从管理到治理：社会组织参与食品安全治理的困境与路径

张 淑 红

(岭南师范学院 商学院，广东 湛江 524048)

治理理论兴起于20世纪90年代。1995年，全球治理委员会认为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则, 也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则, 也不是一种活动, 而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[1]23治理理论对西方国家产生了巨大的影响，各种各样的社会组织作为社会治理的重要力量，参与很多合作互动的社会治理活动，产生了良好的效果。进入21世纪以来，治理理论不仅在理论上而且在实践中也对我国产生了极大的影响。2013年，党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这标志着治理理论影响到我国的政策制定与实施。

近年来，食品安全问题作为一个复杂的社会问题，成为全社会高度关注的重大问题。面对政府失灵和市场失灵的窘况，各级食品安全监管部门迫切需要按照党中央提出的社会治理政策，构建食品安全治理体系，吸纳包括社会组织在内的各方面力量共同参与食品安全治理，以减轻和化解食品安全问题。

一、问题的提出

笔者通过“中国知网”搜索标题含“食品安全”与“社会组织”的学术文章，发现近7年来关于社会组织参与食品安全治理的文章屈指可数。张锋认为，社会组织具有提高食品安全公共政策的科学性、推进食品行业自律机制完善等作用，提出构建食品安全治理中社会总体性权力的均衡机制、创新社会组织对食品安全治理的参与机制、健全对社会组织的监督约束机制[2]。孙明伟提出，引入民营检测机构、行业协会、公益性社会组织等三类社会组织，以加强监管，预防和解决食品安全问题[3]。孙敏认为，全能型政府“路径依赖”严重、社会组织自身能力较弱、社会组织的独立性较差是社会组织参与食品安全治理的障碍，提出构建食品安全治理中的社会总体性权力均衡机制、加大对社会组织的培育和支持力度、健全政府对社会组织的监督制约机制等措施[4]。李艳云等认为，社会组织的公信力、与政府关系、政府支持力度、社会组织信息公开程度、专职人员数量与质量、社会组织法定代表人年龄、现职国家机关公务人员在组织内担任职务的比例等因素影响了社会组织参与食品安全治理的能力[5]。黄秋娜提出促进社会组织参与食品安全治理措施：消费者成立公益性打假组织、社会组织拥有更多自治权、实行食品安全卡特尔豁免制度、吸收食品安全组织行业标准等[6]。檀秀侠认为，社会组织具有食品研究、制定标准、风险评估和检测、产品认证、企业信用评估等优势，提出加强社会组织培育，探索建立和完善代理，第三方认证、听证以及团体诉讼等建议[7]。吴林海等认为社会组织因法律地位不明确、资金相对短缺、独立性较差难以发挥作用，提出明确社会组织法律地位、改变资金结构、去除社会组织行政化等建议[8]。

从上诉综述可以看出，国内学术界关于社会组织在食品安全治理中的作用的相关研究，存在以下不足之处：一是研究文章数量非常少，显示研究处于起步阶段,尚有很大的研究空间；二是研究角度单一，这些文献大都是从社会组织自身存在各种缺陷的角度剖析社会组织难以参与食品安全治理的原因，没有考虑到社会组织是否能够参与食品安全治理，不可仅仅归结为社会组织自身的问题。笔者认为，在我国 “强政府—弱社会”的特定国情下，承担食品安全治理的政府部门作为“元治理”主体，仍然沿袭社会管理的思路力图打造全能型政府，尚未完全落实社会治理的理念，也没有构建起社会组织参与食品安全治理的机制和体制，导致社会组织难以发挥食品安全治理的功能。并据此提出相应的对策和建议。

二、社会组织参与食品安全治理态势并不乐观

近年来，我国的社会组织蓬勃发展，完全具有参与食品安全治理的实力和能力，并非像一些学者断言的那样自身实力弱。社会组织不仅具有参与食品安全治理的诸多优势，而且，部分社会组织业已在食品安全治理中发挥了积极的作用。但是，我们也要清醒地看到，很多社会组织并未参与食品安全治理，社会组织参与食品安全治理的态势并不乐观。

(一)社会组织具备参与食品安全治理的实力和能力

首先，我国的社会组织发展迅猛。西方国家一般把社会组织称为“非政府组织”，美国学者莱斯特·M·萨拉蒙认为“非政府组织”包括社会团体、教育机构、社会服务机构、倡议性团体、基金会、医疗保健组织等[9]。我国社会组织主要包括:社会团体、民办非企业单位、基金会。1988年，民政部登记在册的社会组织数量才4446个，2018年底，社会组织已经达到81.7万个，就业人员980.4 万人[10](见表1)。2016年，全国社会组织增加值总量已经达到2789亿元人民币，占2016年GDP的0.37%，占第三产业增加值的0.73%[11]。这表明社会组织的数量急剧扩展，数量庞大，人员众多，已经拥有参与食品安全治理的实力。

表1 2007-2020年中国社会组织数量增长表

其次，食品行业相关的社会组织众多。仅仅以食品行业协会为例，国家层面、省(自治区、直辖市)层面、市、县(区)层面都形成了各种各样的食品行业协会网络。根据中华人民共和国民政部的网站查询关于全国社会组织的信息，与食品安全治理相关的社会组织非常多。从纵向看，从民政部官网的“中国社会组织公共服务平台”查询情况看，截至2020年5月28日，除了国家层面的中国粮食行业协会、中国食品工业协会、中国调味品协会、中国酒业协会、中国奶业协会等，省、市、县层面还有412家粮食行业协会、79家食品工业协会、11家调味品协会、111家酒业协会、99家奶业协会。从食品产业链来看，有15家农产品种植协会、75家畜牧业协会、112家养殖业协会、214家水产养殖协会、112家茶产业协会、48年水产行业协会、48家绿色食品协会、29家果品行业协会、13家有机食品协会、46家草莓行业协会、46家食品安全协会等众多的社会组织。从消费者食品安全权益保护的领域看，已经有1 344家消费者协会。可以说，社会组织的种类已经非常丰富，完全可以根据各自不同的组织使命，承担不同的食品安全治理责任，从事不同的食品安全治理活动，为食品安全治理做出积极贡献。

(二)部分社会组织已经发挥一定的食品安全治理作用

1.参与食品标准的制定

近年来，一些社会组织参与制定食品标准，为食品安全治理做出了积极的贡献。2010年，中国调味品协会与有关部门共同制定了《酱油卫生标准》《酱卫生标准》《食醋卫生标准》《水产调味品卫生标准》《发酵性豆制品卫生标准》等食品安全国家标准。前些年，有关食品行业协会补充了184项食品中有毒有害物质检测方法，在国家标准的基础上，又制定了336项食品安全控制技术规程[12]。中国食品添加剂和配料协会承担了食品营养强化剂柠檬酸亚铁、碳酸锌的食品安全国家标准的制订工作。2019年，中国食品添加剂和配料协会制定维生素E用植物油馏出物的团体标准，填补了国内外缺乏植物油脱臭馏出物的国家标准的空白。

2.广泛开展食品行业自律活动

近年来，一些地方的行业类社会组织积极推动行业自律，提升了该地区的食品安全水平。2012年，深圳零售商业行业协会在深圳食品安全监管部门支持下，组织会员企业参加食品安全规范店评比。经过3年的连续评比，会员企业食品安全合格率从30%提高到80%[13]。江苏兴化市脱水蔬菜行业协会联合94家会员企业，统一产品标准，规范生产，出口脱水香葱的指标远优于同类产品。泰兴市黄桥烧饼协会、靖江干肉制品协会加强行业自律，保障了地方传统食品的安全[14]。前几年，中国蜂产品协会把购买的28款蜂蜜送到中国蜂蜜检测的权威机构检测，发现13款涉嫌掺假，并在官网公布检测结果后，极大地打击了假蜂蜜的销路。

总体而言，全国各地的社会组织参与食品安全治理仍然处于一种局部的、自发、分散的状态，根本没有形成社会组织有组织、有计划、系统地参与食品安全治理的良好局面。

三、社会组织参与食品安全治理面临困境的原因

本文认为，社会组织尚未积极投身食品安全社会治理，最主要的原因还是政府部门没有重视并且构建社会组织参与食品安全治理的体制、机制。英国的鲍勃·杰索普认识到市场治理、科层制治理、自组织治理(网络治理)三种治理模式均有失败的可能，因此，提出政府在治理中要扮演重要的角色。我国仍然处于“大政府—小社会”的局面，方方面面几乎都由政府负责。食品安全相关的监管部门由于拥有治理权力、财政资源、人力资源、信息资源、舆论工具等独特优势，一定要在社会组织参与食品安全治理的过程中扮演“元治理”(meta-governance)的关键性角色。“元治理是将多种独立的治理模式进行协作，推动不同治理模式协作关系的更新，在不削减民族国家内在一致性的前提下，建立适当的宏观组织与互动体系能力来应对日益复杂的现实问题。”[15]政府部门在社会组织参与食品安全治理体系中应该发挥主导作用，包括制定社会组织参与食品安全治理的法律法规、规划食品安全治理远景、掌控和发布食品安全信息、协调不同社会组织因为利益博弈产生的冲突与矛盾等重要作用。但是，政府部门在如下几个方面的“元治理”欠缺，造成社会组织难以参与食品安全治理。

(一)法律上对社会组织参与食品安全治理的职能定位局限性很大，导致社会组织难于参与食品安全治理

从可行性上看，社会组织在食品安全立法及政策制定方面能够提出独特的建议和提议，能够协助政府部门进行食品安全联动执法，社会组织能够形成食品安全“从农田到餐桌”全链条的社会治理网络，能够有效维护本领域食品行业的秩序，能够较好地协助政府部门化解本领域的食品安全危机，便于化解食品企业与消费者之间的食品安全矛盾纠纷。

但是，《食品安全法》对社会组织参与食品安全治理的职能仅仅做了如下几方面的规定：一是加强行业自律与监督。第九条规定:“食品行业协会应当加强行业自律……消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，损害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督。”二是进行食品安全宣传、教育。第十条规定：“鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作”。三是参与食品安全国家标准的审查。第二十八条规定：“食品安全国家标准审评委员会由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家以及国务院有关部门、食品行业协会、消费者协会的代表组成，对食品安全国家标准草案的科学性和实用性等进行审查。”可见，《食品安全法》对社会组织参与食品安全治理职能的界定，在很大程度上限制了社会组织参与食品安全治理的范围，导致各级政府部门难以赋权社会组织参与更加广泛的食品安全治理活动。

(二)食品安全监管部门尚未完全从社会管理理念转向社会治理理念，导致社会组织难以参与食品安全治理

党的十八届三中全会提出“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这个全面深化改革的总目标。党的十九大不仅明确强调这一总目标，而且进一步指出了实现这个总目标的具体路径：“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。”这标志着党的执政理念从传统的政府一元或单向统治或管理转向政党、政府、社会组织等治理主体的多元合作治理。

但是，从目前的情况看，食品安全相关的监管部门仍然把社会组织参与食品安全治理的功能仅仅定位为“行业自律”或“宣传教育”(1)见2018年11月19日，韩长赋主持召开农业农村部常务会议研究部署农产品质量安全工作中提出，积极引导媒体、专家、公众、社会组织等各方面参与，正面引导和舆论监督相结合，在更大范围、更广领域汇聚推进质量兴农工作的正能量。 2019年6月7日，国家市场监管总局提出，各类科研院所、技术机构，以及社会组织、新闻媒体等，要加强食品安全技术研究，加强行业自律管理，加强社会舆论监督，共同构建多方参与、多元治理的食品安全共治格局，共同提升我国食品安全治理能力和治理体系现代化，共同为促进全球食品安全贡献中国智慧、提供中国方案。，并未树立社会组织全面参与食品安全治理的理念。面对不断爆发的食品安全问题，迫切需要农业农村部、市场监管总局、卫生健康委等食品安全相关的监管部门在分管领域落实社会治理的理念，建构制度化、科学化和法治化的社会治理体系，以取得更好的治理成效。从理念上，应该摒弃社会管理的理念，树立社会治理理念；从角色上，应该放弃管理者的角色，树立服务者的角色；从态度上，应该从消极管理转变为积极治理；从目的上，应该从被动防范、维护现状的目标转变为主动出击以提高民众幸福指数的目标。

(三)食品安全监管部门尚未建构社会组织参与食品安全治理的机制，导致社会组织难于参与食品安全治理

从操作层面看，食品安全监管部门尚未出台社会组织参与食品安全治理的政策，没有具体的制度和措施保障社会组织能够执行食品安全治理，甚至连《食品安全法》规定的社会组织几项职能，都难以落实，根本没有形成良性互动的食品安全多元治理网络。首先，国家层面的食品安全监管部门并未把社会组织当作食品安全治理责任的共担者，因此并未制定社会组织参与食品安全治理的相关政策，也没有建立社会组织参与食品安全治理的机制。各省(直辖市、自治区)的食品安全监管部门在中央尚未制定社会组织参与食品安全治理政策和制度的情况下，也不可能先行一步制定相关政策和制度。由此导致社会组织参与食品安全治理几乎停留在纸面，并未落实。由此，我们在现实中经常看到，很多食品安全事件爆发后，相关社会组织想方设法为本行业辩护，维护本行业相关企业的利益(部分案例见表2)。

表2 部分食品安全事件中社会组织的角色

续表2

从上述食品安全事件看，除了中国乳制品协会外，其他社会组织并未针对本行业的食品安全问题进行治理，反而出面为企业或行业辩护。为什么社会组织会表现出这种与其社会职责不相符的行为呢？Yang的分析曾经认为，充足的资金是社会组织参与食品安全治理的重要保证[16]。笔者根据我国社会组织的调查则发现，如果社会组织不断接受很多企业的捐助或服务费用后，即使社会组织的经费非常充足，也很难与食品企业保持距离，不仅难以约束本行业的企业，而且遇到食品安全问题总是想方设法维护企业的形象与利益。我国的食品安全治理主管部门没有从经费等方面支持社会组织参与食品安全治理，社会组织为了自身的生存和发展，只能接受企业的捐赠或服务费用，削弱了社会组织参与食品安全治理的动力,造成很多社会组织难以参与食品安全治理。

其次，由于各级政府部门并没有把社会组织当作食品安全治理的重要力量，由此，面对一再爆发的食品安全事件，食品安全监管部门最多是联合公安部门进行运动式的打击查处，很难把食品安全事件消灭在萌芽状态。每一次食品安全事件的爆发，都进一步积累起群众对食品安全问题的不满，增加了对政府部门的不信任。即使食品安全监管部门偶尔发动社会组织参与食品安全治理，也基本上是通过传统行政命令的方式向社会组织传达政府决策，社会组织根本不可能向政府部门提出有效治理食品安全的意见和建议。这必然影响社会组织参与食品安全治理的积极性、主动性，也难以有效发挥社会组织参与食品安全治理的作用。

四、分步构建食品安全治理体系

十九大报告规划了实现国家治理体系和治理能力现代化的具体时间表：“到2035年，在基本实现社会主义现代化时，国家治理体系和治理能力现代化也基本实现；到21世纪中叶，在把我国建成社会主义现代化强国时，实现国家治理体系和治理能力现代化”。这表明党中央清醒地认识到，实现治理体系和治理能力现代化不能依靠一个文件就达成，也不可能一蹴而就，而是需要经历一段比较长时间的渐进的演化和完善过程。根据当前社会组织参与食品安全治理仍然处于自发、零散的状态，政府部门可分三个不同阶段逐步构建社会组织参与食品安全治理的体制和机制。

(一)初期阶段：食品安全监管部门初步建立社会组织参与食品安全治理的政策、制度体系，初步构建社会组织参与的食品安全治理网络

首先，食品安全监管部门切实把社会管理的理念转变为社会治理的理念。长期习惯于进行管理的食品安全监管部门要牢固树立与社会组织等多元主体共同治理食品安全的执政理念，必须从理念上强化如下几点认识：

1．食品安全治理具有迫切性。一是贯彻党中央“实现国家治理体系和治理能力现代化”这一总目标的迫切要求。食品安全治理作为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，决定着能否实现国家治理体系和治理能力现代化。现在，距离基本实现总目标的时间只有十几年，食品安全治理体系尚未建立，时间非常紧，任务非常重。二是在市场、政府双失灵的境况下，“全能政府”已难以应对日益复杂的食品安全问题，政府能力的有限性要求食品安全监管部门必须进行社会治理，通过培育和发展包括社会组织在内的非政府力量，尽可能让包括社会组织在内的非政府力量参与食品安全治理，扩大食品安全的治理主体，才能有效解决食品安全问题。

2．食品安全治理可以增强政府部门的权威。有的部门担心社会组织参与食品安全治理会影响政府部门权威性。从表面上看，实行食品安全治理，好像政府监管部门的权力减少了，但实际上，正是由于社会组织的参与，食品安全治理政策的执行力增强，食品安全治理效果得以提升，人民群众对食品安全的满意度增加，政府部门的合法性和权威性反而得到进一步增强。

其次，初步建立社会组织参与食品安全治理的政策、制度。食品安全监管部门要建立社会组织参与食品安全治理的政策体系，健全社会组织参与食品安全治理的工作制度，积极组织社会组织参与食品安全治理。

1．编制政府部门向社会组织转移食品安全治理职能的清单。从国家层面制定社会组织参与食品安全治理的政策，规定社会组织参与食品安全治理的具体职责和功能，逐步把食品安全信息收集与公开、食品安全法律法规宣传、食品风险评估、食品检验检测、食品标准制定与执行等事务性的治理职能和公共服务职能转移给社会组织，让社会组织能够承担起实质性的食品安全治理职责。

2．建立政府向社会组织购买食品安全治理服务的机制。根据国务院颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(2013)及民政部颁布的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发的指导意见》(2016)，食品安全监管部门建立政府部门向社会组织购买食品安全治理的制度和机制，加快推动社会组织参与食品安全治理。

3．组织引导现有社会组织参与食品安全治理。各地食品安全监管部门应该组织和发动本地区现有的与食品安全治理相关的各种社会组织，根据各社会组织不同的使命，按照初步制定的政策，积极申请食品安全治理的项目，主动参与形式多样的食品安全治理活动。

(二)中期阶段：政府牵头培育不同类别、不同层次的社会组织，构建比较完善的食品安全治理网络

为了广泛、深入地推动食品安全治理，各级食品安全监管部门还需通过政策保障和资源配置等多种方式，搭建社会组织孵化发展平台，培育一批能够参与食品安全治理的社会组织。首先，在食品生产领域，积极帮助农民专业合作社真正把分散的小农户组织起来，进行较为系统的安全农产品生产技术培训，一方面推广先进的安全农产品的生产技术，一方面从食品产业链的源头加强监管促进安全农产品的供给；其次，在食品加工领域，培育各种食品产业协会，一方面与生产安全食品的农民专业合作社对接，督促从食品加工的源头就获取安全的食品；另外一方面，加强和监督本行业的企业加工安全食品；第三，在食品零售领域，培育营销企业协会，提升企业的食品安全意识，做好安全食品的供给；特别是要尽可能把经营规模小的小作坊、小摊贩、小餐饮、小食品店经营全部纳入社会组织。第四，在消费者中培育维护食品安全的社会组织，包括安全食品检测组织、消费者保护组织、公益诉讼组织、食品安全研究机构和认证机构、食品安全宣传和培训组织。

再次，食品安全监管部门整合这些社会组织共同围绕食品安全治理工作形成食品生产全链条、食品企业全方位、消费者全员参与的“多方联动”的食品安全治理机制。农民专业合作社有效规范种植、养殖环节农业投入品的使用，促进农村食品产业向绿色、环保、规模化转型升级。基层政府转制后的民办非企业单位在农村提供安全食品生产的技术指导、开展教育培训、拓展安全农产品市场。食品行业协会建立行业自律体系，做到自我约束、自我监督、自我管理，全面提升食品安全水平；消费者类社会组织借助主管部门搭建的检测平台及时“查漏”，主动反映食品安全存在的隐患。各社会组织都是食品安全治理的网络化结构的节点，彼此不再是依附关系，而是多维的合作关系，形成“一核多元”的食品安全网络化治理结构。“一核”指各地的食品安全治理的政府部门心，“多元”包括各个参与食品安全治理的社会组织。

(三)成熟阶段：健全政府对社会组织参与食品安全治理的机制体制

随着社会组织参与食品安全治理的推进，可能会出现一些原来没有预想到的问题，这就需要在成熟阶段进一步深入完善社会组织参与食品安全治理的体制和机制。

1.完善社会组织参与食品安全治理的法律法规

1)完善《中华人民共和国食品安全法》。2015年颁布的《中华人民共和国食品安全法》提出“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度”。但是，如何落实这种“社会共治”的立法理念并没有明确化和具体化，反而限制了社会组织可以发挥的很多作用。在适当的时机修改《食品安全法》时，应该真正落实“社会共治”的理念，把社会组织参与食品安全治理的职责清晰地以法律条文的形式表达出来。

2)完善《中华人民共和国农产品质量安全法》。颁布于2006年的《农产品质量安全法》，存在着安全标准体系不规范、安全标准低、规定过于笼统、可操作性不强、对农产品质量安全犯罪刑法规制与相关法律缺乏有效性衔接等问题[17]，并没有体现食品安全治理的理念。在修订《中华人民共和国农产品质量安全法》的过程中，应该把社会组织的作用充分体现出来，以法律条文的形式加以明确。

2.政府部门建立健全社会组织之间相互制衡、相互合作的协调机制

1)协调种植养殖、食品生产、食品流通、餐饮等各环节社会组织之间的相互合作。

2)协调国家级、省级、市级、县(区)级、乡(镇)级、行政村(社区)级等不同层级社会组织之间的相互合作。

3)协调不同社会组织之间可能发生的矛盾与冲突。不同的社会组织代表不同的利益群体，因此，即使同样是参与食品安全治理，不同的社会组织之间也可能会产生矛盾与冲突。政府部门应该制定相关的规章制度，以化解不同社会组织之间的矛盾和冲突。

3.政府部门健全监督、考核、奖惩社会组织的机制

1)健全以食品安全治理责任为目标指向的监督考核体系。针对社会组织开展的各项食品安全治理活动及经费支出情况，建立健全包括社会组织内部监督、政府监督、舆论监督、群众监督在内的食品安全治理监督体系。

2)健全以食品安全治理效果为标准的考核、奖惩机制。各地的食品安全相关政府部门要建立社会组织参与食品安全治理的绩效考核奖惩机制，通过设置科学、合理的考核奖惩标准，定期对社会组织承担的食品安全治理的工作进行考核。考核是为了督促社会组织认真、严谨、细致地做好通过社会购买服务承诺的水平安全治理工作，对于那些食品安全治理工作做得好的社会组织要给予精神上、物质上的奖励。考核也是为社会组织是否能够参与下一步的食品安全治理工作提供依据，只有那些认真做好食品安全治理工作的社会组织，才能够进一步从政府部门获得食品安全治理的购买服务，不断发展壮大。由此，通过考核奖惩体制，优胜劣汰，各地政府部门不断提升社会组织参与食品安全治理的能力与效果，实现食品安全治理主体的多元化、食品安全治理责任的分散化及食品安全治理机制的网络化，最大程度地化解食品安全风险。