对撤销街道办事处改革的冷思考——基于政策扩散的视角

李媛媛，王天龙

（1.山东农业大学 马克思主义学院，山东 泰安 271018；2.山东农业大学 公共管理学院，山东 泰安 271018）

一、问题提出与文献回顾

街道办事处作为区政府的派出机构，上接政府、下连社区，在城市基层治理中发挥着枢纽作用。但是，由于街道办事处在运行中出现了缺少法律依据、责大权小、使居委会法律地位悬空等深层矛盾［1］，撤销街道办事处（以下简称“撤街”）一度成为21世纪初部分城市的改革方向，并引发热议。然而随后，撤街改革又陷于沉寂。在撤街改革的热潮褪去之后，有必要对撤街改革进行审视和冷思考。为此，本文引入政策扩散的视角，以回应扩散如何进行、何以发生、何以受阻等问题，力图勾勒出撤街改革的整体进程，并进一步探讨街道体制改革的前景和出路。

政策扩散理论是本文用以分析撤街改革的理论工具。20世纪60年代以来，西方学术界对该理论进行了大量研究，并得出一些重要结论。政策扩散被定义为公共政策创新活动通过一定渠道在一定社会系统成员中进行交流和传播的过程［2］。政策扩散机制被认为至少包括学习、竞争、模仿和强制四类［3］。同时，有学者提炼出了政策扩散过程的经验性规律：在时间维度上呈现S形曲线，在空间维度上表现为“邻近效应”和“领导者—追随者”的“层级效应”［4］。

由于政策创新活动的频繁多发，政策扩散也逐渐成为我国政策研究的重要议题。既有研究一方面致力于对西方政策扩散理论的引入与检验，另一方面也试图发掘中国政策扩散的独特性。例如，王浦劬等提炼了中国政策扩散的四种模式：自上而下的层级扩散模式，自下而上的吸纳辐射扩散模式，同一层级的区域或部门间扩散模式，不同发展水平区域间跟进扩散模式［5］。周望认为中国的政策扩散会受到政府层级结构的垂直性影响，因此本土化的理论建构中需要引入政府间纵向关系这一新的变量［6］。上述研究成果为本文的分析提供了理论依据。

二、撤街改革的时空扩散过程

对政策创新的时空扩散进程进行描述，有助于从整体上把握一项创新的推广和传播过程。

（一）撤街改革扩散的时间维度

随着时间累积，新政策可能被更多主体采纳，这就是政策扩散的时间维度，它体现了政策扩散的速度与规模。本文绘制了撤街改革扩散的曲线图（见图1）。以实施撤街改革的政策文件发布年为横轴，以某年发布撤街改革政策的城市数量及累计数量为纵轴。相关数据来自地方政府门户网站及新闻报道。

图1 实施撤街改革的城市的年度数量和累计数量变化图

从图1可以看出，撤街改革的时间扩散曲线近似S型，起初扩散缓慢，随后扩散频率逐渐加速，在一定的时间节点，扩散频率又降了下来，最终出现停滞。具体可分为三个阶段：

第一阶段是从2002年到2008年的撤街试点零星出现时期。2002年南京市白下区撤销了近50年历史的淮海路街道办事处，成立淮海路社区行政事务受理中心，拉开了撤街改革的大幕。2003年北京市石景山区成立了北京首家街道级别的鲁谷社区，实现了从街居制向社区制的转型。南京和北京的撤街改革引起了学界关注，但很长时间内并无其他地方跟进。

第二阶段是从2009年到2013年的相对快速扩散时期，有15个城市采纳了撤街的政策创新。2009年湖北省黄石市的铁山区撤销了铁山和鹿獐山两个街道办，形成了“区直管社区”的扁平化模式。2010年贵阳市在小河区和金阳新区围绕社区重划、职能转变和机制再造展开了撤街试点工作。同年，安徽省铜陵市撤销铜官山区下辖的6个街道办事处，将原49个社区合并为19个社区。2011年，内蒙古二连浩特市和吉林省辽源市也分别在全市或某区尝试撤街。2012年是迄今为止撤街改革最为密集的一年，先后有安徽省蚌埠市、芜湖市、合肥市，黑龙江省佳木斯市、大庆市，以及甘肃省嘉峪关市6个地市进行改革。2013年全国又新增了安徽省滁州市琅琊区、黄山市徽州区，青海省西宁市城东区和山西省阳泉市矿区4个试点。

第三阶段是从2014年至今的停滞期。2014年以来，关于撤街改革试点的信息已经付诸阙如，由此可以判断撤街改革的扩散已进入停滞期。

（二）撤街改革扩散的空间维度

撤街改革的空间扩散呈现以下特征。

1.撤街改革主要分布于相对落后地区

目前统计到的撤街改革试点共有17个。这些试点多分布于经济相对落后地区。为确保结论更科学，笔者查看了撤街改革所涉省份（含省、自治区、直辖市，下同）在国家统计局年鉴数据中的生产总值排名情况。其中，只有江苏始终位列前茅，湖北、安徽、内蒙古、黑龙江都长期处于中游，山西、吉林、贵州、甘肃、青海这五个省份则长期属于经济落后省份。生产总值的排名情况可以证实本文最初的判断，即绝大多数撤街试点分布在经济相对落后地区。

2.中小城市成为撤街改革主力军

17个撤街试点城市大多属于中小城市。其中，市辖区人口数超过1000万的只有北京，100万～1000万之间的有南京、贵阳、合肥、芜湖、大庆5个城市，50万～100万之间的有黄石、佳木斯、蚌埠、滁州、西宁、阳泉6个城市，50万以下的有铜陵、二连浩特、辽源、嘉峪关、黄山5个城市。根据2014年国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，这些试点城市当中，除了北京、南京、贵阳、合肥、芜湖、大庆6个城市人口超过100万，属于大城市及以上，其他11个城市都属于中等城市或是小城市。撤街改革在中小城市具有更多可能性。

3.撤街试点扩散存在一定的“邻近效应”

撤街试点虽然整体分布较为分散，但仍存在一定的集中连片现象。统计结果显示，华东地区是撤街改革较为密集的区域，江苏南京和安徽省内的6个地级市都进行了撤街改革。南京虽然隶属江苏省，但是与安徽芜湖、滁州等多个地市接壤，交往频繁。起步于南京的撤街改革对邻近城市具有一定的示范效应。安徽省内出现多个撤街试点也是“邻近效应”的体现。不过，这种邻近效应影响范围有限，仅限于周边区域环境接近的省市，并未形成由近及远的波浪式扩散。

三、撤街改革扩散的机制与路径

仅从时空维度来描述撤街改革的扩散过程，不足以解释扩散“何以发生”“如何进行”等问题。为此，需要深入探讨扩散机制与路径。撤街改革的扩散并非单纯的“水平扩散”抑或“垂直扩散”，而是呈现纵向上的“吸纳—辐射”与横向上的学习竞争双向并行、交互作用的立体化模式。其中，政府纵向间的垂直效应影响突出。

（一）基于中央和上级推动而形成的“吸纳—辐射”型扩散

在我国单一制下，下级政府接受中央和上级政府领导，这就决定了中央和上级政府能够通过行政权力介入并控制政策扩散的进程。一般来说，中央或上级政府介入政策扩散的方式有两种：一是中央或上级政府直接制定全国性或区域性政策，要求下级政府予以执行，从而实现自上而下的政策扩散；二是中央或上级政府在认可和吸收地方政策创新的经验后，再通过强制、引导鼓励等方式对下级施加影响，致使后者迎合上级偏好，从而促进政策扩散，这被称为“吸纳—辐射”型扩散。

基于中央和上级政府推动形成的“吸纳—辐射”型扩散在撤街改革扩散中发挥了举足轻重的作用，主要体现在民政部对安徽铜陵撤街改革的肯定评价以及在接收到上级释放的信号后安徽省政府对撤街试点的推广中。

2010年，安徽省铜陵市铜官山区进行“撤街并社”改革，在全国引起广泛关注并得到民政部的积极评价。这里不得不提及的背景是，2011年前后，随着“社会管理创新”主题的提出，中国社会管理的思路经历了新的发展与定型，原有的行政主导体制与“大维稳体制”面临困境，而强调社会力量、社会组织和公众参与的导向逐步占据突出地位［7］。在这种背景下，旨在精简管理层级、下沉资源和抚育基层发展的铜陵撤街改革引起民政部的极大关注。2011年4月，民政部邀请中组部、全国人大相关负责人以及部分专家学者齐聚铜陵调研论证，并给予了肯定评价，认为“这是城市管理中革命性的一种变革”［8］。7月，铜官山区被民政部评为第一个“全国社区管理和服务创新试验区”，这一殊荣增加了铜陵经验被其他地方政府采纳和效法的可能性。9月，民政部基层政权司副司长王金华在接受采访时也表示，如果最终评估效果好的话将会在全国推广［9］。民政部对铜陵撤街改革的积极评价有力推动了撤街改革的扩散。2011—2013年间全国新增10个撤街改革试点，使撤街改革的时间扩散曲线达到峰值。

省级政府的政策引导对撤街改革的扩散也起到重要的助推作用。目前统计的17个实施撤街改革的地级市中，有7个属于安徽省，占比为41%。安徽省试点几乎占据了撤街改革的“半壁江山”，成为我国撤街改革的重镇。民政部释放的信号使得铜陵撤街改革进一步得到了安徽省政府的重视和认可，开始向省内更多地级市进行推广。2011年7月底，安徽省召开社区综合管理体制改革现场会，向全省宣传推广“铜陵模式”。2012年3月，安徽省发布《关于扩大社区管理体制改革试点的指导意见》，提出“从2012年起，各市可选择1～2个区进行社区管理体制改革试点”。在省政府的引导下，黄山、蚌埠、合肥、马鞍山和滁州纷纷进行了撤街改革的尝试，从而促成了撤街改革在省内的加速扩散。截至目前，安徽省的撤街改革地级市中，除少数是自发式改革外，多数都是在上级政府的号召和引导下实施了改革，呈现出“吸纳—辐射”的扩散轨迹。

（二）基于府际学习竞争而形成的横向扩散

虽然中央和省级政府介入后加快了撤街政策的扩散，将扩散曲线推向峰值，但是其采取的是柔性的激励机制而非强制性手段，各撤街试点的改革因此也体现着一定的主动性和自发性。此外，撤街改革始于2002年左右，在2011年中央和省级政府表态之前，撤街改革已经在少数地市间实现了自发式的零星扩散。综上，地方政府间的横向扩散也是撤街改革扩散的模式之一，两种模式相互交织成为撤街改革扩散的鲜明特点。

学习与竞争是撤街改革横向扩散的主要驱动机制。学习机制是指为应对经济社会发展过程中的公共问题，政策制定者向政策领先地区学习政策经验。许多地市选择撤街是基于问题导向，试图解决城市管理层次过多、人财物被街道截留、社区资源和手段有限以致于无法有效开展工作的治理难题。为此，许多地市的政策制定者纷纷向撤街改革的领先地区“取经”，开展了主动的政策学习活动，围绕撤街改革展开的学习考察活动也因此屡屡见诸报端。例如，铜陵撤街的消息被媒体报道后，曾引发广泛关注，相继有黑龙江、辽宁、内蒙古、湖北等地到铜官山区考察学习。贵阳的撤街改革一问世也成为诸多地市考察学习的对象，如黑龙江大庆市委书记曾于2012年率团赴贵阳考察撤街改革。撤街改革通过政府间的交流学习在邻近区域乃至跨区域间实现了横向扩散。

竞争也是撤街政策在同级城市之间扩散的重要机制。在我国现行体制下，地方政府间存在激烈的绩效竞争，周黎安将其界定为“晋升锦标赛”模式［10］。这种晋升锦标赛在相当长的一段时间内，主要表现为GDP的一元竞争。有研究者发现，从1999年中央开始重视社会公平之后，地方政府的晋升锦标赛也相应地由GDP一元竞争转向经济发展和社会公平双重目标的二元竞争模式［11］。在二元竞争模式下，公共政策创新成为地方政府间相互竞争的重要指标，许多地方政府通过采纳新政策来获取优势或是规避劣势。尤其是在2011年中央作出“社会治理创新”部署后，各地展开了新一轮的治理创新竞争。省内的兄弟城市之间由于共同面对省级政府的考核，竞争关系更为明显。省内城市实施一项新政策的比例越高，其他城市出于竞争的压力采纳该政策的可能性就越大。在安徽铜陵撤街后，黄山、蚌埠、合肥、马鞍山等省内其他地市也相继跟进，其中就不乏这一因素的影响。

四、撤街改革扩散迟滞的影响因素

并非所有的政策创新都能得到普遍的推广和扩散，“昙花一现”“偃旗息鼓”的政策创新不在少数。纵观撤街改革近20年的扩散，扩散速度较为缓慢，仅有少数地方采纳了这项政策，甚至在2013年之后出现了停滞。造成撤街改革徘徊不前，未能从局域性扩散走向全国性扩散的因素主要有三点。

一是撤街改革创新自身的属性。政策创新的自身属性，如相对优势、兼容性、可观察性、可试用性、复杂性等特征是影响创新扩散的重要内部因素。通常而言，相对优势、兼容性、可观察性和可试用性与政策创新的采纳是正相关的，而复杂性则与政策创新的采纳呈负相关［12］。撤街改革的主要内容是减少行政层级，实现资源下沉，强化社区自治。这种改革思路虽然与近年来强调“社会协同、公众参与”的社会治理理念相吻合，但是由于涉及行政区划的变动、政府职能的调整以及人员的分流，复杂性较高、兼容性较低，易遭到既得利益者的反对和阻挠。换言之，撤街改革所进行的是一种存量改革，而非投放新的资源、促进新的福利增长的增量创新，改革成本较高，风险较大，从而使得大多数地方政府在高成本和高风险面前望而却步。

二是既有撤街试点的政策实施效果。政策创新的实效是影响创新扩散的重要因素。新的政策只有更加符合现实需要，能够有效解决政府管理中的难题，比旧政策更具灵活性和效力，让扩散主体看到了新政策的“红利”，扩散主体才会主动进行政策扩散。如果一项政策创新未能达到预期效果，未能有效解决改革前存在的问题，那么这项创新的吸引力必然大打折扣。

撤街改革目前就处于这样的尴尬境地。除了改革先行者南京和北京的撤街改革遭遇困境以外，那些后续跟进的中小城市的改革效果也喜忧参半。在调研中了解到：湖北黄石的一些区已经在酝酿恢复街道办，原因是撤街后区政府认为很多事情无法理顺，不能及时上传下达，而社区也深感工作任务过于繁重，疲于应付；芜湖市镜湖区新成立的公共服务中心以及贵州贵阳新成立的社区服务中心虽然凸显了服务功能，但在运行一段时间后，又承担起街道办的原有职能，并且习惯性将行政事务下解给辖区内的居委会；作为典型的安徽铜陵“撤街并社”改革，成功精简了管理层级，实现了资源下沉，但是未能有效解决社区职能转型和居委会行政化问题。撤街改革的实施效果在一定程度上影响了后来者对该政策前景的判断和效仿。

三是外部激励的因素。在我国政策创新的扩散中，中央政府的态度往往发挥至关重要的作用。撤街改革的扩散，也得益于中央和上级政府的支持与引导。然而近年来，来自中央和上级政府的激励明显减弱。在2013年十二届全国人大一次会议召开时举行的记者会上，民政部部长李立国一方面表示，“有些中小城市从减少行政层级、提高公共服务效能考虑，进行撤销街道办事处，做实社区公共服务机构和自治职能的试验，这种探索和试验是有意义的”，另一方面也明确表示，“中国地域辽阔，城市类型复杂，是否撤销办事处各地应从实际出发，目前没有进行新一轮行政区划调整的考虑或总体安排”［13］。这番表态说明经过若干年的试验和摸索，民政部对城市基层治理改革有了新的认识，现阶段不会强制或是刻意引导撤街改革的推广。在接收到民政部释放的信号之后，各级地方政府在撤街改革的问题上也愈发谨慎，撤街改革的扩散最终停滞下来。

五、结论及建议

撤销街道办事处是21世纪以来部分城市所推行的旨在缩短城市治理链条、降低城市治理成本、提升城市治理效能的政策创新，也是一种备受争议、由热而冷的改革模式。本文从政策扩散的视角审视撤街改革的整体进程，得出若干结论，并就街道体制改革提出建议如下。

（一）结论

在时空演进方面，撤街改革扩散迟滞，且主要集中于中小城市。自2002年撤街改革揭幕以来，仅有少数地方政府采纳这项政策，扩散进程较为缓慢，近几年陷入停滞；空间方面存在一定的“邻近效应”，同时呈现从大城市向中小城市扩散的趋势，中小城市成为主力军，且试点多分布于经济相对落后地区。人口规模小、管理事务比较简单，是撤街试点城市的重要特征。

在扩散机制和路径方面，整体上呈现纵向上的“吸纳—辐射”与横向上的学习竞争双向并行、交互作用的特点。其中，政府纵向间的垂直效应最为突出。行政指令、学习和竞争构成了扩散的主要驱动机制。

撤街改革扩散迟滞是多重因素作用的结果。首先，撤街改革复杂性高、兼容性低，这一属性制约着创新的快速扩散。其次，撤街试点效果有限，未能充分释放“政策红利”，影响了其他地市对该政策的预期和效仿。最后，来自中央和上级政府的激励明显减弱，消解了撤街改革扩散的重要驱动力。

（二）建议

撤街改革作为一次行政扁平化改革的尝试，有其积极意义。但撤街改革的扩散困境意味着在现阶段撤街改革并不具备推广的可行性。就现阶段而言，在我国大多数城市人口密集、管理任务繁重，以及压力型体制层层加码的客观情境下，贸然撤街会给现行体制带来较大的冲击和不适。同时，即便取消街道，基层组织悬浮化、服务功能有限以及社会力量参与缺失等问题依然存在。换言之，单纯的撤街改革并不能从根本上消除城市基层治理中的痼疾，难以带动城市基层治理的彻底转型，街道办事处不能简单地一“撤”了之。

基于上述分析，未来的街道体制改革可遵循以下思路。

第一，撤不撤街要考虑人口因素，同时必须完善配套，不可单兵突进。人口稠密、管理任务复杂繁重的城市目前不宜撤销街道。小城市可酌情撤街，尤其是收缩型城市，可以考虑在人口收缩、财政紧缺的情况下精简管理层级，以收到“瘦体强身”之效。但在撤街的同时，必须通过调整市辖区的管理幅度，妥善分流、安置相关人员，提高改革的制度化水平等配套措施确保改革顺利推进并具有可持续性。

第二，切实践行“以人民为中心”的发展理念，强化街道等基层组织的居民需求导向和服务供给能力。党的十九大报告明确提出了“以人民为中心”的理念，转换为实际行动，就是要以居民需求为导向，以服务居民为重心。不管是撤是留，街道及其替代组织作为嵌入于公众之中的治理组织都迫切需要改变功能定位，从以管理为主变为以服务为重心，关注、尊重居民的服务需求，积极履行为民服务的职责。可通过恳谈会、开放空间会议、公益创投等形式，让居民充分表达服务诉求，对居民需求进行精准识别，进而提供精准服务。同时，改变以往服务监督中居民参与不足的局面，让居民参与服务绩效评价，防止其工作偏离居民的实际需求。

第三，确保街道等基层组织责权利的统一与明晰。街道等基层组织责权利的不匹配和模糊化是城市基层治理中的突出难题。撤街改革所遭遇的困境与回潮在一定程度上也归因于此。因此，确保基层组织责权利的统一与明晰是破解城市基层治理困境的对策之一。北京市正在开展的“街乡吹哨、部门报到”改革就体现了这种改革思路：一方面为街道制定了职能清单，划定了街道的“吹哨”范围，防止区政府随意向街道转嫁责任；另一方面为街道赋权，并加强人才、资金等方面的保障，增强其对辖区的统筹协调和整合治理能力。这些做法为解决特大城市的顽症痼疾提供了药方。

第四，为社区助力，推动社会组织和社区自治的发展。党的十九大报告提出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。向社会授权、分权，培育和支持社会力量参与基层管理和服务，是城市治理转型的一个不可逾越的阶段。在缺乏成熟的社会力量和社区共同体意识的情境下，街道作为政府与社会的连接点，更要发挥规划、辅导和培育作用，“以官促民”，通过对社会分权、对社区培力，提升社区居民和社会组织参与治理的意识和能力，推动基层治理从单边主义向合作治理转型。

综上，未来的街道体制改革不管撤街与否，都应通过政府职能重心的转移、职权配置的法定化以及社会力量的成长和深度参与，形成简约高效又具有回应性的城市基层管理体制，与居民日益增长的服务需求相匹配，与开放、流动、多样化的社会环境相适应，最终实现城市基层治理的现代化。