县级政府应急管理能力及影响因素研究——基于河南省Z县新冠肺炎疫情防控实践

郭春辉，霍 堃

（安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601）

一、引言

人类实践活动是复杂多样的，自然界本身也存在着风险，双重因素的交叉影响为社会的发展增添许多不确定性，从而导致公共危机事件频发。公共危机事件的复杂性、不确定性和突发性对常规化运行的行政体制产生了巨大的挑战。2003年“非典”之后，我国政府应急管理建设取得了跨越式的发展，制定了以“一案三制” （应急预案、应急管理体制、应急管理运行机制、应急管理法制）为核心的应急管理体系［1］。2019年底，新冠肺炎疫情蔓延全国。我国各级政府迅速成立了应对疫情工作领导小组，从中央到地方构建了严密高效的疫情防控体系。县级政府处于整个疫情防控组织体系中基础地位，其疫情防控能力直接影响国家总体疫情防控工作。

二、文献回顾

近年来，政府应急管理能力问题引起了学者的高度关注。从横向上看，县级政府应急管理对象涉及生态、社会、卫生、经济等领域，环境领域的突发事件对生态环境的破坏力极强，但县级政府在环境应急管理预案的编制方面仍存在不足［2］，对于群体性突发事件，县级政府要通过掌握预警、现场控制、舆论导向以及善后四种能力，及时化解社会矛盾［3］，同时，我国自然灾害频发，县级政府的治理能力在应对自然灾害中将面临最直接的考验［4］。

应急管理是风险管理、应对处理和善后处理三个阶段相互衔接、协同推进的过程。风险管理主要包括事前预防和预警管理两部分内容，事前预防旨在防止和减少危机事件的发生［5］，外部环境的不断变化对预警管理体制的建设提出了更高的要求，因而预警管理体制应不断改革与创新［6］。在应对处理阶段，政府要敢采取灵活机动的方式应对各种突发事件［7］。同时，随着学习型政府的建设与发展，善后处理与学习也被视为政府应急管理的重要内容［8］。

但从总体上看，国内学者研究还存在以下不足：一是就研究视角而言，大部分研究都是基于宏观视角，以县域政府为研究对象的文献相对较少；二是就研究方法而言，实证研究相对较少。因此，本文对新冠肺炎疫情集中爆发期间居住在Z县居民进行实地调查，基于风险管理、应对处理和善后处理三个阶段来选取变量，对Z县政府的应急管理能力进行评价。

三、数据来源与样本特征

（一）数据来源

Z县共有3个街道、19个乡镇和407个自然村，疫情首次在全国范围扩散以来，Z县政府第一时间成立应急防控指挥部。此次调研所选取的样本涵盖了Z县的3个街道和16个乡镇，共发放296份调查问卷，回收288份，回收率为97.2%，剔除6份无效问卷，有效问卷最终为282份。县级政府的应急管理能力属于隐性变量，其具体结果难以量化，而政府疫情防控效果是Z县政府应急能力的直接体现，因此本文选择Z县居民对于疫情防控效果的总体评价作为政府应急能力的观测值。

（二）样本特征

1.调查对象的基本特征

为了使样本更具有代表性，本次调查所选取的调查对象较为广泛，调查对象的基本特征如表1所示。

表1 调查对象基本特征

2.居民对Z县政府疫情防控效果评价情况

如图1所示，有40.43%的居民认为疫情防控效果非常好，38.65%的居民认为疫情防控效果比较好，17.38%的居民认为疫情防控效果一般，2.12%的居民认为疫情防控效果比较差，1.42%的居民认为疫情防控效果非常差。

图1 居民对疫情防控效果的总体评价

（三）变量设置与模型选择

1.变量设置

立足于Z县政府应急管理的实际水平，以公共危机事件的阶段性和周期性为依据，选定14个影响Z县政府疫情防控效果的因素，Z县政府疫情防控效果作为被解释变量，各个变量的具体赋值情况以及描述性统计分析如表2所示。

2.模型选择

本文选择多项有序Logistic回归模型。该模型的具体表达式如下：

表2 模型变量设置及描述性统计

四、县级政府应急能力及其影响要素分析

（一）模型检验

平行性检验是检验多项有序回归模型的基本假设。该模型的-2倍对数似然值为302.957，P值为0.143＞0.05，通过了平行性检验。McFaddeIl R2值为0.154,表明该模型整体拟合精度较好。

（二）模型回归结果分析

利用Spss23.0软件，以Z县疫情防控效果为被解释变量，以选定的14个影响因素为解释变量，引入多项有序回归模型，模型回归结果如表3所示。

表3 Z县政府疫情防控效果影响因素有序多分类Logistic 回归模型估计结果

（续表3）

1.风险管理阶段

由表3可知，是否参与应急演练变量回归系数为0.434，在10%的统计水平上对防控效果呈显著的正向影响。政府定期组织居民参与应急演练是风险管理的重要内容，是居民提升应急能力的必要途径。

疫情预警能力变量回归系数为-0.408，该变量的回归系数为负，在1%的水平上对疫情防控效果呈负向影响。这是由于预警管理一直是我国政府应急管理过程中的短板，县级政府的预警管理能力更为薄弱。

2.应对处理阶段

应急反应能力变量的回归系数为0.482，在1%的统计水平上对疫情防控效果呈显著的正向影响。政府快速的反应能力对于有效控制疫情、维护社会稳定以及缓解居民的恐慌具有重要的作用。

应急工作中是否出现形式主义变量的回归系数为-0.772，在1%的统计水平上对疫情防控效果呈显著的负向影响。即出现防疫形式主义区域的居民对疫情防控效果的评价更低。

应急人员是否紧缺变量的回归系数为-0.450，在10%的统计水平上对疫情防控效果呈显著的负向影响。在实际调查中发现，38.5%的居民认为应急人员紧缺，尤其是社区网格员和村庄卡点值班人员存在缺口。

应急物资的供应与保障能力变量的回归系数为0.228，在10%的统计水平上对疫情防控效果呈显著的正向影响。应急物资是应对新冠肺炎疫情的重要的武器，是打赢疫情防控狙击战的基本物质保障。

疫情信息管理能力变量的回归系数为0.328，在5%的统计水平上对疫情防控效果呈正向影响。政府发布的疫情信息既要公开透明，也要做到及时准确。

3.善后处理阶段

复工、复产推进情况变量的回归系数为0.295，在5%的统计水平上对疫情防控效果呈正向影响。由于新冠肺炎疫情对社会经济生活带来了一定的冲击，居民的就业受到一定的影响，急需恢复社会生产、生活秩序。

五、结论与对策

（一）研究结论

1.事前预警能力有待进一步提升

在外部环境风险与内部治理风险相互交加的背景下，政府进行风险管理显得格外重要。Z县的整体预警能力，尤其是组织居民参与应急演练能力相对薄弱，根据调查结果可知，仅16%的居民参与过应急演练。

2.事中处置能力有待进一步加强

Z县在短期内充分调动了各方的积极性，有效遏制了新冠肺炎疫情在县域内的传播速度，但不可忽视的是，形式主义仍然存在，主要表现为文牍作风，违背了疫情防控的初衷。

3.事后补救能力有待进一步提高

事后补救是收尾环节。Z县政府在防止疫情反弹的基础上，出台了各项政策平稳有序的恢复社会生产、生活秩序，但Z县政府事后补救措施有待进一步完善，如对重点人群缺乏必要的心理疏导。

（二）政策建议

1.加强应急知识的宣传，推进应急演练常态化和制度化

我国《突发事件应对法》 规定，县乡级政府、街道办事处应当定期开展应急知识的宣传活动和应急演练。Z县级政府及相关部门要积极动员社会组织、企事业单位，提升居民的参与应急演练的意愿；应对应急演练进行事后回顾、学习和评估，不断提升应急演练的实用性和针对性，避免应急演练的形式主义倾向。

2.加快应急人才队伍建设，提高应急队伍的专业性

立足于Z县应急队伍的发展现状，政府亟待建设一支科学化、专业化和现代化的应急队伍，从根本上提升应急管理能力。一方面要以培养应急人才为根本抓手，综合使用多种培训方式，推动应急管理培训常态化，从而提高培训的效果；另一方面要将专业应急队伍和社会队伍有机结合，使政府的专业应急队伍和社会应急队伍形成强大的合力。

3.建设应急管理信息平台，提升应急管理信息化水平

应急管理信息平台作为应急管理部的沟通枢纽和联络助手，是实现县级政府应急管理能力现代化的重要依托。具体来看，一是要加快县域范围通信基础设施的建设。加快实现县域范围内卫星、无线网络的全覆盖，使政府部门、企事业单位、以及社会组织之间实现互联互通。二是坚持统一指挥。应急管理局要充分发挥好“信息库”的辅助决策作用，通过统一调度、指挥和协调，力求实现应急信息以及资源的共享，以应急管理信息化引领应急管理的现代化。

4.构建科学的应急管理能力评估机制，提升善后学习的能力

应急管理绩效评估是政府绩效管理的重要分支，是政府总结经验、吸取教训、补齐短板的重要路径。一方面要构建科学、合理且可行的应急管理评估体系，从风险管理、应对处理以及善后处理三个维度构建应急管理绩效评价指标体系；另一方面要加快制定应急管理案例信息库，从思想上认识到应急管理案例信息库的重要性，深入调研，全面、真实地还原公共危机事件，并将其应用到应急管理的全过程，提高应急管理案例库的利用效率。