农村宅基地制度改革赋能乡村振兴

王少波

推进农村宅基地制度改革，是激活农村资源要素、提高乡村治理能力、建设生态宜居美丽乡村的重要举措，事关全体农民切身利益、农村社会稳定和发展大局。作为全国第二批农村宅基地制度改革104个试点县之一，江苏省泗阳县按照党中央部署要求，坚持以“啃硬骨头”的态度积极探索、勇于实践，通过宅基地制度改革破除限制农村发展障碍、激发乡村振兴活力，初步走出一条“宅改融合乡村振兴”之路。自农村宅基地制度改革工作开展以来，泗阳县成立了农村宅基地制度改革领导小组，构建了改革工作组织体系和制度体系；在省委、省政府的指导下出台了各项试点政策文件，县级层面形成了完备的政策体系；完成农村宅基地信息普查、确权登记等宅基地制度改革基础工作。各类改革项目取得初步成效，规范宅基地管理、提升居民生活水平、盘活乡村资源、增加村集体经济收入、富民惠民效果初显，为全省乃至全国农村宅基地制度改革贡献了泗阳经验。

一、泗阳县农村宅基地面临的历史包袱与现实问题

宅基地管理薄弱、底数不清，历史遗留问题堆积。自1998年起，泗阳县停止了审批宅基地。由于长期疏于管理，宅基地情况不明、底数不清，原始登记颁证资料缺失，面积超标、一户多宅、非本集体经济组织成员占用等历史遗留问题沉淀堆积，特别是村干部反映一宅面积超标现象较为普遍。同时，现有国土数据准确性不高，现有数据完整性只达到中央要求的50%，宅基地的取得方式、取得时间、闲置原因、房屋状态、利用方式等不够清晰。

宅基地产权复杂，私下流转买卖现象普遍，集体所有权弱化。宅基地与房屋紧密联系在一起、一体两面，但在权利上又房地分离。长期以来，农民认为房子、宅基地都是私有财产，私下流转买卖（非法转让）现象较为普遍，在城镇周边更为突出。而村集体经济组织对宅基地私下流转买卖现象，有的不去管，有的想管管不住，有的不知道要管。

闲置农房及退出宅基地的盘活利用效率低。苏北地区闲置农房普遍长年无人居住，房屋多为建于20世纪70至80年代的砖瓦房，外观老旧、结构差、安全隐患大，农民很难通过出租、入股、合作等形式对其进行盘活利用。同时，除整村撤并外，宅基地退出复垦的耕地普遍存在碎片化问题，在村庄内部呈点状散布，难以进行土地规模流转以发展高效农业。

农房改善与不动产权登记颁证衔接不畅。自苏北农房改善政策实施以来，农民享有宅基地腾退补助即宅基地有偿退出费用。按照相关规定，自愿有偿退出宅基地的，其宅基地资格权自动消亡，不能再行申请建房（原址翻建、改插扩建、异址新建），也不能登记颁发房地一体的不动产权证书，而无证就无法通过宅基地流转、抵押获得财产性收入。与此同时，农民如果选择在农村新型社区安置，就相当于宅基地异址新建（属于申请建房情形之一），由此造成悖论。

二、泗阳县推进农村宅基地制度改革的实践与探索

做实宅基地所有权，让改革与乡村治理充分融合。针对长期以来宅基地疏于管理导致的私下买卖普遍、集体所有权弱化问题，泗阳县把探索宅基地集体所有权行使机制作为改革的首要课题，让村集体真正有权把地管起来。一是组建宅基地制度改革村民理事会。出台《泗阳县组建农村宅基地制度改革村民理事会指导意见》，明确理事会属于村级党组织领导下、受村集体经济组织委托、具体负责村级改革事务的基层自治组织，依法行使宅基地相应权力。目前，全县76个试点村均已组建村民理事会，理事会成员从村组干部、老党员、村民代表中选举产生，通过制定理事会工作章程约定理事产生流程、工作职责、议事程序、权力边界。二是制定村级宅基地制度改革具体标准。在宅基地政策标准制定上，县级文件仅划定范围，村民理事会依据县级文件并结合本村实际制定明确宅基地资格权人认定、有偿退出、有偿使用、流转等方面的具体面积、收费标准等，做到群众认可、精准改革。三是开展集体民主协商。对宅基地分配（村级初审）、资格权人认定、回购（有偿退出）、有偿使用费收取、流转管理、历史遗留问题处置等重大改革事项，均由理事会召集村民代表会议开展集体民主协商，履行讨论、表决、公示程序并留有会议记录。既做实宅基地集体所有权，又切实维护农民对改革的知情权、参与权、监督权、收益权，从而融洽干群关系，减少改革阻力，促进乡村善治。

保障宅基地资格权，让改革与农房改善充分融合。围绕保障农民基本居住权利、控制宅基地总量“只减不增”两大改革目标，结合农房改善创新性提出资格权竞价择位、重获等新概念，切实维护农民的宅基地资格权和住房财产权。一是开展宅基地资格权认定登记。出台《泗阳县宅基地资格权认定指导意见》，明确指出宅基地资格权是保障村集体经济组织成员实现基本居住需求的权利，即农民符合宅基地分配的资格；宅基地分配使用遵循“以成员认定、按户分配、一户一宅、限定面积”原则，即资格权认定须具体到个人，但资格权实现须以“分户建房”的“户”为单位提出且符合村庄规划。目前，全县76个试点村根据资格权的具备、消亡等情形，已完成资格权人的认定、审查、登记工作（共登记资格权人26.62万人，占集体经济组织成员87%），并在县面上开展认定登记。二是实行宅基地资格权竞价择位机制，合理调剂住房需求。为保障尚未进行农房改善或无存量建设用地的村民建房需求，在允许搬迁农民跨村镇安置的基础上出台《泗阳县农房改善项目竞价择位试点实施方案》。试行宅基地资格权竞价择位机制，即确定农村新型社区部分优势区位房屋或宅基地，允许县域范围内具备宅基地资格权、符合“一户一宅”的搬迁农民，通过公开投标竞价的方式跨村镇购房或建房（统规代建竞拍房屋，统规自建竞拍地）。竞价择位经过理事会研究、村民集体协商、请示报批、发布竞拍公告、报名人资格审查公示、现场竞拍、成交结果公示等固定流程确保合法有效，“择位费”用于平衡农房项目资金需求，增值收益部分由村集体所有。截至目前，全县已有5个农村新型社区成功举办竞价择位拍卖会，拍出农房（宅基地）16套（宗），累计收取“择位费”270.4万元，其中村集体增值收益27.1万元。三是实行宅基地资格权重获机制，保障农民房屋财产权。为解决农民因有偿退出宅基地失去资格权，无法办理不动产权证、农房财产权无法实现以及房屋破损无法翻建问题，出台《泗阳县农房改善新型农村社区项目不动产权登记工作实施意见》。对自愿有偿退出宅基地、进入农村新型社区安置、符合“一户一宅”的农民，由乡镇在农民购房款中统一收取宅基地使用费（按照占地面积折算）拨付至村集体，使其重新获得宅基地资格权，从而打通不动产权登记的法理障碍，为宅基地流转、抵押建立前提。截至目前，全县累计颁发新型农村社区房地一体不动产权证500余本。

放活宅基地使用权，让改革与富民强村充分融合。针对宅基地闲置浪费问题，将农村集体产权制度改革与宅基地制度改革集成创新，以“双票制”作为放活宅基地使用权、盘活利用闲置宅基地的主抓手，有效促进工商资本下乡，带动乡村产业发展，助力乡村振兴和城乡融合发展。一是实行闲置农房流转盘活“房票”制度。出台《泗阳县农村闲置农房房票管理暂行办法》，引导农民将闲置农房按面积出租、入股到市场经营主体，相关主体对农房进行提升改造后用于开发文旅、康养、民宿等项目，双方形成租金或股金份额凭证即“房票”，同时带动周边农户自发经营农家乐、民宿等项目。“房票制”实行统一编码，由乡镇农村产权交易服务站实行见证办理，保障合作双方利益，促进工商资本下乡，增加农民财产性收入。截至目前，全县已发放“房票”15张，年产生租金、股金31.05万元。二是实行宅基地退出补偿“地票”制度。出台《泗阳县农村宅基地地票管理暂行办法》，引导农民自愿有偿退出闲置宅基地。根据搬迁农民拟退出宅基地的区位、面积，由乡镇土地储备中心出具标注宅基地有偿退出价值的权益凭证（有价证券）即“地票”给农民，用以取代搬迁农民宅基地有偿退出补助的现金补偿方式。搬迁农民持“地票”在5年有效期内自主选择“以地换地”（进入全县任意新型农村社区安置）、“以地换房”（进入镇区集中安置房或商品房安置）、“以地换钱”（一次性货币补偿）三种补偿方式，置换时直接予以相应金额抵扣。截至目前，全县已发放“地票”32张。一方面，有利于助推农村闲置农房搬迁，为乡村产业发展提供土地资源要素保障并减轻乡镇财政资金流压力；另一方面，有利于固化农民宅基地有偿退出权益，有效引导搬迁农民跨村镇安置。三是探索退出宅基地多种盘活利用方式。通过盘活退出宅基地，村集体获取土地发包租金、土地流转管理服务费、自主经营性收入、股份分红、固定资产租金等多种收入，带动农村留守劳动力就业增收。一方面，通过土地空间位移调换、高标准农田建设、规模流转，让“小田变大田、低效变高效”，有利于高效农业规模化种植；另一方面，推广作价入股、自建自营等模式，在农村发展农文旅、农产品加工、公益性服务等项目。如穿城镇颜圩村利用退出宅基地和扶贫资金，自建“家门口就业”标准化厂房3000平方米，对外出租用于菊花烘干和肥皂加工，村集体获得固定资产租金9.4万元/年，吸纳留守劳动力就近就业40余人。四是实行农房财产权抵押融资制度。出台《泗阳县农民住房财产权抵押贷款暂行办法》，赋予农民住房及所占宅基地使用权抵押融资功能，逐步完善农房评估、抵押、流转的业务模式，创新农村金融产品和服务方式，增加农民财产性收入。截至目前，全县累计发放农房抵押贷款7笔共计34万元。五是规范宅基地退出、有偿使用和流转制度。出台《泗阳县农村宅基地退出、有偿使用和流转暂行办法》《泗阳县农村宅基地历史遗留问题处理暂行办法》，为一户多宅、面积超标、非本集体经济组织成员占用宅基地等历史遗留问题分类处置提供政策依据，进一步明确包括历史遗留问题处置在内的各种有偿退出、无偿退出、有偿使用标准，引导农民退出闲置宅基地（退出使用权、保留资格权）。目前，全县正在进行宅基地基础信息调查，同步摸底历史遗留问题数据。

三、以农村宅基地制度改革赋能乡村振兴的启示与借鉴

村民自治是维护宅基地集体所有权、维护农民合法权益、保障农村宅基地制度改革的重要因素。泗阳县农村宅基地制度改革实践充分证明，只有让村集体经济组织担当宅基地制度改革主力，充分发挥村民自治优势，才能让行使宅基地集体所有权和维护农民合法权益统一起来，把党和政府改革主张变成人民群众的自觉行动，激发农村宅基地制度改革的内生动力，有力促进乡村治理，孕育文明乡风。

规范管理是农村宅基地“三权分置”各项改革的基础。再好的制度也要通过科学管理去实现，管理不规范、不到位是造成各地农村用地建房乱象的重要原因。无论是日常工作还是制度建设，都要把规范管理作为重中之重，严格宅基地的审批和监管，开展好乡镇联审联批和联动执法，加快建立健全宅基地分配、资格认定、有偿使用、有偿退出、流转等机制，使农村宅基地管理走上健康有序的轨道。

对退出宅基地的高效利用是促进乡村产业振兴、带动富民增收的重要路径。围绕退出宅基地的盘活利用，泗阳县大力推行规模复垦、作价入股、自建自营等模式，实现了村集体和农民“双增收”；推动集体经营性建设用地入市与宅基地退出整理相衔接，进一步促进了工商资本下乡；在带动农村一二三产融合发展的同时，为乡村振兴提供了强大的内生动力。