国家资历框架建设困境的成因与突破

林玥茹　石伟平

摘要：国家资历框架建设已然成为世界范围内的教育改革浪潮，也势必是一种未来趋势。我国于2016年正式将国家资历框架建设纳入“十三五”发展规划，其后多次出台政策文件，将国家资历框架建设作为终身教育发展与职业教育改革的重要内容。然而，长期以来，我国国家资历框架建设始终停留在政策层面，存在全国性资历框架久未建成、局部试点推广与整合困难、框架要素参差散乱等多重问题。究其原因，制约我国国家资历框架建设的重要因素包括：跨部门协同治理机制不完善，建设主体机构缺位;学习成果等级标准未臻成熟，建设核心制度缺失;本土基础与保障考量不充分，建设支持条件缺乏。我国要建立具有中国特色的国家资历框架，必须秉持本土性原则与长期性原则，针对我国实际问题，完成主体机制改革、核心制度完善、保障支持优化三个层面的突破，通过构建国家跨部门领导机构，明确阶段建设任务;突出框架通用性与实用性，规范关键制度体系;实施专门的系列保障计划，推动国家资历框架落地运行。

关键词：终身教育;职业教育;国家资历框架;教育改革;学习成果

中图分类号：G729.2   文献标识码：A    文章编号：1009-5195（2022）04-0104-09   doi10.3969/j.issn.1009-5195.2022.04.012

一、引言

自20世纪80年代起，国家资历框架（National Qualification Framework，亦称为国家资格框架）的建立与实施逐渐成为一种世界趋势。我国于2016年正式将国家资历框架建设纳入“十三五”发展规划，其后多次出台政策文件，将国家资历框架建设作为终身教育发展与职业教育改革的重要内容。2019年，《中国教育现代化2035》明确提出“建立全民终身学习的制度环境，建立国家资历框架”战略任务;2020年，《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》再次强调要“推进国家资历框架建设，建立各级各类教育培训学习成果认定、积累和转换机制”。随着我国进入全面建设社会主义现代化国家新征程，国家资历框架建设作为技能型社会构建与个人全面自由发展的必要基础，其战略价值进一步凸显。

然而，我国国家资历框架建设的实际进展并不理想。实践层面，我国仅有香港、广东、国家开放大学等地区和机构对资历框架进行了试点探索，尚未建立起全国统一的国家资历框架。根据欧洲职业培训发展中心（European Centre for the Development of Vocational Training）针对国家资历框架发展划分的“探索、设计、采纳、激活、实施、审查”六阶段（CEDEFOP，2021a），我国国家资历框架建设仍属于探索阶段，离具体落实还有一段距离。科研层面，已有相关研究多以国际经验、最新进展的介绍与比较为主，话语体系大多从国外引进（王海东等，2019）;虽然近年来部分学者开始关注适合我国国情的资历框架建设（杨宜等，2021），但本土研究仍显不足，批判性反思较为欠缺。因此，从我国实际出发，剖析我国国家资历框架建设的问题及原因，并在对现实问题的反思中探寻新时代背景下我国国家资历框架的建设路径，已势在必行。

二、我国国家资历框架建设的现实困境

无论是将国家资历框架界定为对资历进行开发、整理、分级、分类、认定等的工具（李建忠，2017;OECD，2005;UNESCO et al.，2019），还是将其看作特定国家人力资源开发与配置的基本规范（肖凤翔等，2017），国家资历框架本质上是一种人为设计的、形塑人们互动关系的国家制度。但我国相关建设工作长期呈现局部性、部门化状态，国家层面的资历框架始终停留在政策层面，尚未真正落实。

1.建设方向以宏观性政策引导为主，全国性的资历框架尚未成型

我国国家资历框架的建设总体上以政策引导为主，长期处于探索、酝酿阶段。尽管早在2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》便提出了“制定国家资历框架”的任务，且在此之后相关政策文件数量逐年增长，但绝大多数都为引导型政策工具（赵宏等，2021），缺乏具体的实施方案与指导意见。对2016年到2021年内容明确涉及国家资历框架建设的33份主要政策文件进行梳理，发现其背后隐含的关注点是终身教育（张伟远等，2020）与职业教育的发展。如2019年，《中国教育现代化2035》明确将“建立国家资历框架”作为第五大战略任务“构建服务全民的终身学习体系”的重点内容;《国家职业教育改革实施方案》将“推进资历框架建设 ”纳入国家职业教育制度体系建设之中等。同时，关联出现的高频词包括“职业资格”“学历”“职业技能等级”“学分银行”“学习成果”等，一定程度上可以看出我国将国家资历框架作为促进个人学习成果及其表征形式互通互认的政策抓手的意图。但具体到资历框架建设的阶段性政策目标、量化任务、完成时间、建设方案、配套措施等，当前国家层面的政策都未有涉及。这导致国家层面的资历框架建设主要以倡导、号召的形式勾勒愿景，严重缺乏组织建设型、能力建设型、激励型等政策工具，出现“政策空传”现象（李瑞昌，2012），即国家层面的政策文本尚未能转化为具体实施行动，国家资历框架仍未真正建成。

2.建设实施以局部性试点探索为主，区域性资历框架推广与整合困难

以香港、广东、国家开放大学等为代表，我国部分地区或机构对资历框架建设进行了局部性试点（如表1所示），但在落实推广与整合统一方面遭遇了困境。一方面，局部性试点进展各异，各有问题。香港是我国最早进行资历框架探索的地区，截至2022年1月，香港资历架构包含资历8520个，涵盖建筑及城市规划、商业及管理等14个学习及培训范畴，已发布树艺及园艺业、汽车业等22个行业的46份能力标准说明，取得了一定成果;但其也同样面临学校教育与职场经验资历标准难以等值化、资历学分对接难以精准化等实践难题（黄崴等，2018），如当前63%的资历都是没有学分积累及轉移的①。而在内地，广东省于2017年颁布《广东终身教育资历框架等级标准》，随后启动了汽车业、机械制造业等行业能力标准制定、基于学分银行的终身学习账户建设等，现已录入1256万个学习成果（李明慧等，2020），并于2019年签署《粤港资历框架合作意向书》（广东省教育厅，2019）;但在具体实践中仍存在内部衔接不完善、社会参与度不高（林素絮等，2020）等问题。作为另一试点代表的国家开放大学制定了学习成果框架，重点关注学分银行建设，现有联盟成员31个，公开了会计、机械等12个行业的746个认证单元，涵盖359个学习成果;但其在框架稳定性、更新速度、社会认可等方面还存在一定不足，如其框架最近由10级调整为6级，但不少学习成果与认证单元还显示为框架7级等②。另一方面，区域性资历框架差异较大，整合困难。香港、广东、国家开放大学等的资历框架在等级数目、资历类型、资历等级标准等方面均不一致，导致国家资历框架建设面临整合困境。如何应对不同区域间经济发展水平、行业企业特点、教育质量等的不同，形成统摄全国各级各类教育、涵盖各行各业的资历框架，是我国国家资历框架建设的重点难题。

3.建设落点以条块化改革为主，资历框架要素参差散乱

资历是国家资历框架的基本组成部分，是个体已经具备的某种达到特定标准的学习成果，通常表现为官方认可的各种文凭、证书和学位等。在建立国家资历框架之前，大量资历往往已经存在，它们不仅是国家资历框架需要梳理或变革的对象，也为国家资历框架的建设奠定重要基础。而我国当前作为国家资历框架核心要素的各类资历，呈现出改革管理条块分割、新旧资历各有问题的散乱状态。一方面，不同资历体系归属不同，隔阂矛盾长期存在。以学历证书、学位证书为代表的教育证书与以职业资格证书为代表的职业证书，在我国长久以来相互独立、缺乏沟通。前者主要归属教育部门，国家实行学业证书制度、学位制度不仅被明确纳入我国《教育法》，学历证书颁发机构与学位授予单位也主要以国家批准设立或认可的学校为主。后者则主要归属人社部门，国家职业资格目录的发布、职业资格评价的改革等都由人社部负责，国家实行职业资格证书制度也主要见于我国《劳动法》《就业促进法》等。而近来新出现的职业技能等级证书虽然是由教育部、人社部在国务院领导下按照“三同两别”原则管理，但实际上由教育部主推试点，部门间相互掣肘问题仍然存在。另一方面，我国旧资历痼疾难改、新资历未臻成熟。旧资历中，学业证书、学位证书已基本稳定，长期以来对我国教育体系完善、各学科建设、专门人才培养等起到了不可或缺的作用;但其与工作世界的联结不足，作为劳动力市场的核心筛选指标在一定程度上导致我国出现柯林斯所描绘的“文凭社会”问题（兰德尔·柯林斯，2018）。职业资格证书主要对个人从事某一职业所必备的学识、技术和能力进行基本规定，在很长一段时间里起到人力资源配置的作用;但随着职业资格证书“证出多门”“含金量低”等问题日益严重，大批职业资格证书遭到取缔，自2013年来国务院共取消了434项职业资格许可和认定事项，2021年仅剩专业技术人员职业资格58项、技能人员职业资格13项③。而新资历以职业技能等级证书为典型代表。自2019年“学历证书+若干职业技能等级证书”制度（1+X证书制度）试点后，已发布职业技能等级标准446条（四批证书），301家培训评价组织、5741所职业院校参与其中④;但作为一种新证书，其仍面临开发机构水平参差不齐、院校教师能力不足、含金量难以保障、社会认可度不高等问题。总体来看，我国国家资历框架建设在要素层面也面临诸多困难。

三、国家资历框架建设陷入困境的原因剖析

我国资历框架建设探索已有多年，但为何国家层面的资历框架迟迟未能建立？为何当前仍面临以上诸多问题？究其原因，跨部门协同治理机制与建设主体机构的缺位、统一学习成果等级标准的缺失、框架建设条件的不足等，是制约我国国家资历框架建设的重要因素。

1.跨部门协同治理机制不完善，建设主体机构缺位

我国出现国家层面“政策空传”、国家资历框架久未建成的重要原因之一，在于缺乏跨部门的协同治理机制与多层次的建设主体。国家资历框架建设是一项长期、复杂、巨大的工程，不仅涉及不同类型、各个层次、多种形式教育的衔接与沟通，还涉及教育世界与工作世界以资历为中介的互动，需要在多元治理情境下形成国家资历框架建设的专门国家机构。这也是国际上的通用做法与成功经验。如丹麦国家资历框架是由教育部长、文化部长、经济和商业事务部长以及科学、技术和创新部长共同批准的，主要由跨部门的国家协调委员会（National Coordination Committee）协调实施。该委员会现由儿童和教育部、高等教育和科学部、文化部等部委代表组成，并引入丹麦认证协会（Danish Accreditation Institution），负责私立与公立教育课程纳入国家资历框架相关事宜。此外，丹麦还设立专门机构担任欧洲资历框架的国家协调点（National Coordination Point），负责框架对外衔接、信息传播、网站管理等（CEDEFOP，2021b）。相较而言，我国在国家资历框架建设的组织机制方面尤显不足。

一方面，我国缺乏跨部门协同治理机制，资历框架建设部门化的问题较为突出。当前我国国家层面关于资历框架的政策文件中，发文单位为教育部的占了绝大多数（占比70%左右），其次则为国务院（21%左右）;多部门联合发文的情况很少，且也多以教育部為牵头单位。总体上看，我国基本将国家资历框架的建设任务划归到了教育部，不仅少有其他部门的参与，也没有具体的权责规定与奖惩措施。具体到各类资历层面，分管教育证书与职业证书的管理部门也往往各自为政，利益博弈常难平衡。然而，国家资历框架的建设不应该也不可能仅由教育部门承担。缺乏国家统筹下教育部、人社部、国家发改委、财政部、工业和信息化部、农业农村部等多个国家部门之间的协调合作，国家层面的资历框架建设将难以具体落实。

另一方面，我国尚未针对国家资历框架建设设立专门的国家机构，也未形成从国家到地方的多层次主体责任体系。长期以来，我国资历框架建设工作主要依托教育部的项目来推进，承接单位以国家开放大学、教育部职业技术教育中心研究所等为主。这不仅导致国家资历框架建设“只是国家开放大学等自身事务”的误解，在制度上存在无法统摄其他国家部门的先天缺陷;也导致建设陷入身份认定困难、社会公信力不足等困境（谢青松等，2021），项目成果甚至在教育体系内部也难以得到广泛认可。同时，短期的项目化建设无法匹配国家资历框架长期改革、不断更新的需要。阶段性建设规划与目标的缺乏，很大程度上导致了国家资历框架建设碎片化与重复化问题。

2.学习成果等级标准未臻成熟，建设核心制度缺失

我国局部性资历框架差异较大、难以统一的根本原因在于，统摄全国各级各类教育、统筹教育世界与工作世界的学习成果等级标准尚未形成。国家资历框架的三大核心结构要素为等级数目、等级标准与资历类型，它们本质上是资历指代的学习成果的分类与分级;学习成果的维度划分与层级发展分别构成国家资历框架的横向维度与纵向结构（谢莉花等，2021）。因此，根据什么样的标准，如何对学习成果分级分类，是国家资历框架建设的核心。学习成果等级标准的重要性已在我国得到广泛认同，但针对其的批判性反思仍有不足。

一方面，对学习成果等级标准的探索与实践还不够深入。当前，我国对制定国家资历框架学习成果等级标准的已有观点与做法大致分为两类：一是参照现实经验，主要以我国当前学制与资历分级、国际教育分类标准（如ISCED）、国外资历框架等为依据，如部分学者分析欧盟资历框架级别标准中知识、技能、能力这三个维度的关键指标以供借鉴（张伟远等，2017）。二是探索学理逻辑，如个别学者提出职业成长的逻辑规律为建立国家资历框架的理论基础（姜大源，2014）、教育与职业资历分级分别遵循技术知识和技术活动复杂性逻辑（邓小华，2018）等。然而，在探索学习成果等级标准时，有一个根本问题常被忽略：在资历框架涉及不同类型的教育体系以及劳动力市场的情况下，多元的学习成果能否被某种标准进行统一表征？不少西方学者很早以前便提出质疑。如迈克尔·扬（Michael Young）认为，不同的劳动力市场、职业、学习途径都有其自身不同的形式与结构，这种多元性不可能自然而然地与国家资历框架的二维结构相契合（Young，2003）。道格拉斯·布莱克穆（Douglas Blackmur）则提出，研究型硕士和工商管理硕士虽然在国家资历框架中处于同一等级，但对二者有一点了解的人都不会认为它们是等同的（Blackmur，2004）。这一问题在不同行业的证书等值、教育证书与职业证书等值的时候尤为明显。前者由于各行业的差异性，虽然可在行业内部进行等级划分，但行业间的对比则较为困难，某种程度上也没有意义;后者则在分级逻辑上就可能存在分歧。面对这些争议，我国教育世界与工作世界尚缺乏共识性判断与实证性检验。

另一方面，对以学习成果为本所隐含的风险未有充分认识。比如，过度强调学习成果，可能会迫使教育机构舍弃那些不能使学习者获取资历的教学活动;基于学习成果的国家资历框架也势必侧重回溯性，其只有评估已有能力的功能，难以体现未来可能的需求;部分难以被标准化、明确表达为学习成果的素养或能力，可能面临无法体现在资历中的困难;仅以学习成果为重点，可能造成个体学习的功利取向等等。

总体而言，我国当前对学习成果及其等级标准的探索还未臻成熟，核心制度的暂时缺失成为困囿国家资历框架建设的关键因素。

3.本土基础与保障考量不充分，建设支持条件缺乏

我国国家资历框架建设陷入困境的另一重要原因，在于忽视了对框架成功建设所需条件的充分考量。例如，苏格兰能够自下而上地建立起交流协商性的资历框架，是因为其不仅有长期改革所奠定的多方共识基础，还有发达的教育基础建设与相关培训供给（Young，2011），而这些条件可能是我国尚不具备的。在国家资历框架建设的基础与保障中，有三个方面常被忽视。

其一，我国教育改革优先项的判断。一个国家的教育改革是多方面的，但各时期的侧重点有所不同。在建设国家资历框架时，应判断何为改革的当务之急、何为长期的政策导向。目前看来，我国建设国家资历框架的基础条件还不够成熟，不仅教育质量在城乡、区域、各类型之间仍存在较大差异，不同种类的学习成果等值与转换仍缺乏实际支撑;而且行业协会等组织的作用并不显著，企业也少有深入教育改革的兴趣。因此，构建并运行一个统摄各类教育系统、覆盖劳动力市场的国家资历框架不是我国短期能够完全实现的，而是一种未来改革的长期导向。

其二，配套措施与各类资源的投入。我国对国家资历框架赋予了多重功能的期待，但这些功能很大程度上难以靠其自身单独实现。比如，预期通过构建国家资历框架，使普通教育与职业教育在不同等级上达到等值，这实际上不是光靠资历框架表述就能完全实现的。二者要想等值，从内部来讲，核心在于不同类型人才的培养，重点在于职业教育质量的提升;从外部来看，还需建立不同类型教育之间的沟通渠道，如普职融通、职教高考等。事实上，目前并没有足够的证据表明国家资历框架能够独立承担促进教育改革的重任（Bohlinger，2019）。这并不是否认国家资历框架的重要性，而是强调把过多的责任强加给它是不合理的，其具体功能的发挥需要与其他制度、措施相互配合。此外，资金、人力、技术等各类资源的有效投入、流动与使用，是国家资历框架建设的必要条件。尤其是以信息技术为依托的数字证书、线上学习成果认证等，将成为未来建设重点。我国目前资源投入尚不充分，针对国家资历框架的专项拨款、技术支持等仍有不足。

其三，资历背后的文化背景。国家资历框架作为一种社会制度，其建立与实施都需嵌入其所在国家文化之中;而资历作为一种学习成果的表征，实际上也隐含着学习中的文化变革。什么样的资历更被认可、为什么被认可、这种资历指向什么样的教育、如何规避由于价值偏见导致资历“表面”等值等问题，在我国资历框架的建设中尚未得到重视。

总而言之，我国在开发国家资历框架的时候，必须考虑自身国情能否支持构建、实施这样的资历框架。在时代洪流中，“到底要不要建立国家资历框架”或许不再是一个疑问，但“时间早晚”与“能不能”的问题势必不能忽略。

四、突破国家资历框架建設困境的路径分析

国家资历框架建设已然成为世界范围内的教育改革浪潮，即便困难重重，也势必是一种未来趋势。我国要顺应这一世界浪潮，建立具有中国特色的国家资历框架，必须秉持本土性原则与长期性原则，针对我国实际问题，完成主体机制改革、核心制度完善、保障支持优化三个层面的突破。

1.主体机制改革：形成国家跨部门领导机构，明确阶段建设任务

首先，完善国家资历框架建设的跨部门领导机构与多方参与机制。国家资历框架作为国家层面的制度建设任务，应由国家相关机构统筹规划，由各利益相关者共同参与建设。针对我国跨部门协同治理机制与建设主体机构的缺位问题，应在当前地方试点基础上，充分利用国务院职业教育工作部际联席会议制度，成立专门的国家资历框架领导机构，形成跨部门协调机制，要求各部门代表深度参与，将资历框架建设任务纳入部门考核，改善不同资历分管部门各自为政、缺乏沟通等问题。同时，应构建多方参与机制，让各类教育体系，如职业教育、普通教育，以及各类利益主体，如受教育者、教育机构、企业、政府等，深入资历开发、考评、认定等具体问题，使国家资历框架建设尽可能在利益相关者的共识基础上顺利落实。

其次，明确国家资历框架建设的短期、中期和长期任务。国家资历框架建设是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。针对我国侧重项目式建设的弊端，应分阶段落实国家资历框架的开发与实施。第一阶段（短期任务），梳理已有资历，形成较为成熟的职业资历体系。由于新资历的完善需要时间，旧资历的价值或难替代，国家资历框架的建设很难也不应完全抛开已有资历而另起炉灶。对我国而言，可将梳理纷繁杂乱的已有证书、理清职业资历体系作为可操作的短期目标。第二阶段（中期任务），以人的生涯发展为导向，形成全国统一的国家资历框架。在梳理已有资历后，应统整形成以人为本的国家资历框架，一方面充分利用新技术手段，使个体在正规、非正规、非正式的教育、工作乃至生活中所获得的各类知识与技能得到全面记录与追踪，另一方面通过制定国家层面的学习成果评价与认定标准，使个人能以准确表征自身能力的资历为中介，在教育体系内部、教育与工作世界中进行晋升与流动。第三阶段（长期任务），立足亚洲区域发展，促进国家资历框架与世界接轨。区域教育一体化与劳动力流动的需求使得欧洲资历框架、东南亚国家资历框架等区域资历框架越发普遍。从长远来看，我国应结合“中国制造2025”“一带一路”等国家战略，逐步推进国家资历框架的国际化，与其他国家、地区接轨，促进区域间交流与共赢。

2.核心制度完善：突出框架通用性與实用性，规范关键制度体系

首先，加强对资历用户的诉求分析，提升学习成果等级标准通用性。国家资历框架建设必须应对资历学习者、提供者、使用者等的不同诉求，促使利益相关者深度参与。针对我国学习成果等级标准的不成熟、国家资历框架核心制度的不完善，应着重关注资历的使用者，即“资历用户”。因为“资历的可信度与价值仅部分地基于其承载的关于获取资历者实践能力与认知水平的信息，更为重要的是整个社会及具体用户（具有选拔、录用、提拔职责的那些人）对资历的信任度。”（迈克尔·扬，2019）在国家资历框架中，资历的有效中介作用很大程度体现在“资历用户”，即更高阶段或另一类型的教育机构与招聘员工的企业雇主“买不买账”上。如个人凭借某一资历从中职校升学至职业本科，那么他需要何种资历是由职业本科的集体意志决定的;而个人持有某一职业资格证书进行应聘，证书是否有用取决于企业雇主是否认可。同时，“资历用户”或能为重审国家资历框架结构要素提供新的发现，如要“八级”而非“五级”的原因在于，“八级”更能为个人提供充足的晋升攀爬阶梯，避免“快速登顶”后生涯发展停滞问题。当然，为减少分析的局限性，还应进一步拓展跨学科视野，如借助心理学，对组成学习成果的知识、技能、能力等的内涵界定与发展规律进行深入研究。

其次，以资历的实用性为参考，完善学习成果认证与转化制度。如果说静态的国家资历框架，像是以标准为索引安置各级各类资历的书架;那么动态运行的国家资历框架，则更像是以资历为货币对学习成果进行认证与转化的银行。要完善资历认证与转化制度，实现教育与工作系统中不同“币种”的换算，应以资历的“实用性”为参考，即这一资历在教育与工作世界中“有没有用”“有多少用”。对于不同教育类型、教育与工作世界的沟通，“资历实用性”主要指某种资历所表征的岗位胜任力。由于所有教育最终都指向就业，因此以岗位胜任力为参考具有源头性，同时也比仅以学习和工作时间来累计学分、评判学习成果等更有实际价值，更符合个体差异规律。而对于不同的职业类型，“资历实用性”主要指工作岗位对应的种种资源，包括薪酬待遇、社会声望、社会关系、发展前景等。这也是过去我国八级工资制中八级工“等同”工程师、教授的实质核心。此外，“资历实用性”并非固定不变，应将智能制造、技能型社会等我国未来改革发展可能带来的需求变化纳入考虑，及时更新学习成果认证与转化制度。

3.保障支持优化：实施专门的系列保障计划，推动框架落地运行

在国家资历框架建设所需的大量配套措施与支持条件中，应优先实现三点：

第一，完善国家资历框架建设的法律保障体系。仅靠引导型政策工具难以打破“口号式”改革困境，完善相关法律法规、实行依法治教是落实国家资历框架建设的重要支撑。可借鉴他国经验，逐步搭建法律保障体系。如法国分别于2002年、2018年、2019年发布《社会现代法》《自由选择职业未来法》《关于国家资历框架的法令》，通过立法成立法国能力署（France Compétences）来推动国家资历框架建设（CEDEFOP，2021b）。我国应将国家资历框架建设进一步渗透进《职业教育法》《劳动法》等相关法律法规的修订，以及《终身教育法》等系列法案的制定中，以保障国家资历框架的法定地位。

第二，加强国家资历框架建设的资源保障体系。国家资历框架的建设受到我国传统文化背景、既得利益者阻力、学历为上惯例等多重约束，只有在国家资历框架建设获得足够的资源支撑，带来的社会效益、组织效益、个人效益足够大且能被感受到时，才能激发与维持制度变革的动力。应尝试渐进性变革路径，利用过去在证书开发、考核中积累的人员、组织、方案等资源，减少资源浪费与实施阻力。同时，给予财政、税收等支持激励，降低相关研究、框架设计、资历开发、资历选择、资历习得（教育与培训）、资历认证、运行管理等不同主体的多项成本，并通过宣传、示范等改善社会舆论与价值基础。

第三，构建国家资历框架建设的质量保障体系。从国家资历框架的设计到实施，涉及多个环节的质量保障。应在持续深化科学研究的基础上鼓励地方试点，为国家资历框架建设提供更多学理依据与实践经验。同时，应加强针对资历开发者与评价者的审核制度，以国家最低标准为底线，不仅确保资历本身的含金量与权威性，也给予我国不同区域一定灵活性。此外，还应加强教育与培训机构的能力建设，促进从资历要求到课程教学的转化，帮助学习者真实达到资历所要求的学习成果、具备资历所表征的各项能力。

五、结语

继习近平总书记提出“提升劳动者技能和收入水平，通过实现更加充分、更高质量的就业扩大中等收入群体，释放内需潜力”（习近平，2020）之后，构建技能型社会进一步成为我国“十四五”时期的关键战略（陈宝生，2021）。国家资历框架作为沟通教育系统内部、教育世界与工作世界的重要工具，承担着通过资历有效表征个体不同能力水平、以资历为中介联结能力与岗位的重要作用。因此，如何真正建立起具有中国特色的国家资历框架，服务我国终身教育、职业教育乃至经济社会全面发展，成为重要的时代命题。本研究立足我国国家资历框架建设问题进行原因剖析，创新性地提出了针对现实困境的突破路径。虽然国家资历框架建设是一项复杂、长期的巨大工程，但随着后续研究与本土实践的不断深入，相信其必将成为我国教育高质量发展、个人多元生涯路径畅通的有效支撑。

注释：

①  数据来源：香港资历架构网站（https：//www.hkqr.gov.hk/）。

② 数据来源：国家开放大学学分银行网站（http：//cbouc.ouchn.edu.cn/gzcx/xxcgcx/index.shtml）。

③ 数据来源：人力资源社会保障部网站（http：//www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/rcrs/202112/t20211202_429301.html）。

④ 数据来源：1+X职业技能等级证书信息管理服务平台（https：//vslc.ncb.edu.cn/）。

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The Causes and Breakthrough Path of  National Qualification Framework

Construction Dilemma

LIN Yueru， SHI Weiping

Abstract： The national qualification framework has become a wave of education reform around the world and is bound to be a future trend. In 2016， China formally incorporated the construction of the national qualification framework into the 13th Five-Year Plan， and then issued several policy documents， taking the construction of the national qualification framework as an important part of lifelong education development and vocational education reform. However， for a long time， the construction of China’s national qualification framework has remained at the policy level， and there are multiple problems such as the failure to complete the national framework， the difficulties in the promotion and integration of local pilots， and the disparity and disorder of framework elements. The important factors restricting the construction of China’s national qualification framework include： the imperfect mechanism of cross-sectoral collaborative governance， and the lack of the main institution for construction; the immature level and standard of the learning outcomes， and the absence of the core system for construction; the inadequate consideration of local foundations and guarantees， and the insufficient support for construction. In order to establish a national qualification framework with Chinese characteristics， we must adhere to the localization principle and the long term principle， in response to the actual problems in China， and make a breakthrough in the main mechanism reform， the core system improvement， and the support and guarantee optimization. Specifically， we should clarify the construction stage tasks by setting up a national cross-sectoral leading institution， focus on the framework’s universality and practicality to standardize the key institutional system， and implement a series of guarantee measures to promote the implementation of the framework.

Keywords： Lifelong Education; Vocational Education; National Qualification Framework; Education Reform; Learning Outcomes