基层工会参与社会治理的行动逻辑——来自深圳工联会的改革实践

朱志惠，杨诗勇

(1.广东省总工会干部学校/广东南华工商职业学院，广东 广州 510275；2.深圳市龙岗区龙城街道吉祥商贸园区工联会，广东 深圳 518172)

一、问题的提出

党的十八大以来，从全总到地方工会都围绕如何加强基层工会改革进行了不同探索。在国家层面，从2014年7月出台《中华全国总工会关于新形势下加强基层工会建设的意见》，到2015年7月党中央发布《中共中央关于加强和改善党的群团工作的意见》，再到2015年11月《全国总工会改革试点方案》的颁布实施，这些全国性的工会改革文件都是聚焦加强基层工会建设，提出基层工会组织直接联系和服务职工群众，是工会全部工作的基础，是做好群团工作的基础和关键，从而在制度层面推动新一轮工会改革实践，促使“做强基层，夯实基础”成为当前工会事业改革创新的核心目标[1]。在地方层面，各级工会组织紧紧围绕“增三性”“去四化”“激活力”目标，不断地重心下移、资源下沉、服务下倾，以引入专业化、社会化的社会服务作为工会组织加强参与社会治理的重要途径。目前，工会参与社会治理的实践已在北京、上海、深圳等全国多个地区工会扎实开展，这些地区工会积极探索富有地方特色、多样化发展的发展模式，焦点都在于基层工会的“有效运作”[2]。基层工会作为职工权益的代表者和维护者，又处于中国工会组织体系“神经末端”的关键位置，如何切实履行维护职工合法权益和竭诚服务职工群众的基本职责，实现高效参与社会治理？如何在现有的体制和组织模式下盘活体制内的资源，链接更多体制外的资源，提升参与社会治理的效能？如何通过提升自己的服务能力，获得职工对工会的信任和支持？等等。这些问题都将成为新一轮基层工会改革成败的关键。

深圳作为改革开放的前沿和中国特色社会主义先行示范区，是市场经济体制最早的践行者，也是市场化劳动关系最早的建立者。在资本及社会财富迅速积累的过程中，各种所有制的经济类型与各种形式的劳资矛盾并存，不同层次、不同水平、不同成熟度的劳动关系形态集于一身，进而对深圳和谐劳动关系构建带来严峻考验。从2014年4月起，深圳市总工会确立了“建设有用工会、实力工会，办好源头治理劳资纠纷试验区”的工作思路，在宝安区、龙岗区和龙华新区开办试验区，作为深圳工会在体制机制上进行改革的综合平台，同时要求各区、新区总工会结合自身实际，选定一个条件成熟的工业社区(园区)，建立区一级试验区，从加强企业工会民主建会，到建立劳资对话协商和互信合作的平台、做实做强试验区工联会、预防化解和参与处置重大劳资纠纷等方面，全面推进此项工作的开展。广东省总工会高度重视和支持这项工作，并决定把省市联办试验区作为全省推动基层工会改革的试点。而这一轮改革实践的经验被总结概括成为“三个一批”试验区源头治理劳资纠纷经验①。在总结试验区建设经验的基础上，深圳市进一步加快建设中国特色社会主义先行示范工会，于2021年10月发布实施《深圳市总工会践行中国特色社会主义工会发展道路建设先行示范工会工作规划(2021—2025年)》，并相继启动基层工联会综合改革工作方案。在建设深圳中国特色社会主义先行示范工会背景下，基层工联会参与社会治理实践如何？存在什么困境？未来基层工会将如何进一步提升参与社会治理创新的能力和水平？这些都成为工会理论界和实务界关注的焦点。

二、基层工会参与社会治理的理论分析

当前学术界大多从宏观和微观两个维度阐释社会治理的概念。从宏观发展格局层面理解，社会治理是指在执政党的领导下，通过构建沟通协商、协同合作等机制，实现以政府组织为主导，企事业单位、社区、社会组织等多元主体平等参与、和谐共生的发展格局[3]；从微观基层治理的角度理解，社会治理则是指基层组织通过协调整合包括党政资源在内的多种力量，向基层人民群众提供一个和谐发展的生存空间，包括提供公共服务、利益协调、可持续发展的生活环境等，进而实现公共服务的有效供给，促进改善社会福利和民生。无论是宏观还是微观的视角，所关注的核心都是主张发挥多元主体参与社会治理，注重构建社会公平、和谐、有序的发展格局[4]。

目前对工会组织参与社会治理的研究主要以理论和实践两个层次探索为主。在理论探究上，主要围绕工会组织性质探索工会参与基层社会治理的时代背景、意义以及具体内涵，主要凸显工会组织独特的政治合法性以及其拥有广泛和灵活的政企联动机制。如学者从公共管理学、社会学等理论视角探索工会组织参与基层社会治理的基本困境以及化解之策，提出应该坚持社会治理创新的理念，进一步发挥工会的组织优势进而推动社会治理向社会化、专业化、智慧化、一体化的方向发展。在实证探究上，多以地方工会梳理的基层实践经验为主，更多的是结合一些基层工作创新案例进行剖析，缺乏系统、过程性的跟踪调查，进而导致大多对策研究千篇一律、研究结果同质化程度较高。本研究试图在掌握一线调研数据的基础上，立足社会治理的分析视角，宏观与微观相结合，对一个基层工联会参与社会治理的具体实践进行考察，进而对其参与社会治理的行动逻辑进行统摄性的全景描述。

社会治理主要强调过程、协调发展，主张国家与社会的合作。一个组织能否有效参与社会治理主要有内部可持续发展和外部多元主体协同发展两个影响维度。只有从内外两个维度实现组织资源的有效对接，才能真正构筑一个和谐可持续发展的社会治理共同体。基于以上分析，本研究从内生性可持续发展路径和外生性协同发展路径这两个维度构建分析体系。其中，内生性可持续发展路径注重考查基层工会内部组织职能转变的发展路径，主要包括自身组织队伍建设、组织体制完善两方面，通过队伍建设为工会参与社会治理提供可持续、稳定的人力支撑，完善组织体制为其发展提供规范化、标准化、科学化的制度保障；外生性协同发展路径注重考查工会组织与外部资源的协同发展路径，并就基层工会如何构建一个多元主体高度参与、相互赋能增效的社会治理格局进行研究。其分析框架见图1。

图1 基层工会参与社会治理的行动逻辑的理论分析框架

三、案例介绍与研究方法

(一)LG区工联会概况

深圳市LG区总工会共有工联会159家，职业化工会工作者116名。其中具体组成情况如图2所示，社区工联会111家，园区工联会35家，楼宇工联会2家，集团工联会5家，行业工联会6家。非公企业建会情况如下：现存25人以上企业共计4175家，单独建会3962家，动态建会率达95%。其中，百人以上企业1336家，已完成建会1333家，百人以上企业动态建会率达99.8%；25—99人企业2839家，已完成建会2629家，25—99人以上企业动态建会率达92.6%。其中，ZB社区自2015年2月被增设为深圳市总工会源头治理劳资纠纷试验区，其所在街道总工会主动作为、勇挑重担，经过7年多的努力，辖区ZB试验区改革取得了显著成效，形成了推动职工参与基层社会治理共建共治共享的良好局面，探索出一条独具特色的维护职工队伍和社会大局和谐稳定发展之路。ZB社区在基层工会参与社会治理创新方面具有一定的典型性和代表性。

图2 深圳LG区基层工联会组成状况

1.在源头治理劳资纠纷上积累了丰富的实践经验

深圳LG区是产业大区，有企业2万多家，职工120多万人,其产业结构和劳动关系状况具有鲜明的经济转型期的深圳特点，排查劳资隐患、调处劳资纠纷、推进源头治理、构建和谐劳动关系成为社区工联会的常态工作，非常具有代表性。近年来，LG区各级工会直接有效参与劳资纠纷的调处率高达98%，并逐步形成了“党委政府重视支持、工会工作基础扎实、机制制度建设有效”的工作局面，出台了加强工会工作的“1+6”文件，对工会源头治理劳资纠纷具有前瞻性和指导意义。

2.在基层治理创新上积累了很多可示范的经验

深圳LG区在新一轮基层工联会综合改革实践中也积累了许多经验。LG区基层工联会在探索“党工共建”工作机制，健全工联会组织管理机制，推进工联会人事、财务管理制度改革，制定工联会标准化工作机制，建立工联会参与基层社会治理工作机制，制定工联会参与基层民主协商工作机制，制定工联会运营服务制度等方面进行了创新探索，这些实践对指导当下工会工作创新具有示范意义。其辖区CY科技(深圳)有限公司先后获评“全国模范职工之家”和“全国和谐劳动关系企业”，ZB社区获得“全国民主法治示范村(社区)”荣誉称号，因此LG区基层工联会参与社会治理的实践具有示范意义。

(二)研究方法

本文的分析是基于课题组2015年以来对LG区基层工联会的跟踪与调查，并于2020年围绕“推动职工参与基层社会治理的探索和实践”开展专题调研，研究内容主要包括了解工会推动职工参与基层社会治理的经验做法。通过召开座谈会，了解街道总工会工作人员、职业化工会工作者、重点企业工会干部代表及工会社工代表等主体参与社会治理创新的具体实践、存在问题以及对策建议；通过问卷调查，面向社区和园区职业化工会工作者、重点企业工会干部和企业一线职工，了解他们参与社会治理过程取得的成效；通过和11个社区职业化工会工作者进行深度访谈，更深入了解他们参与社会治理创新的具体实践；通过实地调研，结合LG区基层工联会参与基层社会治理工作的实践，对LC街道2021年度先行示范工会建设单位、工联会综合改革试点单位及2017—2019年社区工联会规范化建设单位进行调研,先后深入11个社区、2个园区和35家企业进行了两次走访调研，以实地走访、查看资料、听取汇报和交流座谈等方式，了解基层工联会参与社会治理的具体实践状况。

四、基层工联会参与社会治理的路径分析

(一)内生性可持续发展路径

课题组在深圳市的实证调研发现，LG区基层工联会通过选聘一批职业化工会工作者、开展工联会综合改革试点等实践，大大激活了工会组织的生机活力，焕发了基层工会可持续发展的内生动力，进一步增强了社区、园区这些打通服务职工“最后一公里”的治理单元的组织动员能力，疏通和激活了基层治理的“神经末梢”，夯实了工会、企业职工、居委会以及社区社会组织等多元治理格局的组织基础。

1.优化职业化工会工作者队伍建设，筑牢社会治理的内生动力基础

目前LG区基层工联会由区总工会派驻职业化工会干部，明确由社区党委副书记兼任社区工联会主席，副主席由职业化工会工作者担任，基本实现职业化工会工作者社区全覆盖，巩固党工联通渠道；按照联合制、代表制的组织原则，重点推举重点企业的工会主席进入到社区工联会班子，进一步密切社区工联会与企业的联系，增强工联会的群众性和代表性，着力打通企业工会与上级工会的联接渠道。各基层工联会立足于破解基层工会服务力量薄弱的瓶颈问题，坚持社会化、市场化原则，着力构建以职业化工会工作者为主、社会化工会工作者为辅的人才队伍发展机制。加强职业化工会工作者队伍统筹管理，根据队伍的结构层次，建立多元化的学习培训体系、以重点工作为导向的人员配置机制、具有激励效应的竞争选拔机制，持续提升职业化工会工作者的业务能力和干事创业活力；加大对社会化工会工作者的培育倾斜力度，引入专业社工，以职工为中心，重点围绕劳动保护、文化教育、职工帮扶、心理服务等方面职工需求，大力开发职工多元服务项目，探索新型职工服务模式，推动社会、企业与员工的协同发展[5]。

在2021年启动的工联会综合改革五年行动计划实践中，LG区14个工联会综合改革试点单位牢牢把握“基层实践”定位，构建推进综合改革的内生机制，从全区100多名职业化工会工作者中优中选优，挑选出20多名“精兵强将”，组成方案撰写小组骨干力量，运用头脑风暴、无领导小组讨论等方式，推动综合改革试点工作的落地实施，有效提高工联会的组织与服务能力，不断提升参与基层社会治理的能力和水平，将工联会打造成为团结引领和服务职工的可靠阵地、组织职工群众参与基层社区治理的重要平台、维护职工权益和劳动领域政治安全的坚强堡垒。调查组对LC辖区职业化工会工作者调查显示，80%的社区职业化工会工作者对企业工会非常熟悉，对辖区内90%以上的企业工会情况熟悉了解，能与80%以上的企业工会主席保持常联系沟通；80%的职业化工会工作者能通过多种沟通方式与企业工会进行交流，其中通过电话、QQ或微信沟通方式的占比达到100%，通过走访、座谈或调研方式的达到80%，在办公室或车间面谈的达到80%，在厂门口偶遇面谈的占50%；80%的职业化工会工作者能与企业不同级别的职工打交道，其中与保安员、清洁工沟通较多的占50%，与企业管理层或人事行政人员沟通较多的占80%，与企业工会干部和企业党群工作人员沟通较多的占90%，与企业一线职工沟通较多的占80%。可见，职业化工会工作者已经成为基层工联会参与社会治理的重要行动主体，并发挥了积极的桥梁纽带作用，大大提升了基层工会参与社会治理的能力和水平。

2.激活工会积极分子、企业职工和工会干部的组织参与度

工会积极分子、企业职工和工会干部是工会工作的最基础力量，LG区基层工联会始终坚持把社区治理权赋予最基层的实践主体，从源头治理推动职工参与生产环境改善，推进社会治理工作与企业利益共融发展，激活他们的主体性，从而真正提高他们参与社区治理的能动性。如，在构建和谐劳动关系上，ZB社区工联会多次举办“拍案说法”讲堂沙龙，由调解员“模拟调解”，分别扮演调解员、申请人、被申请人和代理人等角色，就员工发生工伤但伤者借用他人身份证因此发生的争议，以及企业因转型或订单萎缩提出减员等案例展开实景演练；经过分组抽签、角色划分、案情分析、预演、开庭调解、实战对抗等环节模拟调解全过程，让工会积极分子、企业职工和工会干部更加清晰地掌握劳资纠纷调处技巧，能更有效地做好调处劳资矛盾的“第一防线”。在疫情防控上，基层工联会积极行动，坚决落实区、街道防疫工作部署，主动下沉，多方动员企业工会干部和工会积极分子，充分发挥一线工会参与疫情防控的积极性、主动性，将核酸检测、疫情防控宣传、防疫物资保障、关爱慰问活动等一项项细致的工作传达落实到社会治理的“最后一公里”，积极构筑工会积极分子、企业职工和工会干部等多方共同参与疫情防控的局面，有力推动了疫情防控工作有力有序有效开展。

3.制度化强化基层党组织对工会工作的领导责任，夯实社会治理的内生制度基础

在新一轮工联会综合改革工作实践中，基层工联会更加注重完善“党工共建”工作机制，推动工联会主动融入并服务基层党委工作大局，将工联会打造成为联系同级党委、上级工会组织、企业工会及职工群众的枢纽平台。一是落实、完善政府与工会的联系工作制度，将党政资源转化为工会参与基层治理的政治优势。如LC街道党工委与ZB社区党委除了制定党(工)委共同议事制度、工会重大事项报告制度外，还进一步对工会报告的重要项目进行专项督办，街道党工委把源头治理劳资纠纷的试验区建设工作纳入街道基层社会治理创新体系，以实体项目推进试验区工作，进一步发挥和落实了党对工会的政治引领作用，牢牢把握基层工会参与社会治理的政治方向。二是将基层党组织对工会工作的领导责任转化为具体化的人财物支撑。LC街道党工委和ZB社区党委加大对工会的支持力度，从人财物等各方面加以扶持和倾斜，并给予具体的指导和帮助。如在破解工会“组建难”这一问题上，社区党委除要求社区职能部门给予协助外，还积极联系相关企业开展组建工作。同时，专门抽调人员担任社区工会专职干部，并将已建成的社区会议室改建为社区工会职工之家，真正为工会参与社会治理提供制度和资源保障。

4.积极探索工作新机制，为基层工会参与社会治理提供创新性原动力

社会治理机制的创新是工会参与社会治理向纵深发展的有力保障，只有从源头上对治理体制进行大胆创新，才能更好促进基层工会参与社会治理。

其一，制定工联会组织管理制度，进一步明确工联会的组织职能、工作性质与工作职责，有效赋予工联会作为一级工会组织的组织职能、权利义务及工作职责，尤其对社区工联会和社区职能部门的工作职责进行清晰划分，理清权责，从源头上提高社会治理成效。特别是围绕工会工作的主责主业，突出“两项改革”：一方面，创新多形式多层级协商平台。探索构建“企业—园区—社区—街道”多层级职工议事平台，推动指导辖区内园区、企业搭建职工议事会、劳资恳谈会和沟通协调会等多形式协商平台，研究解决涉及职工切身利益事项，研判劳资关系形势，制定预防措施，从源头上化解矛盾纠纷。另一方面，建立多层级、闭环管理为主导的基层社会治理工作体系。完善企业、园区、社区职工议事会制度，对于涉及超出社区职能范围的事务，由党政工联席会议、街道职工议事会等协调多方共同处理，严格执行会前广泛征集、会中协调解决、会后落实反馈“三部曲”，使职工议事会有效发挥作用，不断将职工参与基层社会治理工作日常化、制度化，形成有参与平台、有反馈渠道、有问题解决的闭环工作机制，进一步提高职工参与基层社会治理工作的积极性和有效性。

其二，制定工联会运营服务制度，坚持“科学化、标准化、精细化、智慧化、项目化”职工服务工作方向，提高职工服务的有效性、针对性，创新工联会职工服务体系，打造职工服务的品牌。如，转变工作作风，实行“错时上班”“两访一谈”制度，开展“订单式”职工素质培训和“两点半学堂”“放学后”关爱外来务工人员子女等活动，较好解决服务与需求的时间差问题，提升服务职工的精准度。又如，自2020年疫情发生以来，基层工联会工会干部主动作为，积极做好疫情期间社区心理援助服务，与心理专家配合共同参与处理疫情期间发生的突发危机事件，利用多媒体等平台创作并发布了系列有助于宣传防疫知识、舒缓焦虑情绪、鼓舞士气的作品，增强社区内人际交往频次与质量，改善社区居民心理状态，不断增强基层工联会应对突发危机事件的社会资源整合动员能力。

其三，制定工联会建设标准化工作流程，确定工联会组建、维权、服务及标准化示范点创建等方面的工作要求、工作流程、工作标准与操作规范，细化内容，简化环节，优化流程，全面提升工联会的组织与服务能力。在综合改革试点工作开启以来，LG区基层工联会按照精细化、标准化管理原则，制作工联会《工作手册》，编制工联会建设标准化工作流程图，对工联会组建、维权、服务及标准化示范点创建等方面的工作要求、工作流程、工作标准进行规范，细化内容，简化环节，优化流程，全面提升工联会的组织与服务能力，让基层工会干部能进一步明晰自身工作职责和权限，对职业化工会工作者、企业职工和工会干部这些社会治理主体扎实推进工会服务职工“最后一公里”工作提供方向性的指引和帮助，实现基层工联会日常工作的流程化、规范化，促使基层工联会高效运转。

(二)外生性协同发展路径

在新一轮工会改革背景下，如何把基层工会的资源有效串联起来成为其参与社会治理的关键环节。显然，传统依靠计划、行政等单纯党政资源优势建立起来的治理体系已经不能适应当前纷繁复杂的基层治理环境，只有拓宽、延长工会参与社会治理的“手臂”，才能真正整合资源、形成合力，疏淤解困，疏通基层社会治理的“脉络”，激活为职工服务的“细胞”，从而有效增强基层工会参与社会治理的覆盖面和吸引力。LG区基层工联会在有效发挥政治引领、动员赋能等优势基础上，通过购买服务、与社会组织进行项目化合作等互通融合方式，进一步将其所拥有的政治优势向构建和谐劳动关系上纵深推进，提升基层工会与企业的生存发展关联度，促进实现互利共赢的整合目标。

1.搭建“一委—两会—多联动”多层级、整体性联动治理链条

“一委”(社区党委)是联动治理体系的核心，工会组织在参与社会治理过程中牢牢把握“一委”的政治优势和组织优势，以党建引领带动多方力量共同参与社会治理，形成治理合力；“两会”(社区工会和企业工会)是联动治理体系的动力引擎 ，通过“两会”的条块协同、上下联动，进一步拓宽基层工会参与社会治理的主动性和积极性；“多联动”即按照“着眼源头、合力治理”的原则，建立党政主导，企业、社会组织、职工等多元主体参与的基层社会治理工作机制，形成系统完备、科学规范、运行有效的职工参与基层社会合力治理体系。“一委—两会—多联动”整个联动体系通过区域统筹、共建共享、赋权下沉等机制，进一步打破业务条线的壁垒，增强基层调配资源的能力，整合区、街道、社区各级各类资源，以“多方整体联动”为支撑重塑运行关系。“一委—两会—多联动”治理模式较好地构建了职工参与基层社会治理的组织框架和工作机制，有效整合推动职工参与基层社会治理的各方力量，形成了治理合力。如开展驻点ZB试验区学习锻炼活动，“一委—两会—多联动”治理模式通过街道各社区职业化工会副主席交叉学习或任职，目前已在LC街道11个社区不同程度地复制推广创新，并产生了良好的治理效果。

2.链接社会资源，做强做实工联会竭诚服务职工的基本职责

LG区基层工联会坚持重心下移，整合区、街、社区、园区服务资源，共同做实做强工联会的服务职责，以从源头推动提升产业工人队伍整体素质为抓手，打造标准化服务体系。一是主动下沉企业一线，以建党百年成就凝聚民心，加强企业职工思想教育。LY社区工联会、TASM园区工联会等基层工联会以党史教育为契机，坚持科学化、标准化、智慧化和项目化的职工服务工作方向，提高职工服务的有效性、针对性，不断创新服务模式，切实提高服务的精准度，以“学党史、悟思想、办实事、开新局”为主线，开展“读、查、测”夜读活动、“最是书香能致远·争做新时代知识型技能型职工”阅读学习提升分享系列活动、“听党话学党史，跟党走同前行，奋进新时代，启航新征程”徒步活动等主题教育实践，切实做好新时代职工思想引领工作，不断完善工联会职工服务体系，提升工会组织在职工群众中的影响力、凝聚力。二是发挥劳模工作室传帮带作用，助推职工参与社会治理的积极性和创新性。如LC街道总工会在ZB试验区创建了LC街道首家劳模工作室，面积达200平方米，下设精益生产工作室、劳资协调工作室、职工活动工作室。采取自主管理、分工合作、协调互动的模式开展创新交流活动，助力一线工人技能成才，搭建成才、维权、圆梦平台，形成了“一拖三”模式 。三是链接上级工会购买的职工服务项目，推动工会服务工作向纵深发展。如与LG中专联合开设免费中专班，依托市总工会“圆梦计划”开设大专班、开办电脑班等，让职工足不出厂就圆求学梦，引导职工不断进步。牵头成立了18个涵盖各类活动的职工社团组织，包括篮球社、足球社、舞蹈社、爱乐社、书画社等，由职工自主管理，培养出了一大批文艺体育骨干。开展了青工歌唱大赛优秀选手培训、工会大学校、职工大讲堂、职工明日之星评选等特色活动，让更多的职工能够参与工会活动，更好地享受到工会“娘家人”的服务。四是借力社区党政资源，及时对接一线工作，快速响应职工需求。以职工需求为导向，积极探索职工自我成长自我发展路子，经过与上级党政部门沟通协调，专门辟出一栋面积5000平方米的大楼建设职工之家，配备社康中心、福利超市、图书馆、员工素质培训室、乒乓球室、多媒体教室和涵括6个标准化篮球场、1个足球场、2条文化走廊及2座休闲公园在内的约2万多平方米的室外员工活动场所，并在公司后门主要交通要道旁建起两个长达50米的工会宣传园地。

3.引领企业社会责任力量参与社会治理共同体

只有充分调动企业参与社会治理的责任意识和履责动力，才能进一步夯实社会治理的底层力量。但在当下基层社会治理体系中，企业的主体作用往往被忽略，深圳试验区的经验恰恰证实企业是社会治理共同体的重要力量来源，只有以强化职工服务、切实解决职工密切关注的利益问题为总牵引，将工会日常服务与基层社区治理相结合，不断丰富服务内容、创新服务模式、完善服务机制，才能发挥基层工联会在组织引导企业工会和职工群众参与基层社区共建共治共享过程中的重要作用[6]。一是以民主建会推进企业工会规范化建设，进而筑牢基层社会治理的压舱石。尤其是重点研究制定“三新”领域企业民主协商工作制度，创新灵活就业人员参与企业民主管理与集体协商途径，切实发挥工联会在教育引导职工参与企业民主管理过程中的重要作用。通过以100人以上企业工会民主建设为抓手，以点带面，提高职工参与基层治理的能动性；通过在小微企业建立工会小组，真正构筑立体、全方位的社会治理组织网络，提升企业工会运行水平。在坚持企务公开、职代会等制度的基础上，探索推行企业工会与企业方联席会议制度，作为职代会的补充，弥补职代会组织程序复杂、周期长的不足。以ZB试验区YQ、CY等5家重点企业为例，2016年以来共召开联席会议185场，收集意见建议1732条，协调解决1697条，有效地提高了劳资沟通效率，节约了协调劳资纠纷成本，提升了职工群众对企业工会的信赖感和认同度。二是发挥企业工会自转作用，提高企业工会在劳资纠纷治理中的主体地位。重点研究制定基层工联会维权工作制度与操作规程，建立健全基层矛盾纠纷预警与应急处置工作机制，充分发挥工联会在维护广大职工合法权益方面的基础性作用。试验区内企业工会积极自主运作，作用逐步显现，涌现出YQ、CY等一批优秀企业工会。2014年到2021年期间，YQ、CY等企业曾因资金链断裂、公司股权变更、订单不足需要分流员工等发生多次集体性劳资纠纷事件，市、区、街道、社区和企业等工会组织及时介入迅速应对，发挥职工代表大会、集体协商等作用，积极参与处理工作，使这些集体劳资纠纷得到有效解决，未出现职工聚集和上访情况。

实践证明，充分发挥企业参与社会治理的作用，切实为职工提供各类服务和保障，能够有效维护职工合法权益和维护职工队伍团结稳定。首先，劳资纠纷总量下降。据调查数据显示，2019年，LC总工会累计排查各类企业1985家次，参与处置劳资纠纷313宗，涉及人数887人次，涉及金额740多万元；2020年，走访企业1478家，排查化解劳资纠纷156宗，涉及职工567人、金额560多万元。同时，群体性大规模劳资纠纷案件也逐年下降，2014年发生2起，2015年发生1起，2016年至今零发生。其次，基层工会参与劳资纠纷源头治理取得明显成效。基层工会人、财、物等资源配置不断充实，企业工会作用发挥明显，基层工会参与劳资纠纷调处的实力越来越强；同时，通过多种形式的法律法规培训、自身素质提升和多元化沟通、诉求渠道的调处磨练，进一步提升了基层工会干部的调解技能和调处力量，从而增强了基层工会组织参与劳资纠纷调处的能力。与此前相比，工会参与试验区劳资纠纷治理取得卓越成效，在参与度上，参与调处率提高17.2%，工会独立参与度增加4倍；在总体成效上，劳资争议数量下降18.5%，80%以上的劳资矛盾在社区一级化解。第三，职工对工会认可度和满意度都获得较大幅度提升。80%以上的受访者认为试验区的经验值得肯定和推广，70%以上受访者认为基层工会组织在劳资纠纷治理过程中发挥了积极作用，78%的受访者认为纠纷和问题减少了、劳资关系更和谐了，97%的受访者表示没有再遭遇欠薪问题。

五、结论与展望

深圳LG区基层工联会参与社会治理的案例充分表明，基层工会作为社区治理参与主体的地位和作用逐渐得到确认，并对优化社区治理、协调社区中各方(尤其是工人与企业)的利益关系、构建和谐劳动关系和维护社会稳定发挥了积极作用。以往学者对深圳基层工会参与社会治理的研究大多将其归纳成为自下而上以组织动员为着力点的工会改革模式[7]，但本研究发现，深圳基层工会新一轮的改革突破了以往单纯依靠自上而下的行政力量，或者以自下而上的草根思维强化基层工会的改革模式，目前基层工会正在整合“社会服务”和“组织动员”这两种工会改革模式的优势与局限，积极探索以组织动员为内核、社会服务为外延的新型改革道路。基层工会参与社会治理的行动逻辑如图3所示。

(一)上下贯通：以培育职业化工会工作者、工会积极分子、企业职工和工会干部为内核的上下贯通沟通协调机制

在整个基层工会参与社会治理的主体当中，职业化工会工作者、工会积极分子、企业职工和工会干部是基层工联会参与社会治理的重要借力对象。一方面，通过构建一支可以持续发展的职业化工会工作者队伍成为整个基层工会“有力运作”的支点；另一方面，工会积极分子、企业职工和工会干部也成了基层工会“有效运作”的助推器。所有行动逻辑是以基层治理为核心，以赋能职业化工会工作者、工会积极分子、企业职工和工会干部作为基层工会参与社会治理的目标，通过构造上下贯通的组织动员体系，将职工带回社会治理格局的中心，改变工会官僚化工作作风，改善和修复工会与工人之间的疏远关系，一方面达到工会带领及团结工人的政治目标[8]，另一方面突破工会参与社会治理创新覆盖面不够宽、组织职工群体参与度不够等瓶颈，筑牢工会参与社会治理的组织基础，从根本上保障工会参与社会治理效能的高效发挥，全面提升工会组织参与社会治理创新的整体水平。此外，还要通过制度化建设进一步夯实基层工会组织参与社会治理的内生力量，尤其通过制度化强化基层党组织对工会工作的领导责任，为职业化工会工作者、工会积极分子、企业职工和工会干部积极参与社会治理创新提供制度保障，从源头上提高社会治理主体的主动性和创新性[9]。目前工会积极分子、企业职工参与社会治理的参与度、积极性参差不齐，未来还需要进一步创新基层工联会日常运营服务模式，加大智慧工会系统对各级各类基层工联会的覆盖，强化线上线下融合，强化工会专职干部和积极分子的专业化培训，不断提升服务能力与水平；积极培育专业社会组织，引导专业社会组织参与基层工联会运营服务，不断提升基层工联会服务的专业化、规范化、标准化工作水平。

图3 基层工会参与社会治理行动逻辑

(二)内外联动：以政府、社会组织、企业等为外核的多元主体资源整合共享机制

深圳LG区基层工联会牢牢把握工业社区中居住的工人和企业工人具有较强同质性的特征，通过“主动搭台、穿针引线”，构建了“党政组织资源—社会组织资源—企业组织资源”三位一体的协同格局，引领系统内部和外部资源的畅通融合，大大改善了当前党政资源、社会组织资源、企业组织资源之间碎片化、零碎化的格局。工会组织在参与社会治理过程中，首先，立足自身维护职工合法权益、竭诚服务职工群众的基本职责，借力于购买社会工作服务、抓好企业民主建会、积极参与源头治理劳资纠纷等治理实践，促进基层工联会主动融入并服务社区党委工作大局；其次，通过引导政府职能部门、企业工会、专业社会组织深度参与，将基层工联会打造成为组织职工群众参与企业民主协商、维护职工合法权益、竭诚服务职工群众及参与基层社区治理的重要枢纽平台，逐渐建立多层级、联动性的内外联动机制，发挥了工会作为企业和政府之间的桥梁纽带作用，以企业需求为导向发挥政府引导和支持作用，及时向企业和政府传递职工群体的生产生活需求，促进构建和谐劳动关系；第三，作为参与社会治理创新的重要治理主体以及作为职工群体参与社会治理创新的重要组织者，基层工会组织依托劳模工作室、企业职工兴趣社团、社区党政服务中心等资源，构建起一个以基层工会组织为内核的社会治理共同体，工会组织紧紧把握职工和企业发展需求，尤其找准促进基层社会治理与参与各方主体共同发展的着力点，逐步形成良性互动的运作机制，在增强社会资本的同时，促进参与社会治理的多元主体之间的信任和互信，增强政府公信力和执行力，实现政府治理、社会调节、居民自治良性互动的治理格局。

虽然目前就各社会治理参与主体的资源整合、优化等从制度层面进行了统筹设计，但在实际运行过程中基层工联会与其他参与主体的配合机制不健全，工联会与社区其他部门间缺乏协作，各工会组织之间也联动不够，服务资源与手段短缺，工会工作有时仍会存在“边缘化”的困境[10]。未来还需要考虑将工会工作纳入到上级党委对工会所在单位同级党委的考核中，切实提高对工联会工作重要性的认识，建立健全党工共建机制，促进工联会主动融入并服务基层社区党委工作大局，建立联动机制，推动职工之家与社区党群服务中心深度融合；创新基层工联会参与基层社区治理工作机制，促进工联会实行项目化管理、社会化运作、规范化建设，利用社会资源、社会手段、社会力量开展工作；进一步创新基层工联会运营服务模式，探索建立市、区、社区统一的网络工作格局，打造网上网下相互促进、有机融合的工会工作新格局[11]。

总之，基层工会参与社会治理是一项系统性强、纷繁复杂且耗时耗力的长期工程，仅仅依靠工会组织的单一力量，难以真正满足职工多元化的需求，也很难将涉及面广的相关工作做好。这就需要工会利用其独特的政治优势，立足工会基本职责，借助以培育职业化工会工作者、工会积极分子、企业工会干部为内核的组织动员策略，通过加强基层治理的制度化建设基础，提高社会治理主体参与的主动性和能动性，构建社会治理参与主体之间上下贯通的沟通协调机制；未来除了在治理制度建设上下功夫以外，更多的需要关注社会治理主体自身参与社会治理水平和能力的提升，尤其当前对职业化工会工作者、工会积极分子和企业工会干部参与社会治理能力的提升尚缺乏持续、有效的培育机制，在促进一线职工积极回归社会治理的主阵地方面也尚有很大提升空间；借力以政府、社会组织、企业等为外核的多元主体资源整合共享机制，积极发挥工会枢纽型社会组织作用，致力于将自身打造为资源枢纽中心，或成为链接政府、企业和专业社会组织等多方力量的资源转化中心[12]，促进基层工会与基层社会治理进行深入融合。但是，当前企业、社会组织等主体参与社会治理的参与度、协同程度存在参差不齐、主动性不够等问题，工会组织促进多元主体参与社会治理的深度和广度还有待提高，尤其如何回应基层社会治理参与主体的多样化诉求，挖掘和链接他们之间潜在的或剩余的资源和服务，使得各类零散、碎片的资源和信息得到更加系统、协调的整合，这些都是未来影响工会组织高效、全面参与社会治理的重要问题，需要认真探索和解决。

注释

①2016年10月13日，广东省总工会在深圳召开源头治理劳资纠纷试验区现场推进会，将试验区源头治理劳资纠纷经验归纳为“三个一批”，即一批社区(村)、园区工会联合会，一批社会化工会工作者队伍和一批“会、站、家”一体化的职工之家，在全省、全国范围内进行推广。