培育社会资本：村庄撤并政策执行优化路径——以浙江省T县为例

陈英英，操家齐

（宁波大学 法学院，浙江 宁波 315211）

一、问题的提出

村庄撤并是一种将多个毗邻村庄整合在一起，重建村委会或居委会、整合集体经济与土地，建立新型社区的探索，旨在改善百姓生产生活环境、提高服务质量、合理规划村庄。其政策的出发点是为百姓着想，执行过程中却出现了“一刀切”“强迫农民上楼”等不当现象。全国人大常委员会于2021年通过的《乡村振兴促进法》，以及第七次人口普查中4.9亿的人户分离数据［1］，都表明村庄撤并在乡村振兴中依旧有存在的必要性，是实施新型城镇化战略、助力乡村振兴的重要政策工具。因此，如何优化村庄撤并政策执行、确保政策有效落地至关重要。

二、文献回顾与理论基础

（一）文献回顾

近年来，学者们对于村庄撤并的研究主要围绕“为什么撤并”“如何撤并”“撤并效果”三个问题开展。“为什么撤并”即村庄撤并的驱动因素，主要包括城乡融合的时代与现实发展需要，土地“增减挂钩”政策的支持，利益主体的差异化需求［2］。“如何撤并”即村庄撤并的模式选择，既有联合式兼并、扩张式兼并、扶贫式兼并的操作模式［3］，又有自拆自建式、商业开发式、社企共建式的运行模式［4］，其中市场与行政是推动村庄撤并的基本力量［5］。“撤并效果”分为正反两面。村庄撤并有益于优化资源配置、完善基础设施建设、改善农村居住环境［6］；但在实践过程中对农民的既得利益产生消极影响［7］，容易造成农民身份认同感与心理归属感的缺失［8］。学者们由此形成赞成、反对抑或中立的态度。对此，笔者持赞成态度。村庄撤并不能“一刀切”，要因地制宜，循序渐进。当前的焦点应该是“如何撤并”，要优化村庄撤并的政策执行路径，选择合适的撤并模式。已有学者从政府、农民等多元主体的视角对村庄撤并模式进行了剖析，本研究则从社会资本的角度对村庄撤并政策执行的优化路径进行探讨。

（二）理论基础

20世纪80年代，社会资本理论兴起，帕特南从组织角度出发构建了社会资本的三个特征——信任、规范以及网络，并提出社会资本是影响经济发展与政府绩效的关键因素［9］。社会资本的善用可以激励村干部认真履职、强化政策执行力［10］，通过平衡法律制度与村规民约重建乡村秩序［11］；社会资本存量不足或者滥用则会导致乡村治理结构的失衡［12］。

信任分为以血缘、地缘为基础的特殊信任和以共同信仰为基础的普遍信任，它是社会资本的核心，也是搭建政府与公民在政策执行中建立互动合作关系的桥梁。高的信任度有利于培育村民对村庄撤并政策的认同感。规范包括含法律合同等成文形式的正式制度和涵盖互惠规范、村规民约、道德伦理等形式的非正式制度，它为村庄撤并政策执行提供了制度保障与监督约束。网络包括横向的公民参与网络和纵向的科层制网络，它是村庄撤并政策执行中信息互动的渠道与民主参与的平台。

本文在已有研究的基础上，基于浙江省T县的调研资料，分别从信任、规范、网络三个层面出发构建村庄撤并政策执行的分析框架，总结成功经验，探讨不足之处，进而提出村庄撤并政策执行的优化路径。

三、社会资本视角中村庄撤并的政策执行：以T县为例

浙江省T县位于东南沿海地区，早在2004年初，T县就已实施过村庄撤并项目，将713个村并为490个村。但是当时只是在行政区划上实现了村庄合并，村集体资产并未发生转移调整。2020年，T县依据上级要求推进村庄撤并，将行政村数量由490个调整为358个，组建1个新社区，于2020年9月有序完成村庄撤并工作。其成功的经验值得借鉴，其中的不足之处也需要正视。

（一）T县村庄撤并政策执行的成功之处

浙江省T县在村庄撤并过程中坚持政府主导，挖掘现有的社会资本，利用村域内的特殊信任进行村民说服工作，利用互惠规范设置硬性的制度要求与优渥的激励政策，利用科层体制动员参与，多项因素共同推动村庄撤并有效执行。

1.特殊的社会信任构建情感认同

村庄撤并主体间的社会信任可以增强村民对政策的认同感，走出集体行动的困境。T县特殊的社会信任主要指村民对具有较高威望的村庄能人、精英们的信任，后二者将村民与工作小组紧密相连。“乡贤治村”是T县基层治理的一大特色，返乡在乡的乡贤精英将他们的个人魅力以及自身资源转化为集体社会资本，积极响应并村号召，以身作则，以家人亲戚为中心开始沟通与说服工作，逐步延伸到普通村民，助力村庄撤并的政策宣传与解读。

2.正式的制度要求提供规范保障

硬性的正式制度要求能够对村庄撤并政策的利益相关者进行制约，为其提供制度保障，以达到顺利并村、并账的目标。如表1所示，近几年各级政府颁布多项政策文件，用以指导村庄撤并政策的执行，在此基础上，T县因地制宜制定详细的政策意见与实施方案等村庄撤并的正式制度，在金钱、人力、技术等方面提供帮助。通过“并村奖励40万”“并账奖励30万”等各种激励机制，鼓励村民和村组织积极参与，进而保障村庄撤并工作的可持续开展。在政策的硬性规定下，村庄撤并严格按照制度和程序进行，做到98.27%的平均表决同意率［13］。

表1 村庄撤并相关政策 （节选）

3.科层制网络进行政治动员

村庄撤并中的社会网络包含了纵向的科层制动员网络和横向的公民参与网络。T县组织党委负责人及乡镇基层工作人员等成立以县委书记为负责人的领导小组，坚持党建引领，发挥联村干部的协调作用，构建“3+1+X”的工作网络体系，将村庄撤并的总目标逐层分解细化，落实工作责任制。通过科层制网络进行政治动员，将村庄撤并纳入基层干部与村“两委”的绩效考核中，明确村庄撤并的政治地位，将其放在当前工作的首要任务的位置，驱动各部门及相关人员为完成任务而形成较大的工作合力，并调动政府资源为村庄撤并提供基础支撑。在此背景下，村“两委”干部与联村干部采取广播通知、横幅标语宣传、上门讲解、经济激励等多种措施动员村民参与村庄撤并。

（三）村庄撤并政策执行存在的不足之处

虽然T县村庄撤并已顺利完成，但是某些社会资本存量的不足也对政策的有效执行产生了阻碍作用，例如，具有局限性的普遍社会信任、不完善的非正式制度、较为薄弱的公民参与网络。

1.普遍社会信任具有局限性

农村社会“差序格局”的存在，导致社会信任的范围局限于村庄群体内部，而且表现为以特殊的信任为主，而缺乏对群体外人员的普遍信任，这无疑给村庄撤并工作的开展带来难度。村庄撤的后果并不仅包括居住地的改变，也包括村委班子与村集体经济的合并。T县的村庄撤的形式并不仅有强强联合、弱弱相助，也有以强扶弱，其中以强扶弱形式的村庄撤并工作矛盾最多。经济实力雄厚的村庄村民担心自己的股份分红会被稀释或者承担本不该承担的债务，经济实力较弱的村庄村民则既想提高当前的生活质量又担心会受到强村的歧视；原村委成员能否在新村村委班子中占有一席之地，关系到自己在新村的未来发展。在缺乏长期接触的背景下，村民只信任本村的干部与乡贤精英，对外村的人员依旧心怀忌惮，由此导致新村干部选举面临困难。同时，由于2004年的村庄撤并效果不佳，村民对此次村庄撤并期望与积极性不高，对并村带来的好处产生怀疑；部分村干部也由于并村后将面临职位和薪资变动,以及基于和村民形成“统一战线”的角度而对村庄撤并产生质疑。

2.非正式制度尚未完善

完善健全的非正式制度可以对人们的行为起到隐形的约束作用，比如完善的村规民约、族规等有利于村庄撤并政策法规的实施，减少村庄撤并的执行成本，提高并村效率。当非正式制度处于不完善的状态时，机会主义与潜规则盛行，宗族势力借机抬头，就会导致村庄撤并政策执行出现偏差，影响干群合作。随着考核时间的临近与压力的增大，基层干部会在上级政府默许的范围内，采取某些机会主义策略，软硬兼施，不断上门“磨”，游说村民同意并村，或者采取行政强制措施，例如“经济上断奶”等来推进政策执行。其后果是，虽然完成了考核任务，却损害了政府形象，造成干群关系紧张的局面。

同时，历史遗留问题的存在给了不同宗族拒绝合并的借口。村庄撤并意向征集过程中摩擦频发，T县政府在派出驻村小组协调无果后，根据实际情况放弃调整方案，将精力与资金投入其他村庄。在新村干部选举过程中，也存在宗族势力抬头、拉帮结派的现象，一些参选者通过给予互惠互利的前景承诺或者道德约束获得选票，影响了选举的公平与效率。能否妥善解决历史上的积怨和村派系间矛盾的问题，在很大程度上也制约着村庄撤并是否能够有序推进。

3.公民参与网络较为薄弱

公民参与网络是公民参与民主政治与基层治理，实现政府与村民的信息沟通与反馈的主要手段。虽然浙江省依靠“最多跑一次”“村民说事”等制度改革走在民主的前列，但是有的地区的公民参与网络仍旧不完善，存在薄弱的地方。首先，部分村民参与意识薄弱，参与动力不足。加之村庄撤并的时间过短，过程较急，只有3个月的期限，导致部分村民尚未完全了解村庄撤并的利弊，就出于对乡贤精英的特殊信任而赞成并村。还有部分村民认为与己无关，态度冷淡，不关心合并的时间、形式、程序，甚至许多村民不知道村庄即将被合并，这无疑给要求完成100%政策知晓率的工作目标增加了难度。其次，部分村民意愿无法得到真正表达与尊重。虽然政府通过横幅宣传、上门讲解、网络微信、动员大会等多种形式宣传讲解村庄撤并政策的必要性与可行性，动员村民参与其中，但是这种政府主导的动员，极易导致村民被动同意，无法实现村民真正的民主参与权利。最后，社会力量参与不足。T县此次村庄撤并由政府主导，缺乏市场力量与第三部门等社会组织的参与，村庄撤并的成本皆由地方政府负担，县域内的社会资源无法得到充分利用，极易为并村的后续发展埋下隐患。

四、村庄撤并政策执行的优化路径

根据上述分析可知，村庄撤并政策的有效执行，需要政府在现有社会资本的基础上重建和培育新的社会资本。加强政府管理、扩大信任半径、增强政策认同度，加强制度设计、合理引导互惠规范，培育和支持社会组织，激励村民参与村庄撤并。

（一）强化政府服务意识，培育普遍社会信任

社会信任是村庄撤并有序开展的基础，村民对政府的信任程度决定其对村庄撤并政策的认同度，进而影响政策实施效果。村庄撤并既包括自上而下的推进，也包括自下而上的反馈，是政府与村民双向互动的过程，需要双方群体的信任。政府在推进村庄撤并时，需要加强干部培训，强化政府服务意识，深入了解并村政策。在宣传时为村民答疑解惑，增强沟通交流。实现村庄撤并相关政策信息公开公示，鼓励村民监督举报，杜绝投票选举时的暗箱操作。树立政府公信力，培育普遍的社会信任。

村庄撤并并不是一种运动式治理，而是一项关乎乡村振兴的战略安排。为增强村民的政策认同和新村的归属感，提升官民信任度，政府必须保证新村公共服务供给、基础设施建设满足村民生产生活的需求，村委干部人员配备科学化、民主化，在物质上和精神上给予保障与尊重，确保并村后经济更发达、治理更有效、决策更民主，让百姓享受到村庄撤并后的政策优惠，看到居住环境的改善，体验办事效率的提升。

（二）完善正式制度保障，重塑非正式制度

具有权威性与合法性的正式制度是推动村庄撤并政策执行的保障。当前我国必须在坚持农民主体性、维护农民利益的基础上，制定相关法律法规，明确村民参与村庄撤并的规则、程序。确保村民参与投票的权利，强化村庄撤并的立法保障；完善村庄撤并的监督与责任追究制度以及村“两委”、集体资产的调整细则，为后续新村的发展提供健全的法律保障。具有隐形约束作用的非正式制度需要重塑完善，取其精华去其糟粕。既要重塑非正式制度，合理利用互惠规范，让宗族中有威严、有公信力的长老、族长在村庄撤并中发挥说服沟通的作用，同时也要防止宗族势力抬头，杜绝新村选举中出现拉帮结派的现象。

（三）培育公民参与意识，搭建合作共治平台

利用社会文化培育公民文化，消除“官本位”思想的影响。强化公民主体意识与参与意识，明确公民权利，引导公民自发参与村庄撤并。合理利用社会资源，鼓励精英返乡治村，加强第三部门等社会组织的培育，引导民间组织和社会力量助力村庄撤并。拓宽村庄撤并参与渠道，以村民委员会为核心，搭建政府支持、村民参与、社会协同的合作共治的平台。扩大村民的参与权，整合人力资源与物资资源，为村庄撤并提供人力支持与物质保证。号召在外工作或经商的中青年精英群体回乡参与村庄建设，和已有的乡贤、党员一起组织动员村民，为村庄撤并工作的开展以及后续新村发展输入新鲜血液。

五、结语与讨论

村庄撤并政策是乡村振兴的重要抓手，需要严格规范程序，绝对不能“一刀切”“强迫农民上楼”。本研究从社会资本的视角出发，对浙江省T县村庄撤并的政策执行过程进行分析。归纳其成功的原因：特殊的社会信任、硬性的正式制度要求和科层网络的政治动员。发现存在的不足：具有局限性的普通信任、不完善的非正式制度和较为薄弱的公民参与网络。本研究提出了从培育和重构社会资本出发优化村庄撤并政策执行的路径，例如，在尊重百姓意愿的前提下，因地制宜，利用特殊信任、培育普通信任、扩大信任半径，加强立法保障、完善正式制度保障、重塑非正式制度，拓宽参与渠道、培育公民参与意识和搭建合作共治平台，破解执行难题。当然，社会资本并非影响村庄撤并政策执行的唯一因素，各参与主体的利益需求、当地的基础设施现状、财政情况、文化风俗等都会对其产生影响，需要进行补充研究。