海南自贸港新免税政策对旅游影响分析

贺群舟 刘文君

一、前言

2020 年6 月1 日《海南自由贸易港建设总体方案》出台。本文梳理了海南免税政策的发展历程，并分析海南离岛免税“新政策”对海南免税行业和旅游经济的影响，同时为离岛免税政策的发展提供建议，助力海南自由贸易港的建设。

二、海南离岛免税政策实施情况

2020 年6 月中央决定在海南全岛实施自由贸易港政策以来，多项利好政策不断落地，共同助力海南经济发展。6 月1 日《海南自由贸易港建设总体方案》出台以后，紧接着6 月 29 日，财政部等三部委联合发布《关于海南离岛旅客免税购物政策的公告》，自 2020 年 7 月 1 日起实施。在众多政策中海南离岛免税购物政策（以下简称离岛免税政策）的调整成为了受关注度极高、政策力度极大、影响力极广的重要政策之一。离岛免税政策自从2011 年3 月开始试行并且一直发展到今天，经历了从借鉴国际通行做法到各方面引领世界水平的转变，其中经历了几次重大的调整，逐步形成完善的全岛免税购物链条，在各方面已经比肩日本冲绳、韩国胶州以及中国台湾的离岛免税政策。

（一）海南离岛免税发展历程

建设海南国际旅游岛的相关提议在2001 年就已经提出，是由海南改革发展研究院首次提出并设立，后经过十年的研究论证，在2009 年国务院发布的《关于推进海南国际旅游岛若干建议》中指出，中央支持海南建设国际旅游岛，并且给予了一系列政策倾斜，其中就有离岛免税政策的提案，并且成为了最为引人瞩目的重要政策之一。2011 年3 月，《财政部关于开展海南离岛免税旅客免税购物政策试点的公告》文件的出台，标志着离岛免税政策进入落地实施阶段，彻底拉开了离岛免税政策的大幕。公告中明确了海南离岛免税的政策内容和要求，并且决定从2011 年4 月20 日起，海南离岛免税政策正式实施。截止2021 年1 月1 日，免税政策经历了几次大的修改完善，其中在2020 年7 月份的调整力度最大，一方面是为了适应国内不断增加的旅游和购物消费需求，再者也是助力海南自由贸易港的建设。离岛免税政策经过十年的不断发展，逐步形成了多元化经营主体，政策更加开放，购物更加便捷，海、陆、空全覆盖离岛免税购物链条。大大提高了游客的满意度，充分激发了市场活力，增加了海南旅游业的消费热点，成为海南旅游不可或缺的话题。

（二）离岛免税政策历次调整对比

总的来看，我国自2011 年正式实施海南离岛免税政策以来，经历了7 次正式的调整完善，实现了由借鉴国际经验到领跑政策制定的转变，离岛免税政策走过了将近十年的历程，相关政策运行平稳良好，逐步成为支持海南经济不同发展阶段的重要政策。同时，在不断发展的过程中，也离不开每一次政策的完善，使得政策更加人性化，更加适应经济社会的发展，从而更好的促进海南相关行业的发展。以下则是海南免税政策的调整对比，见表1。

表1 海南离岛免税政策调整过程及对比

三、海南离岛免税“新旧”政策对旅游影响分析

（一）海南离岛免税“旧政策”对旅游的影响

1.对免税购物人次与旅游接待人次的影响。在2020年之前，海南离岛免税市场的销售额一直处于稳步增长阶段，五年平均复合增长率一直处于20%以上，免税政策拉动免税经济快速发展，免税销售额逐年扩大。从2015年至2019年以来，据海口海关公布的统计数据显示，免税销售额由2015 年53.47 亿元增长至2019 年136 亿元。在2017 年度增长率达到了31.69%，在2017 开年之初，财政部对离岛免税政策进行了第四次调整，由此说明政策的调整效应对于免税行业的发展起到了极为重要的作用。2018 年的11 月份和12 月份，财政部又联合几部委调整海南离岛免税政策，将每人每年免税额度调高至30000 元，并且将轮船提货也纳入免税范围，在2019年度增长率直接达到了34.65%，创下了近几年最高增长记录，再次印证了政策调整的效果所在。

在免税购物人次方面，据海口海关数据显示，从2015 年的164 万人次增加至384 万人次，五年间购物人次实现稳步增长。在2019 年购物人次从288 万骤增至384 万，接近四成左右的增幅，恰恰也说明了2018 年政策的调整红利充分的在免税行业显现出来，同时对于海南的旅游人数也带来了不小的上升。免税购物人次虽说每年有较大的增幅，但是与总的接待旅游人次对比来看的话，免税购物人次在旅游接待人数中占比较小，说明去海南旅游的人并不是为了免税购物而去的，休闲度假的占据多数。免税购物在旅客群体中渗透率较低。

2.对海南旅游收入的影响。离岛免税政策的利好不仅体现在免税行业的发展上面，在助力海南旅游业以及相关产业的结构转型升级上发挥了非常大的作用。海南的国内旅游收入与旅客接待人数呈现正增长态势，海南免税产业的发展为海南带来了旅游人数的增加和旅游收入的上升。海南省的国内旅游收入由2015 年的528.08 亿元增长至2019 年的991.81 亿元，接待过夜旅客由2015年的4492.95 万人次到2019 年的6824.51 万人次，据海南省旅游发展委员会统计，海南旅游年收入和过夜人数分别呈现每年大约16.61%和14.3%的增幅。显而易见，旅游收入的年均增长率高于接待游客数量的增长，海南的离岛免税政策大幅度促进了海南旅游收入的增加，对于海南的旅游业有积极推动作用。

（二）海南离岛免税“新政策”对海南旅游的影响

1.“新政策”实施后对旅游人数的影响。据海南省统计局数据显示，2020 上半年（1-6 月份）民航客运人数总计718 万人次，创下近十年新低，较2019 年上半年的2006.18 万人次大幅下降。接待旅客人数为1966.43 万人次，同比2019 年3856.98 万人次相去甚远。自由贸易港《总体方案》的出台，为海南带来了新生力量。

2.“新政策”对免税经济的影响。从2020 年7 月份调整力度更大的免税政策正式出台到2020 年末仅仅六个月时间内，据海口海关公布数据来看，免税购物金额达到了199.8 亿元，同比2019 年下半年69.7 亿元增加了130.1 亿元，增幅达到了186.65%。在人流动大幅减少，旅游人次同比下滑的情况下，海南免税市场的火爆更是验证了此次免税政策的调整的巨大作用，充分展示了国人的消费活力。同时，从购物人次来看，2020 下半年购物人次达到了299.33 万人次，同比2019 年的195.68 万人次增加了52.96%，增速创近五年新高。由此可见，“新政策”的调整对海南免税经济具有正向的关系。

3.“新政策”对海南旅游经济收入的影响。免税政策对免税经济行业的影响是巨大的，同时也是海南旅游经济的重要支撑，为海南旅游经济的发展带来了人员上的流入和消费的转移。

据海南统计局数据来看，2020 年1-6 月份民航共运送旅客718.93 万人次，较2019 年同期的2006.18 万人次下降了约1288 万人次，降幅达到64.20%；旅游接待人数共计1966.43 万人次，较2019 年同期1-6 月份的3856.98 万人次下降了1890.55 万人次，降幅达到了49.02%；从国内旅游收入来看，2020 年1-6 月份的国内旅游收入为222.84 亿元，较2019 年同期的461.7 亿元下降了238.86 亿元，降幅也达到了51.73%。从以上来看，在2020 年的上半年，海南经济的规模和发展速度受到了巨大的下滑。

将2020 年7-12 月份的数据同2019 年相比，即主要是分析免税政策的调整带来的正向效应。在海南省统计局公布的2020 年7-12 月份的数据来看，民航运输达到了1433.8 万人次，较2019 年同期的1894.82 万人次下降了461.02 万人次，降幅为24.33%，比上半年降幅略有回升企稳迹象；从旅游接待人数来看，2020 年下半年总人数达到4488.66 人次，较2019 年同期4454.22 人次增长34.44 万人次，虽然增幅不是很明显，但是已经持平就是在增长；从国内旅游收入来看，2020 年的下半年国内旅游收入达到642.4 亿元，较2019 年同期的520.99 亿元增长121.41 亿元，增幅达到23.30%。

总的看来，海南的旅游经济在下半年有了大幅度的回升，但是比较看来，国内旅游收入的23.30%和免税销售额的186.65%的增长幅度早已经超越国民经济2.3%的增长率。就海南地区来看，政策效应远大于经济回升的效应。

4.“新政策”对海南免税市场格局的塑造。此次的免税政策的调整另一重要方面在于海南地区免税市场经营主体的放宽，这将有利于海南免税行业的重新洗牌和提质升级。调整之前，一直是中国免税集团独霸海南免税市场，这次加入了经批准的经营主体均可参与海南免税经营。据海口海关数据显示，在2020 年12 月30 日，海旅免税城、中免凤凰机场免税店、中服三亚国际免税购物公园三家免税店正式开业，紧接着在次年1 月31 日，海控全球精品（海口）免税城一期、深圳免税海口观澜免税城开业。至此，海南离岛免税店由原来的中免集团旗下4 家扩容至9 家，免税业态进一步完善，将形成多元的主体的运营格局，这将会给消费者带来更加便捷的购物体验和选择，将会使海南免税市场形成更加完善的竞争环境，带来更加优质的服务。

四、政策建议

（一）打造海南离岛免税“金字招牌”

从政策调整之后效果来看，尤其是在每次政策调整后的数月之内，基本上都会吸引几波巨大的购物潮流，促使近期免税销售额和旅游人次大的增长，同时也会相当程度上刺激了旅游经济的发展。海南免税政策对于旅游的影响纵然有许多的帮助，但是从各项指标来看，海南旅游的发展对于政策的调整较为依赖。自从2011 年实行离岛免税政策以来，总共进行大小7 次的调整和完善，每次调整都取得了较好的效果，释放了政策红利，对进一步政策的完善和成效产生了巨大的推动作用。海南离岛免税尚未形成强有力的品牌效应，没有形成新的增长点。

对于政策调整能够促进经济发展看来，这是有利因素，但是政策调整会带有一定的时滞和不足，相关政策制定者应制定大体框架，将有些许可权力下放，尽量使市场因素多主导一些[1]。同时，海南应该依托自由贸易港建设的红利因素，完善旅客免税购物的全流程体验，努力打造自己的离岛免税“金名片”，尽量使旅游经济避免过度依赖政策性的调整，要使免税行业和旅游经济的增长成为“新常态”，使离岛免税成为海南旅游的一张名副其实的“金字招牌”。

（二）完善供应链和探索消费潜力

从2015-2020 年度的购物人次和接待旅客人次来看，购物旅客人次占比较少，购物人次比重大概在10%左右，这也说明游客对于海南免税政策的热度仅存在于少数群体，普通大众还是略显不足，当然部分原因也有可是价格受限（即消费能力有限）和免税制度的吸引力不足。游客专门因为赴琼购物而去海南的比例较少。免税店的部分热门商品会因为缺货而抑制了一部分消费。

对于产生旅客人次多而购物人次少的原因分析来看，一是缺货现象严重，二是价格相对较高。在以后的发展过程中，相关经营免税行业的企业应该完善供应链体系，对于相关的产品需求能够做到精准的预测和精准销售[2]。海南省可以加快审批相关经营主体，引进更多的优质经营企业，同时还可以加快国际经营免税企业的引进和设立，利用国际企业的采购能力和资源，降低经营成本，让利于消费者；此类举措可以使市场差异化经营，充分释放消费活力，使海南旅游经济更加行稳致远。

（三）加大政府对旅游业的扶持

在2020 年“新政策”实施之前，海南免税市场一直是中免集团一家独大，这将导致免税销售额受自身影响较大，更容易产生服务水平低下、价格垄断现象，这种局面在2020 年末已经出现转机，2021 年初海南新增六家免税店，不乏在年中继续新增离岛免税店，这些得益于政府新规的出台。同时，在重视免税政策的适应性调整时，还应该重视海南旅游业整体的改善，目前，海南省旅游基础设施和公共服务建设等方面仍然落后于国内发达城市，为了进一步深化海南旅游业和免税行业的可持续性发展，海南省要加大省内各项旅游基础设施建设，其中，对于社会公共基础设施，财政应该统筹规划，对于经济效应前景较好的一些旅游项目，政府可则以引导社会资金进行保护性开发[3]。从现在看向未来，海南离岛免税政策在“十四五”规划期间会有更加长远的发展，市场潜力更加巨大；同时也应看到，海南离岛免税现状离预期还有较大距离。要想更好地释放离岛免税政策红利，需要政府扶持助推海南自由贸易港建设的发展。

引用

[1]刘薇，张应武.海南离岛免税政策的运行评估、国际比较与政策建议[J].南海学刊，2015,12

[2]常州盛.提高海南免税奢侈品销售比重,加快打造国际旅游消费中心[J].今日海南,2019,12

[3]陈珂;段勇兵;黄绿云.海南离岛免税购物拓展及风险防控政策建议[J].今日海南,2020,4