高、利益冲突和制度梗阻多，因此要特别注重做好顶层战略设计，加强统筹协调，牢记一体化的合作意识，树立全局系统观念，本着共建共治共享的原则，积极稳妥地推进长三角区域公共体育服务一体化高质量发展，使其成为全国体育高质量发展的样板区和区域体育一体化发展的示范区，助力推进体育强国建设。