农村产权交易市场建设的实践与启示

朱 亚

农村集体产权制度改革，是农村改革中具有“四梁八柱”性质的重要改革。推进农村集体产权制度改革，对于发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立城乡要素平等交换关系，壮大农村集体经济，推进乡村治理体系和治理能力现代化具有重要而深远的意义，是实施乡村振兴战略、实现共同发展的制度基础。2016年底，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对深化集体产权制度改革进行了系统全面的部署，明确了改革的目标方向、推进原则和重点任务。党的十九大进一步提出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”2020年“中央一号”文件提出，要抓好农村的重点改革任务，全面开展农村集体产权制度改革试点，有序开展集体成员身份确认、集体资产折股量化、股份合作制改革、集体经济组织登记赋码等工作。2021年“中央一号”文件进一步强调，要完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力。农村集体产权制度改革是一项全面性的深刻变革，是实现全面建成小康社会目标的根本保障。

近年来，金湖县以获批首批省级农村改革试验区为契机，以创新农村产权交易市场建设为重点，持续深化农村集体产权制度改革，充分激活农村资产，全面增进农民福祉，有效赋能乡村振兴，走出了一条以产权“小市场”撬动农村“大资源”，深度驱动乡村振兴的新路子，相继获批全国农村土地经营权抵押融资试点、全国农村土地承包经营权确权登记颁证成功应用试点，荣获全国农村集体“三资”管理示范县等荣誉称号，相关做法被《人民日报》、央视《新闻联播》等国家主流媒体深度报道。

创新农村产权交易市场建设的主要做法

坚持先行先试，建好两级平台。金湖县委、县政府始终高度重视农村产权交易市场建设，早在2015年便将农村产权交易中心建设作为农村综合改革创新的重点内容，成立以县长任主任的农村产权交易监督管理委员会，出台《金湖县农村产权交易管理办法》，在江苏全省率先启动农村产权交易市场建设。2015年底，全县建成“有机构、有阵地、有人员、有编制”的县级农村产权交易中心以及10个镇级农村产权交易服务中心，实现县、镇两级产权交易市场“六统一”（统一监督管理、统一交易规则、统一信息发布、统一交易鉴证、统一平台建设、统一档案管理），以及省、市、县、镇四级平台的互联互通。近年来，金湖县在江苏全省农村产权交易工作监测评价结果始终位居全省县区前列，其中2019年、2020年连续两年位居全省县区第一名。

健全制度体系，规范市场运行。金湖县相继出台《关于推进农村产权流转交易市场建设的实施意见》《金湖县农村土地经营权流转交易实施细则（试行）》《金湖县农村集体资产交易实施细则（试行）》等一系列制度，建成全省首家农村产权交易“三星级”、AAA级数字档案室，牵头制定农村产权交易2项省地方标准，参与制定农村产权交易3项省地标和2项国家标准。2017年，金湖县获批省级农村产权交易市场标准化建设试点，2020年这项试点入选省委改革办“省级试点形成的可复制推广经验”清单和全省农村改革试验十周年典型案例。自成立以来，县、镇两级农村产权交易市场能够按照统一的交易程序，根据分类制定的交易细则及实施办法，规范承接土地经营权、水面养殖经营权、集体“四荒地”使用权、农村集体小型工程等10大类产权交易品种进场交易。

完善配套举措，优化交易服务。金湖县在全市率先完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，先后制定土地经营权抵押贷款价值评估、财政贴息、风险补偿、保证保险、风险处置等制度文件，在全省首创农村土地经营权抵押贷款的“闭环模式”。县平台按期发布土地流转交易价格指数，指导土地规范流转。2019年，金湖县农村产权交易市场在全省率先开展线上交易，成功承办全省农村产权线上交易启动仪式。探索建设农村产权“不见面”交易审批平台，真正实现“数据多跑路、群众少跑腿”，平台服务质效大大提升。目前，全县8个镇街已全部实现全流程线上公开交易，126个涉农村居实现农村产权交易全覆盖。建立县级交易中心与行政部门之间联系制度，协调相关行政部门安排专人进驻交易中心，进一步削减办理环节、提升办理效率。开辟“合作金融、普惠三农”渠道，建立农村产权区块链金融服务平台，共享农村产权交易信息，金融机构简化贷款服务程序，得到农业农村部肯定。2021年6月，金湖县应邀在农业农村部政策与改革司举办的“全国土地承包信息化管理培训班”上做农村土地经营权抵押融资工作经验交流。

支持进场交易，发挥市场效能。加大宣传引导力度，鼓励新型农业经营主体和农户进场交易，同时明确对达到招标金额的资产、资源以及小型水利工程项目，均须在产权交易平台进行公开招标。2017年，要求全县所有农村产权均要进场交易，并对1万元以下的工程项目和资产采购开辟绿色通道，简化交易手续和流程。运行近7年以来，县、镇两级平台累计成交产权交易标段11462个、交易额27.5亿元，交易总溢价9747万元，溢价率达3.7%。对于提高农村要素资源配置和利用效率、加快推进农业现代化起到了积极推动作用。累计办理土地经营权抵押贷款登记968笔，4.85亿元，贷款余额1.9亿元，贷款笔数位居全省前列，有效缓解了新型农业经营主体发展的资金瓶颈，助推农业适度规模经营发展壮大。目前，金湖县两级农村产权交易市场已经发展成为集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等为一体的为农服务综合平台。

拓展市场功能，提升平台服务能力。金湖县将农村土地承包仲裁纳入交易实体市场一体化建设。整合优势资源，由县农村产权交易平台承担县农村土地承包仲裁委员会办公室工作，牵头推进农村土地承包调解仲裁体系建设。县平台从开展产权交易、资产评估、抵押融资、交易鉴证到受理流转合同备案、法律政策咨询服务、流转纠纷调解仲裁，为农民群众提供一条龙服务，实现了从项目交易组织到合同备案管理再到履约纠纷调解仲裁的工作“闭环”。仲裁实体化运行以来，共立案受理土地流转等各类农村土地承包经营纠纷94件，仲裁调解结案58件，仲裁裁决28件。仲裁工作做法被农业农村部深化农村改革领导小组办公室《农村改革动态》、省农业农村厅《农业农村简报》专题刊文宣传推广。2020年12月25日，金湖县应邀在农业农村部政策与改革司举办的“全国土地承包管理与改革培训班”上做经验交流发言。

农村产权交易市场建设面临的挑战与成因

虽然金湖县在农村产权交易市场建设上先行先试，取得了积极成效，但受体制机制等因素制约，进一步深化改革仍面临诸多挑战。

镇级平台建设仍显薄弱。镇级农村产权交易市场建设标准不高、人员配备不到位的问题较为普遍，从业人员多为临时人员，且多为兼任，年龄结构老化严重且知识结构不合理。金湖县8个镇街共有产权交易人员22人，在编人员只有4人，占比只有18%；50岁以上16人，50岁以下只有6人；受过大专以上高等教育的只有10人，仅占比45%。人员整体素质不高，不利于农村产权交易市场长远稳定发展。在其他县区，县区之间以及镇街之间，工作重视程度、人员配备、规范程度等方面不平衡现象普遍存在。

配套改革还需跟进。农户承包土地经营权交易是农村产权交易的主要品种，但相关配套制度尚不到位，金融机构配套措施也相对乏力，导致贷款规模逐年缩减。2016—2018年，在获批全国农村土地承包经营权确权登记颁证成功应用试点期间，金湖县分别办理相关抵押贷款1.4亿元、1.03亿元、1.07亿元，试点结束后，2019年、2020年分别降至0.61亿元、0.66亿元，2021年至今，只办理抵押贷款10笔，累计1003万元。目前，通过法律的修订，土地抵押权能已入法，但抵押登记的规模却逐年缩减，尤其在试点结束后，政府行政推动力下降，银行等金融机构开展的配套措施不多，抵押融资的制度设计惠民效应受到制约，效能发挥并不显著。

监管机制亟待完善。随着农村产权交易品种和数量的增加，农村产权交易领域出现的招投标违法违规行为逐渐增加，交易受让人中标后拒签合同、擅自毁约等违约现象屡有发生。而目前，农村产权交易违规处罚暂未列入农业农村行政主管部门的行政权力清单，导致违规交易执法主体不明确、行政执法依据不足。交易主体的信用管理制度还未全面建立，监管体系不健全，处罚不及时、不到位，竞价人违规违约等不良信息不能统一监管、信息共享，交易违法违约受惩戒及合法合规受褒奖的市场交易价值导向不明确，制约了交易市场健康持续发展。

经费保障不够有力。根据中央和省市相关文件精神，农村产权交易市场必须坚持为农服务宗旨，突出公益性，不以营利为目的。但在实践中，金湖县农村产权交易中心是全额拨款事业单位，运行经费财政兜底，但镇级平台角色尴尬，如通过适当收费来维持运行，又缺乏统一的收费依据，做到健康持续经营存在较大困难。如何为农村产权交易市场提供稳定的经费保障，支撑其专注服务农村产权流转交易是一个需要解决的现实问题。

上述挑战的存在，反映出农村产权交易市场建设在体制上、机制上还有一些需要打通的堵点。

基层工作力量不足。当前，中国特色社会主义进入新时代，农业农村发展进入新阶段，农村经营管理工作领域不断拓宽，任务更加繁重。与此同时，基层农村经济管理体系不健全、队伍不稳定、力量不匹配、能力不适应等问题日益凸显。基层农经工作职能弱化，服务能力明显不足现象普遍存在。镇级农村产权交易平台建设依托镇街农经站开展，“皮之不存、毛将焉附”，交易平台的基础建设、人员配备等要求难以满足，工作职能发挥自然不足。从金湖县来说，镇级农村产权交易平台建设依托农经站开展，受农经站人员力量限制，镇级农村产权交易平台建设难免存在人员缺乏的问题。

金融机构不够积极。农村产权抵押融资因抵押标的物是土地承包经营权，流动性不强，不易于变现，且现有抵押方式是以担保为主，如果仅以土地经营权抵押，则银行等金融机构承担的风险较大，导致抵押放贷积极性不高。

法律依据有待完善。农村产权交易是推进农村产权制度改革、实施乡村振兴战略的重要举措，是改革探索中衍生的新生事物。目前，学术界针对农村产权交易制度的研究还不全面，特别是相关监管机制在法律上属于空白地带，导致执法缺少依据。

运行模式仍需探索。农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非营利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人。目前，在制度设计上缺乏统一性要求，既给了各地空间，也对各地探索实践提出了较高要求。

农村产权交易市场建设的政策启示

推进农村产权交易市场建设已经成为金湖县农业农村改革的一张闪亮的名片。金湖县的改革试验和实践探索，对全省乃至全国农村产权交易市场建设具有重要的政策启示。

加强基层农经体系建设，强化农村产权交易市场建设的支撑能力。基层应认真贯彻落实中央农办、农业农村部《关于加强农村基层农村经营管理体系建设的意见》（中农发〔2019〕2号）文件精神，持续强化农村经营管理队伍能力建设，进一步充实人才队伍、提升从业人员能力素质。中央和省市应就农村基层农村经营管理体系建设做好顶层设计，对机构设置、人员配备等提出明确统一的刚性要求，同时推动人才、资源向农村流动，为做好农村产权交易市场建设乃至其他各项工作提供人才和智力支撑。

健全完善执法监管体系，提高农村产权交易市场建设的服务能力。建立健全执法监管体系，才能从根本上规范农村产权交易行为，为农村产权交易市场保驾护航。应结合农村产权交易市场建设的实践需要，加强对相关法律法规的研究和制定，重点围绕农村产权交易行为监管、违规行政处罚以及违约处置等领域，制定法律规范和行业标准。应进一步明确农村产权交易的监管主体责任，健全农村产权交易市场监管体系，争取能够在省级层面建立统一的交易参与人信用管理平台，从而实现对人员信息、交易信息、信用信息的统一规范监管。

深化重点环节配套改革，增强农村产权交易市场建设的内生动力。农村产权交易市场建设是改革的产物，必须通过深化农村集体产权制度、农村行政执法体制、农村金融制度等配套改革，来进一步释放农村产权交易市场建设效能。特别是应用好金融“活水”润泽农村产权交易市场建设。一方面，要探索设立国有资本为主体的涉农担保公司，为农村产权交易提供有效的抵押融资担保；另一方面，要探索构建土地流转风险防范体制机制，规范产权交易流程，降低银行融资风险，畅通土地经营权抵押融资渠道。

探索优化平台运行模式，筑牢农村产权交易市场建设的保障能力。应在坚持“公益性为主”的前提下，探索农村产权交易市场建设的新模式、新机制。一要积极争取将农村产权交易市场建设、运行费用统一纳入地方财政预算，保障农村产权交易平台信息系统建设、运营维护以及人员工作经费。二要探索拓展农村产权交易市场社会化服务功能，结合实际拓展农村产权交易品种，延伸服务功能，通过合理收取服务费用推动平台良性运营。在这方面，需要中央或省级层面研究制定统一的农村产权交易市场收费标准，加强收费管理，为平台提供收入来源，解决平台高效运行、持续运行、长效运行的难题。