适老化住房的建设：日本经验及其启示

秦岭，周燕珉，初楚

1 引言

截至2021 年底，我国65 岁以上老年人口占比已超过14%，进入深度老龄化社会1）。推动城市建设适老化转型、营造老年宜居环境已成为实施积极应对人口老龄化国家战略的重要举措。居家养老是我国绝大多数老年人的现实选择，然而既有住宅进行适老化改造限制多、难度大、存在瓶颈，新建普通住房对老年人需求的考虑较为有限，专门针对老年人的住房类型尚未得到充分发展，老年人的居家养老环境难以得到有效保障，改善需求迫切。

2022 年全国住房和城乡建设工作会议将“推进住房供给侧结构性改革”列入重点工作2），《“十四五”健康老龄化规划》将“加快无障碍环境建设和住宅适老化改造”列入具体内容[1]。在这样的背景下，推动适老化住房的发展建设非常必要且意义重大，无论是对于改善居家养老环境、满足安全照护需求、增进老年人家庭健康福祉，还是优化住房供应结构、健全住房保障制度、推动房地产行业健康发展，都能够发挥重要作用。

探索建立完善发展适老化住房的体制机制和政策措施，是推动适老化住房健康发展的重要前提。目前，我国在相关领域的研究和实践还比较有限，需要充分汲取发达国家的经验和教训。日本比我国提前30 年进入老龄化社会，在适老化住房建设方面已经开展了长期、大量的研究与实践工作，系统梳理和分析其经验做法，对于探索适合中国国情的适老化住房发展路径具有重要的借鉴和启示意义。

2 日本适老化住房的发展历程

从1964 年首次出台老年人住房政策起，日本适老化住房的发展历程大致可划分为5 个阶段，这5 个阶段与人口老龄化状况、代表性政策和适老住房类型之间的对应关系如图1 所示。

1 日本适老化住房的发展历程，初楚、秦岭根据参考文献绘制

2.1 萌芽期（1964-1975）

1964 年，日本首次在国家级政策中回应了老年人住房的供给问题[2]。厚生省和建设省联合发布的《建设面向老年人家庭的公共住房》[3]提出，优先面向有需要的老年人家庭提供公共住房，并从理念层面给出了规划设计的基本原则。随着日本步入老龄化社会，其公共住房供给开始向老年人家庭倾斜，以实现让老年人都“有房住”的目标。但由于这一阶段的政策法规尚未对住房的适老化设计提出具体要求，还无法保证让老年人都“住得好”。

2.2 探索期（1976-1985）

日本在第3、4 期“住宅建设5 年计划”中2），对于解决老年人住房问题、支持适老化住房建设的配套政策进行了有益的探索[4]。在公共住房优先安排老年人家庭入住、降低老年人入住年龄限制的基础上，对房地产商开发针对老年人的商品住房和老年人家庭自建住房也提供了贷款优惠政策。这些政策对适老住房的发展建设起到了一定的促进作用，但尚未给住房供给类型和结构带来根本性改变。

2.3 发展期（1986-1994）

1986 年，为全面应对人口老龄化问题，日本内阁制定了《长寿社会对策大纲》，其中对住宅和生活环境提出了发展目标和对策框架[4]。

在此框架下，1987 年，日本建设省和厚生省联合出台了《实施银发住宅工程》的政策，开始大力发展建设专门针对老年人家庭的银发住宅[5]。这一政策不仅对住宅建筑本身提出了要求，也对配套的设施和服务做出了规定，要求银发住宅应配置日间照料中心等能够提供设施内服务和上门服务的居家养老服务设施，并设置常驻的生活援助顾问（Life Support Advisor，LSA），为入住老人提供生活咨询、安全确认、紧急援助、临时协助等服务。

在政策的推动下，这一阶段大量的银发住宅得到建设。与此同时，日本针对老年人建筑设计的标准和法规也在逐步建立，为后续适老化住房设计的日趋完善奠定了基础。

2.4 调整期（1995-2011）

1995 年，日本建设省结合 《安心建筑法》4）对此前的老年住宅设计指南进行了整合，出台了《应对长寿社会的住宅设计指南》[6]，进一步完善了老年人住房的设计标准。

《关于确保老年人居住稳定的法律》[7]将老年人居住问题提到了更加重要的位置，陆续细分出老年人优良租赁住房、老年人便捷入住租赁住房和老年人专用租赁住房等多种老年人住房类型，并出台了相应的管理制度、设计标准和支持政策。伴随着2000 年 《介护保险法》和2006 年 《居住生活基本法》《无障碍法》5）的施行，老年人住房发展进入了调整期。

2.5 成熟期（2011-）

2011 年，《关于确保老年人居住稳定的法律》进行了修订，将原有三类面向老年人的租赁住房整合为附带服务的老年住宅，并为其建立了注册标准和登录制度[8]，附带服务的老年住宅登录量持续增长，就此形成了现阶段日本老年住宅的发展格局。

统计数据显示，近年来附带服务的老年住宅数量持续增长。截至2022 年初，日本三类适老化住房的供给总量已超过31 万套，占65 岁以上老年人口总数的0.86%（表1），但相关研究表明，适老化住房仍处于供给不足的状态，有待继续发展建设[9]。

2.6 小结

日本适老化住房建设经历了近60 年的探索与实践，才最终形成了目前较为成熟的发展建设模式。我国人口老龄化形式严峻，发展适老化住房需求迫切，应充分借鉴发达国家相关经验和教训，以更加高效、顺利地开展我国适老化住房的发展建设工作。

表1 日本三类适老化住房的供给总量[9-10]

3 日本适老化住房的发展经验及其启示

3.1 细化住房分类，满足老年群体差异化需求

经过长期的发展，日本对老年人住宅和设施的类型进行了细分，以满足各类人群的差异化需求。图2 从供给侧和需求侧展示了日本老年人住宅和设施的类型划分逻辑。

在供给侧，根据开发主体可划分为政府、自治组织和民间企业；根据使用方式可划分为租赁类和销售类；根据管理方式可划分为住宅类和设施类；根据收费方式可划分为保障类和普通类。而在需求侧，根据是否需要护理以及所需护理程度，可划分为住居系、福祉系和医疗系；收费从每月1 万～20 余万日元不等；无论老年人的健康状况和经济状况如何，都能够从中选取到适合自己入住的类型。

虽然对建筑类型进行细分有助于更有针对性地满足各类老年人群体的需求，但也有学者指出，分类过细会增加管理的复杂度、给管理工作造成较大负担[11]。因此，日本近年来也在对老年人住宅和设施的类型加以整合优化，例如将老年人优良租赁住房、老年人便捷入住租赁住房和老年人专用租赁住房整合为附带服务的老年住宅，以便在登录制度、配套政策、统计数据等方面统一标准、提高效率。

我国在考虑适老化住房建设问题时，应留意从住房供给体系和养老服务体系两个角度对其类型加以适度细分，明确服务对象和管理主体，以满足老年人的差异化需求和有关部门的管理需要。

2 日本老年人住宅和设施的类型划分及其所对应的供需特性，初楚、秦岭根据参考文献绘制

3 设计标准中给出的卫生间细节设计图纸和实例照片，引自参考文献[13]

3.2 完善设计标准，保证适老化住房建设质量

建立完善的设计标准是保证适老化住房高质量建设的前提，为此，日本先后出台了多部有关的建筑设计标准，并持续更新完善（表2）。

在标准体系构建层面，更加强调标准的通用性。除针对性的《老年人住宅设计指南》外，其余有关适老化、无障碍、人性化等方面的设计要求更多写入了《考虑老年人、残疾人等顺利使用的建筑设计标准》《建筑设计标准》等通用标准，体现了标准体系的简洁性与明确性，能够有效避免不同标准条文信息冗杂、内容重复甚至相矛盾的情况发生。

在标准内容编写层面，标准条文更加强调目标导向，分级分类给出达成目标的途径方法，而不是仅仅给出结论。例如在《老年人住宅设计指南》[12]中，就给出了所有项目必须满足的“基本标准”，以及有条件时建议达到的“推荐标准”，并就如何达成相应目标给出了具体的方式（表3）。又如在《考虑老年人、残疾人等顺利使用的建筑设计标准》中，除了给出标准条文外，还给出了大量的图纸和实例照片，供设计人员参考（图3）。这些都为提升适老化住房的建设质量提供了可靠保障。

目前，我国尚无针对适老化住宅的设计标准，通用性标准中关于适老化和无障碍设计的内容也更多停留在指令性条文，缺少可供参考的具体案例。在日后的标准编制和修订过程中，有待进一步补充和完善。

表2 日本适老化住房涉及的代表性建筑设计标准

表3 日本《老年人住宅设计指南》中有关扶手设置要求的基本标准和推荐标准示例[12]

3.3 建立评估体系，量化呈现住宅适老化性能

以《确保住宅品质等的法律》为基础，日本建立了“住宅性能表示制度”，通过10 个方面的若干性能表示事项对住宅性能等级进行表征，其中的一个方面就是“适老化”，分别针对套内空间和共用空间给出1～5 级的评定，重点评价功能空间布局、地面高差处理、楼梯安全性、扶手安装、通行宽度、空间尺寸和面积等6 个部分（图4）[14]。

这些性能指标分级给出了住宅的适老性能评估标准（表4），为开发商和设计师提升住宅品质提供了参考，也为不具备相关专业知识的消费者获取高质量住宅提供了可靠保障。

伴随我国房地产行业的转型发展，住宅建设质量的重要性日益凸显，可参考日本的住宅性能表示制度建立适用于我国的住宅质量评价体系，并将包括适老化在内的内容纳入评价指标，评价结果面向社会公开，一方面为消费者选择住房提供参考，另一方也对房地产开发企业提升住房建设质量起到促进作用。

4 住宅性能表示制度中与“适老化”相关的评定维度，秦岭根据参考文献[14]绘制

表4 住宅性能表示制度中“适老化”等级的评定标准[15]

3.4 出台激励政策，调动社会力量参与开发建设

为鼓励民间企业、医疗法人、社会福利法人、非营利组织等社会力量参与老年住宅的开发建设，日本政府制定了多个方面的激励政策。以附带服务的老年住宅为例，相关事业主体能够享受到的激励政策主要包含以下4 个方面。

3.4.1 财政补贴

新建、改建或升级附带服务的老年住宅时，建设主体可申请国家财政提供的建设补贴。该项补贴针对不同的建设类型和内容设有相应的补贴比例和补贴上限，2022年的补贴标准如表5所示。

3.4.2 税收优惠

日本对于附带服务的老年住宅的建设和运营给予固定资产税和不动产所得税两项税收优惠，符合条件的项目可申请一定的税收减免（表6）。

3.4.3 融资政策

由住宅金融支援机构为附带服务的老年住宅的开发主体提供融资服务，贷款制度更加灵活，贷款期限最长可达35 年，贷款比例最高可达100%，按照固定利率计算贷款利息，不会受到政策变化和市场波动的影响，为开发主体长期稳定从事老年住宅运营工作提供金融支持[18]。

5 日本老年住宅协会关于附带服务的老年住宅的信息展示页面

6 日本附带服务的老年住宅并设设施的数量和类型分布状况，秦岭根据参考文献[20]改绘

表5 2022 年日本对附带服务的老年住宅建设给予的财政补贴标准[16]

表6 日本对附带服务的老年住宅的建设和运营给予的税收优惠政策[17]

3.4.4 宣传推广

在国土交通省和后生劳动省的支持下，日本老年住宅协会为附带服务的老年住宅搭建了专用的网络平台（https://www.satsuki-jutaku.jp/），收录、展示和推介每个项目的具体信息，包括项目区位、收费标准、硬件设施、配套服务、入住情况等，既方便公众查阅，又可为老年住宅招募入住者提供支持（图5）。

现阶段我国对老年居住建筑建设运营的激励政策主要体现在养老机构层面，近年部分地区虽然也有少数城市对适老化住房建设的支持政策进行了尝试，但对于支持的方式和力度还有待进一步探索，在这方面，日本的经验做法可供参考。

3.5.强化配套服务，有效支持老年人日常生活

日本的老年住宅建设在强调硬件设施设计要求的同时，还非常重视完善“附带服务”。统计数据显示，日本附带服务的老年住宅运营主体主要来自养老、医疗等相关行业领域，为配套老年人所需服务创造了便利条件[19]；超过3/4 的老年住宅附设有老年人生活支援设施[20]，除规定必须提供的安全确认、生活咨询、紧急援助等服务，大多数老年住宅还提供有餐饮、健康管理、家政、护理等服务（图6）。

适老化的硬件设施和完善的配套服务能够支持老年人尽可能长时间地居住在更接近于居家环境的老年住宅当中，提高居住生活品质、延缓身体机能衰退，减轻养老机构和医疗机构的照护负担，对于优化社会化养老服务的资源配置具有积极意义。

目前我国住房建设对于养老服务配套的重视程度较为不足，可借适老化住房建设这一契机，进一步强化养老服务配套的重要性，合理引导开发企业以适宜的方式建设和运营必要的养老服务设施，为老年人生活提供可靠支持。

4 结语

通过以上对日本适老化住房建设的梳理可以看到，在过去的近60 年当中，日本的适老化住房经历了较为漫长的发展历程。在这一过程中，日本非常重视老年住宅政策制度的顶层设计，建立并完善设计标准和评价体系，匹配硬件设施与软件服务，出台激励政策引入社会力量，相关经验做法值得学习借鉴；但与此同时，日本老年住宅的类型划分也曾经历过较为混乱的阶段，给管理造成了较大困难，需要从中吸取教训。

日本的发展经历表明，适老住房建设并非简单的建筑学专业问题，而是较为复杂的综合系统问题，需要协调政府、企业、社会组织和行业专家等多个参与主体，横跨建筑设计、投资开发、社会福利、医疗护理、公共管理、财政经济等多个学科领域，只有全盘考虑、密切配合、持续完善，老年人群体的住房问题才能够得到妥善的解决。

我国的适老化住房建设需求量大、时间紧迫，国内可供参考的经验做法有限。日本老年住宅的发展经历具有启示意义，希望本文能够为我国适老化住房政策制度的顶层设计提供一定的参考，助力我国适老化住房快速、健康发展。□

注释

1） 根据国家统计局的统计数据，截止2021年底，我国65岁以上人口占比为14.2%。按照国际通行划分标准，当一个国家或地区65岁及以上人口占比达到14%时，进入深度老龄化社会。

2） 2022年1月20日召开的全国住房和城乡建设工作会议要求2022年重点要抓好八个方面工作，其中第二个方面为“推进住房供给侧结构性改革”。

3） 日本在1966-2005年间由国土交通省制定和实施了8期住宅建设5年计划（住宅建設五箇年計画），其中1976-1980年对应第3期、1981-1985年对应第4期。

4） 《安心建筑法》全称为《方便老年人、残疾人利用特定建筑物的法律》，对各类建筑物如何更好地满足老年人和残疾人的使用需求做出了详细的规定。

5） 《无障碍法》全称为《促进老年人、残疾人等顺利移动和使用的法律》，其内容是对此前《安心建筑法》和《交通无障碍法》的整合与完善。