高质量建设成渝现代高效特色农业带合作示范园区对策研究——以安岳+大足粮药合作示范园区为例

曲 丹，邓怀国，冯君君，江一帆，高文波，李 晓*

(1.四川比尔咨询投资有限公司，成都 610066；2.四川省农业科学院农业信息与农村经济研究所，成都 610066)

2020年1月，习近平总书记在主持召开中央财经委员会第六次会议时指出，要研究推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。要加快建设现代产业体系，建好成渝现代高效特色农业带。这明确了成渝地区双城经济圈现代农业发展的战略定位[1]。成渝现代高效特色农业带是成渝地区双城经济圈建设成为我国第四增长极的重要构成与特色亮点所在，将更加凸显川渝农业在全国农业版图中的战略地位[2]。合作示范园区是建设成渝现代高效特色农业带的“先手棋”，笔者作为园区规划建设的亲历者，以实例为基础，分析探讨其建设过程中的制约因素并提出对策建议，对成渝现代高效特色农业带宏观政策的落实落地以及合作示范园区的高质量发展具有重要意义。

1 安岳+大足粮药合作示范园区的政策背景和建设成效

1.1 政策背景

2021年11月《成渝现代高效特色农业带建设规划》正式印发，提出强化重庆与成都“双核”引领，加快推动成渝中部崛起，带动沿线、沿江、沿界农业协同发展，聚力打造现代农业区域协作的高水平样板。毗邻地区合作是成渝现代高效特色农业带建设的重中之重，也是最重要、最现实、最有需求性和共同动力的切入点[3]。2021年初，四川省农业农村厅会同重庆市农业农村委决定打破行政区划界限，在川渝毗邻地区开展合作园区试点，探索经济产业合作新机制新模式。首批按照“猪粮主导、强强联合、分区布局”的要求，在成渝主轴、川东北渝东北地区和川南渝西地区，分别建设安岳县、大足区粮食和中药材合作园区，开江县、梁平县稻渔合作园区以及隆昌市、荣昌区生猪和粮油合作园区。

1.2 建设成效

安岳+大足粮药合作示范园区，作为首批三大合作园区之一，范围涉及重庆大足与资阳安岳毗邻的铁山、高升、合义3镇(乡)16村(社区)，总面积0.86×104hm2。根据园区建设总体规划，园区将建设成为“协作共兴、互惠互补、互联互通、共建共享、共治共赏”的成渝现代高效特色农业带合作示范区，并确立国家农村产业融合发展示范园、乡村振兴川渝样板区和国家农业现代化示范区三个子目标。围绕产业发展一体化、支撑配套一体化、基础设施一体化、公共服务一体化和乡村治理一体化五大重点任务，构建“一心两环三区四园”的空间布局，策划115个项目，建设总投资约13.4亿元。

经过一年的建设，园区建设取得了众多积极成效。一是在两省市的联合指导下，合作园区的建设规划和实施方案都已相继出台，为园区建设提供了宏观指引。二是利用园区建设专项资金，园区在重要基础设施、产业基地、招商引资等层面进展显著。三是合作态势逐步显现，围绕“上下联动、横向协同、齐抓共推”的工作要求，合作双方逐步建立了常态化的工作机制，跨省市沟通更为频繁和积极。但仍然存在项目推进较慢、后续发展乏力、建设标准不统一和同质化竞争加剧等诸多难点，影响合作园区的长远发展。

图1 安岳+大足合作示范园区总体布局图

2 主要难点及制约因素

2.1 主要难点

2.1.1 分县建设现状与合作机制推进滞后的矛盾 在园区总体规划中，双方协商拟定了初期采用“毗邻党建+服务平台”协同管理模式，后期采取“管委会+平台公司”共管共建模式，循序渐进推进园区管理机制走向成熟。但由于机构和制度层面的实质性进展较少，很大程度上阻碍了建设任务的顺利推进。另一方面，由于两地对园区建设成效的强烈需求，具体建设项目必须马上推进，在原有的框架下惯性推进工作更为便捷、有效。最后形成了在同一规划的指引下分区县实施，项目建设领先于机制建设的脱节现象。各区县单独实施的项目推进较快，需要双方合作的建设内容推进滞后的错位现象。

2.1.2 持续发展需求与项目阶段性覆盖的矛盾 现代农业类合作园区，本身具有农业“高风险、底收益”的特点，行政边界的存在决定了两地政府的支持对合作园区具有至关重要的意义。相较于一般合作园区或农业园区，农业类合作园区政策依赖性更强，高质量发展难度更大。安岳+大足粮药合作示范园区所在区域是川渝典型的毗邻洼地，发展水平本身较其它乡镇有一定差距，加之近年来涉农项目覆盖较少，自然导致农业、农村、基础设施等欠账多、建设需求大。而本次合作园区政策来源于川渝两省各自的现代农业园区大政策体系，是近年来的阶段性政策，目前能确认的专项资金覆盖周期是2021年一年，有无跟进政策尚无定论，后续园区建设不确定性较高。

2.1.3 统一建设标准与政策环境落差大的矛盾 园区内政策的对接，既是区域一体化的标志，也是区域合作的目标，更是实现区域合作的重要保证[4]。从调研现状来看，两省市政策体系不同、支持内容不同、支持的标准不同，整体而言重庆相关涉农政策项目更多、支持的方式更加灵活。从首年实施情况来看，两地在基础设施、基地建设、加工等环节财政支持比例和水平各不相同，尚未统一标准、实现跨省市协调，对经营主体跨省市落地和要素分配存在潜在影响。除此之外，大足是农业农村改革强县，是国家城乡融合发展试验区、农村土地“三项制度”改革区县、全国农民合作社质量提升整区推进试点区县，政策资源富集度高，也是安岳无法比拟的。

2.1.4 同质化竞争有余与合作互补不足的矛盾 合作园区双方的发展方向基本一致，两省市现代农业园区建设如火如荼，园区内部双方之间以及省内不同园区之间都存在同质化竞争先天基因。首先，两地主导产业、发展目标基本一致，对优质产业要素、资源的需求迫切，对产业链延伸、农旅融合的诉求旺盛，无可避免在加工、农旅融合等环节出现“你有我也要有”、重复建设情况。其次，首批三个合作园区主导产业中均有稻渔产业，合作园区之间以及合作园区和其他省市级园区之间，存在同质化竞争加剧、园区特色凸显不足的情况。而伴随合作示范园区政策落地落实，后续新建设的合作园区也将加速推进，对成渝双城的经济辐射、产业要素的争夺将更为激烈。

2.2 制约因素

2.2.1 政策层面，重大战略落实推进需要时间 双圈建设是一个需要时间来层层推进、层层落实的新政策。合作机制的设计和完善，需要双方频繁沟通、平等协商，征求不同层面的意见。功能性、权威性的组织机构的建立，更是一个复杂的组织过程，需要突破行政层面的各项束缚。至2021年底，共建成渝现代高效特色农业带共召开多次推进会议，在顶层工作机制和年度工作要点逐步明晰后，各地后续政策才会陆续跟进。前期，在顶层机制尚未完全理顺、合作机构尚未正式建立的情况下，各地农业农村部门和园区管理机构在原有的框架下行动，导致部分政策落地困难、合作项目推进较慢。这既是合作园区建设过程中的必然阶段，也是毗邻合作探索时期的基本特征。

2.2.2 行政层面，合作双方地位不对等、管理不隶属 不对等、无隶属的行政区划的关系是阻碍两地合作的重要因素。首先，由于安岳和大足的行政级别不对等，跨区合作的机制协调难度较大，例如共同组建的园区管理机构、管理人员的配置等方面，存在实质性阻碍。其次，两地属于不同的省级行政区划，若欠缺更高层面的综合统筹，在双方竞合关系不明的情况下，势必会出现各自为政、重复建设的现象，无法做到真正的统一思想、正向互促。例如，长三角传统跨区域合作产业园依托“内部发展梯度”，有产业转移、资源互补、规模扩张、腹地扩大、成本降低、品牌共享等因素内在动力，双方能够在合作中各取所需、抱团成长。而合作园区由于竞争关系的存在，双方在合作过程中必定有所保留、有更多的单向行动，更需要顶层的协调统筹。

2.2.3 项目层面，涉农项目统筹整合力度不够 根据川渝两地已出台的合作园区相关政策，配套专项资金的规模在1000～3000万元之间，但就园区建设而言，仅依靠专项资金远远不够。园区建设必须要加大投入，整合涉农基础设施、产业发展、农村改革、科技创新、环境整治等项目向园区倾斜。而对相关区县而言，一是可整合涉农资源有限，虽然近年来各级财政持续加大对“三农”的支持力度，逐年增加支农补贴资金，但投向相对分散，并以补助和直接投入为主[5]，区县本级可整合的空间有限。二是园区作为实施乡村振兴战略的主要抓手，各区县已有多个在建和待建的园区，在一个区县可整合资源有限的情况下，不同园区之间在可整合的资源之间必定存在竞争，有限的资源在不同园区、不同区域之间的统筹和内部倾斜在所难免。

2.2.4 规划层面，规划与方案的约束力不足 根据川渝两地关于合作试点园区相关文件，双方应联合编制合作园区总体规划、分别编制实施方案，明确主导产业、实施范围、建设目标和重点任务。而规划和实施方案都只是引导性政策性文件，在编制过程发挥了统一思想、凝聚共识、明确目标、储备项目的作用，但此规划毕竟不是法定规划，不具备法律效应和强制性管控能力，导致落实过程中随意性大。例如，上文提到的各区县单独实施的项目推进较快，需要双方合作的建设内容推进滞后的错位现象，规划无法约束地方政府选择性执行行为，后续势必会影响园区特色的塑造和总体影响力的提升。同时，规划围绕乡村全面振兴，从农业、农村、农民三个维度分别配套了相关任务和项目，正因为规划约束力不足，导致规划对非涉农部门的约束和整合能力不足，规划的整体执行和园区全面建设必然会大打折扣。

3 对策建议

3.1 统一思想，厚植合作共赢理念

统一思想，树立互利互信、合作共赢的发展理念。合作共赢是合作园区的灵魂，在合作的背景下，不是“你死我活”的竞争，也不是“你输我赢”的博弈，摈弃零和思维，相互包容、利益共享、权责共担。合作双方依托各自优势，围绕一体化策略，统一“高层领导、中层部门、底层乡镇”不同层面的思想，兼顾长期、短期利益，抱团共进，实现1+1>2的合作效应。积极培育合作文化，合作园区之间往往山水相连、人文相近、民心相通，有合作的地缘基因和原始认同感。通过加强文化交流、扩大民间交往、组织探亲访友等方式，加强各方交流与信任，降低磨合成本和风险成本，把文化认同优势转化为园区建设的直接推动力[6]。

3.2 顶层设计，探索跨区合作机制

打破行政区划界限，探索经济产业合作新机制新模式，是成渝现代高效特色农业带赋予合作示范园区的重大使命。一是加强高层沟通协调。依托重庆四川党政联席会议、川渝两省市分管领导牵头的协调会议机制，落实工作责任，把规划确定的各项任务落到实处，协调解决实施中面临的突出问题，督促落实重大事项，适时组织开展评估[7]。二是建立区县对接机制。设立园区联合领导小组，由双方主要领导共同担任“双组长”，签订合作框架协议，出台联合工作机制和年度工作要点，共同落实具体合作项目。选派综合素质高、协调能力强的年轻干部到彼此部门开展挂职交流。三是探索市场化运营模式。探索成立农业投资公司，以市场化形式突破行政区划壁垒，设立产业投资引导基金，按照出资比例形成投入共担、利益共享的合作模式，统筹用于园区重大项目和重大平台建设。

3.3 聚力同创，统筹涉农政策资源

充分发挥财政资金的撬动作用，形成财政专项支持、区县统筹整合、金融机构支持和社会积极参与的多元投入格局。一是高度重视合作园区的重大意义，将合作园区纳入省市县的重大项目，在专项资金分配方面予以倾斜。加大新增债券发行力度，优先支持社会资本参与园区建设。争取将合作园区纳入四川、重庆整体园区体系，享受后续园区提档、升星的奖补政策。二是加强现有涉农政策整合。以园区规划为引领，从园区“一盘棋”的角度，引导人居环境整治、数字乡村、土地整治、道路交通、林业生态保护恢复、水利工程、乡村旅游等项目向园区聚集，助力园区全面发展，彻底改变园区旧貌。三是聚焦改革政策红利。结合重庆承担国家城乡融合发展试验区、农村土地“三项制度”改革等试点，争取集体经营性建设用地入市等政策在园区落地，引入社会资源，盘活农村闲置资源，为新业态落地提供要素支撑。

3.4 久久为功，持续推进园区建设

合作园区建设和农业产业发展有其客观规律，必定是一个长期艰苦奋斗的过程，不能急于求成、一蹴而就，只有保持定力、久久为功，一张蓝图干到底，才能见成效。以四川现有的国家级园区和省五星级园区为例，均经历了卓有成效前期积累和近年来飞速提升过程，建设周期均在3年以上。同时，把合作示范园区作为川渝毗邻地区区域发展功能平台的重要支撑，和功能平台同步推进，互促互进、聚力发展。

最后，为了强化园区自身造血能力和可持续发展能力，建议省市层面合理确定年度目标，避免一哄而上，延续政策支持年限，确保建设一个、成功一个，真正发挥其带动毗邻洼地发展，构建双城经济圈新发展格局的作用。

4 结语

2022年是成渝地区双城经济圈建设从夯基垒台迈向整体成势的关键一年，也是合作示范园区由“点状示范”向“串珠成线”，高质量、多元化发展的破局之年，协作共兴、互惠互补、互联互通、共建共享、共治共赏合作示范园区将对建设成渝现代高效特色农业带发挥重要的支撑作用。2021年底的成渝现代高效特色农业带第四次推进会议已经确认2022年继续推进遂潼一体化发展先行区、合广长环重庆主城都市区经济协同发展示范区、泸永江融合发展示范区等重点区域毗邻区(市、县)现代农业合作示范园区建设。本文通过对安岳+大足粮药合作示范园区的研究，梳理园区建设过程中面临的难点和制约因素，提出统一思想、顶层设计、聚力同创和久久为功四点对策建议，为成渝现代高效特色农业带后续合作示范园区高质量发展提供参考。