经济活动的多层次城乡空间区域体系分析——“点线面”组合形成的不同尺度和不同主要功能的多层次城乡区域经济体系

刘 勇

(国务院发展研究中心 发展战略和区域经济研究部， 北京 100010)

人类经济活动以“点线面”3种基本方式占用地表空间区域，并在其上按照区位论原理形成各自有规律的分布格局；另外，“点线面”3种基本形态还以“以点带面、以线串点”的结构形式，缺一不可地有机组合在一起，形成相互关联的不同尺度和不同主要功能的多层次城乡区域经济体系。

一、经济活动在地表空间形成的多层次城乡区域经济体系——组合区划论

从数理角度看，地表空间区域是无限可分的，需要从横向的大小空间尺度和纵向的高低区域层次两方面作有限的划分才能对其加以分析。空间区划包括尺度论、层次论以及功能论等方面。所谓尺度论是指以多大的基本区域单元来划分空间区域(小可以到一个建筑或居民点，大可以到整个地球表面的范围)，尺度越大划分的区域就越大，区划数量就越少，尺度越小，区划数量就越多；层次论是指空间区划可以不断细分，大的区划可以包含若干小的区划、小的区划可以包含若干更小的区划，区划越大层次越高，反之区划层次越低；功能论是指不同层次区划形成的区域承担着不同的区域主要功能，就经济区域而言，包括主要承担分工合作的基层区域、主要承担市场一体化的中层区域以及主要承担区域经济综合竞争能力和均衡发展功能的高层区域等。按照空间区域不同性质和视角，以及空间尺度的不同，可以将多层次城乡区域经济的区划体系分为以下主要3类。

(一)按行政管理需要分区形成的多层次城乡区域经济体系

在国家和政府治理模式的形成过程中，公共事务越来越多、越来越复杂，国家与政府治理分级分区的行政区划管理就成为必然。从实践看，世界各国国家和政府治理的行政区划管理体系需要考虑以下3个因素：一是行政区划的依据，主要有自然地理因素、历史人文因素和政策管理因素等等，实际上各国行政区划都是这些因素综合考虑的结果，并还会随着时代的变化而不断有所调整。二是行政区划的层次，可从一级(小国)到多级(大国)，然而多数国家为三级，即国家级、区域级和地方级。三是行政区划的类型及其所属关系。从“以线串点、以点带面”的现代城乡区域经济发展模式看，随着城市经济规模越来越大，在区域经济中的地位和作用越来越高，构建“以点带面”，即“城乡居民点管理区域”的行政区划体系越来越必要。中国特色的“以市管县、市县机构合并”的地方行政区划新体系，还是有一些需要完善的地方：以实体中心城市(以城乡居民点建成区为合理空间范围，并随每年实际发展情况不断合理调整，以反映城市合理发展和扩张的实际情况；或者采取一种比较简单的办法，即建立供经济分析用的虚拟的中心实体城市所在的“县域”行政区划单元，如北京的中心城6区(东城、西城、海淀、朝阳、丰台、石景山等)、上海的中心城8区(黄埔、杨浦、虹口、静安、普陀、长宁、徐汇和浦东等)、天津的中心城10区(和平、南开、红桥、河北、河东、河西、东丽、南津、西青和北辰等)、重庆的6区(渝中、江北、南岸、九龙坡、大渡口和沙坪坝等)，建立独立的实体城市的经济社会统计和发布体系，既能满足城市带动城乡区域经济发展的客观需要，又能比较客观地反映出能与国际比较的实体城市发展的情况[1]。

(二)按自然地理单元划分形成的多层次城乡区域经济体系

近年来，随着我国“长三角”经济区、黄河流域生态保护和高质量发展战略，以及长江流域高质量发展战略的提出，按照自然地理区域单元分析城乡区域经济发展战略和规划成为新时尚，既更好地反映了自然地理环境条件对人类经济活动的影响，又是对历史上地理环境决定论过度批判的某种回归。目前，按照自然地理单元划分我国大尺度城乡区域经济体系的主要思路已经大体形成，这就是根据我国大尺度地形地貌的三大台阶的划分，结合逐步出台的四大流域经济带的形成(其中黄河流域生态保护和高质量发展战略与长江流域高质量发展战略已经形成，珠江流域经济发展战略和东北黑松辽流域经济发展战略思路正在形成中)，可以很明确地构建新时代我国“以三大地形台阶和四大流域”区划形成的大尺度城乡区域经济体系。这个大尺度城乡区域经济新体系的主要内容就是，考虑我国由低到高“三大地形地貌台阶”的纵向大尺度自然地理地带，按照自然大型河流流域提出“长江流域经济带”和“黄河流域生态和高质量发展带”，以及“黑松辽流域经济区”和“珠江流域经济带”等横向大尺度自然流地带，通过上述大尺度纵向横向地带的交叉区划，形成东北综合经济区、华北黄淮海流域京津冀鲁豫综合经济区、东华中长江中下游沪苏浙皖赣鄂湘的综合经济区、东南珠江下游粤闽琼桂的综合经济区、西北黄河中上游晋陕甘宁蒙新综合经济区、长江中上游成渝综合经济区、珠江上游云贵综合经济区和青藏综合经济区等八大跨省区综合经济区，可称为“348”高层次大尺度城乡区域经济新格局：即“三大地形纵向地带”+“四大流域横向地带”+“八大跨省区综合经济区”。并且，按照城乡区域经济“中心—外围”理论，可以将“348”新格局构建成为以上海都市圈(及华东华中长江中下游沪苏浙皖赣鄂湘的综合经济区)为中心的，向北部(包括京津冀鲁豫综合经济区和东北综合经济区)、南部(包括东南粤闽琼桂的综合经济区)和西部(包括正西方向的成渝综合经济区、西北方向的晋陕甘宁蒙新综合经济区以及西南方向的云贵综合经济区和青藏综合经济区)等三大通道扇形辐射全国一体化城乡区域经济新体系。由于该大尺度区划方案，主要依据的是具有客观性的自然地理特点，基本不受人为因素的影响，因此比较容易为大家所接受[2]。

(三)按照经济活动及管理特点划分的多层次城乡区域经济体系

从“十一五”时期开始，中国就按照各地区经济发展水平(主要是人均GDP)以及与沿海海岸的距离等因素，将全国国土划分为三大经济地带，即东部沿海地区(包括辽宁、河北、北京、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东和海南等省区(指省域行政区，包括直辖市、省和自治区等，下同))、中部地带(包括吉林、黑龙江、山西、河南、安徽、江西、湖北和湖南等省区)和西部地带(包括陕西、甘肃，宁夏、内蒙古、新疆、重庆、四川、云南、贵州、广西、青海和西藏等省区)。随后，“十二五”时期又将东北地区独立出来，形成目前的“四大板块”的大尺度空间区域格局，即东北地区(辽宁、吉林和黑龙江3等省区)、东部地区(北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东和海南等10省区)、中部地区(山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西6省区)和西部地区(内蒙古、新疆、陕西、甘肃、宁夏、重庆、四川、云南、贵州、广西、青海和西藏等12省区)。其目的是揭示城乡区域经济综合竞争能力分布格局和地区发展差距的现状与原因，特别是城乡区域差距的最大方向(因为地区差距是矢量，其中必有差距矢量的最大方向，以便寻找出最有效的解决地区差距的方案)，以及造成这种差距的原因；同时，还要区别地区经济相对差距和绝对差距，前者是地区差距之比，后者是地区差距之差，实践证明缩小地区间相对差距并不容易，而缩小地区间绝对差距则更加困难。

另外，中国为试验某种改革、开放或国家治理政策，还设立了各种中小尺度空间区域的开发区、高新区、自贸区、产业园区、特色农业产业园区等。目的是探索经济发展和改革开放的新路径、新模式，以便促进国家经济社会的进一步健康快速发展和进一步提高和完善国家治理能力和体系，另外还有一种探索解决城乡区域经济中问题区域的试验区，如老少边穷衰等地区。

二、基层小尺度城乡区域经济体系——主要功能是城乡区域经济分工协作

(一)基层小尺度城乡县域经济的基本内涵

从纯粹空间区域角度看，基层县域可以理解为以中心城市为核心(可以是各种大都市、地级市、县级市和县城等)，以人类步行来回一天的路程为限所及之空间区域范围，大约是半径30～35公里的范围(实体城市的半径在16公里以内)；事实上，中外各国县域划分大体都是以此为主要划分依据，并且都是自古传承下来的(美国的行政区划的界限按经纬度划分的做法可能是个例外，但县域区划也大体体现了这个做法)。

基层县域“点线面”空间结构大体如下：“点”状城乡居民点体系，是由一个中心城市(或若干个小组团组成的中心城市)为核心、包括若干个建制乡镇和众多的行政村和自然村组成的居民点体系；“线”状交通网络体系，包括中心城市之间“直线三角形”交通网络(其内部又分若干层次)、各乡镇之间“直线三角形”交通网络和各行政村(和自然村)之间“直线三角形”交通网络组成的多层次立体交通网络体系；“面”状的农业、矿业和生态用地，包括农田生产、矿点矿山矿区生产体系(其中大小矿业居民点可纳入城乡居民点体系)和未利用土地的自然生态空间体系等[3]。

基层县域区划是覆盖全部国土面积的，按照其资源比较优势和产业经济发展特点大体上可以分为两大类：一是所谓都市县，即主要产业已经发展成为以非农制造业和服务业为主的产业结构，其实体中心城市人口超过70%以上，建设用地超过10%以上，如首都都市县、省会都市县、地级市都市县、县级市都市县等，是一个国家或地区工业化城镇化的主要承载者。二是所谓农业县，即以农矿业为主的县域，其最终发展形态是现代化农业县(此外，还有一种分布和规模大小极为特殊的产业，那就是所谓的矿业，其规模大小可以是地级市、县级市、县城或小城镇等，其分布则呈散点状分布于各类城镇乡村中，其最终演化形态将随其所拥有的自然资源开采枯竭后，根据其区位条件，或转型为以制造业为主的城镇居民点，或转型为以农业为主的现代化农业县)。所有县域发展的最终形态无非是以制造业为主的现代化都市县、或者就是以农业为主的现代化农业县(而大多数各类矿业城乡居民点都是暂时的土地利用形态)。

(二)基层小尺度县域经济发展的基本规律——城乡区域分工协作的基本原理

众所周知，在现代市场经济条件下，城乡区域经济遵循着按照区域比较优势的分工合作发展的基本规律。就小尺度城乡县域经济发展而言，与其有关的经济地理发展规律主要有以下两条。

一是城乡区域分工程度与其规模层次呈反比规律(城乡区域经济分工协作原理之一)。城乡区域经济规模层次越低，其分工程度越高(指区域分工横向产业分工距离越远和纵向产业内部深度越大)，也就是说县域分工程度高于地域，地域高于省域，省域高于国域，等等；所以，县域之间的分工是最大的也是最深的，是工业农业大部类之间的分工，是城乡和工农之间的分工，是经济结构中最大最深的分工体系；地域和省域之间的分工主要是地区产业结构的异同，包括一定程度上的纵向产业结构的不同；而国域之间的分工，特别是大国之间，主要是纵向产业深度上的不同(或经济社会发展水平上的差异)。

二是城乡县域经济的“二八”分工的经验统计规律(城乡区域分工原理之二)。西方发达国家县域经济产业结构分类表明，在整个县域总数中，以非农制造业为主的县域，即都市县，占全部县域总数的比例大致为20%；而剩下80%的县域均是以农业为主的县域，即农业县，这就是著名的县域经济的“二八”分工经验统计规律。如美国有县域行政区划单位为3 043个，而以非农产业为主的都市统计区有592个(相当于我国地级及以上城市)，也就是说，其都市县占全部县域总数的比重大体为20%，其余80%的县域均为农业县，当然，其农业县均为已实现现代化的发达农业县；又如英国，以英格兰为例，相当于郡域的行政区划有41个，包括1个伦敦首都郡域(含33个城区)、6个都市郡域(含36个城区，相当于中国的地级市所在县域)和43个郡域(含46个独立城区和1个特别行政区)，由此可以算出其都市郡域大体占整个郡域的20%，其余郡域均为现代化农业郡域；再比如日本，其县域行政区划单元有47个都道府县(1都1道2府43县)，有8个大区(对应8个都市)，可见其都市县也大约占全部县域的20%，其余也均为现代化农业县[4]。

与县域“二八”分工经验统计规律有关的一个延伸规律就是“点线面”内部也存在着进一步的分工合作关系。如“点”状的各规模居民点之间存在的分工关系(以中国城市为例)：首都中心城市和直辖市中心城市主导产业分工为控制资源配置的高端服务业和驱动未来新产业发展的高端研发活动、副省级中心城市和省会中心城市主导产业应该是各类先进装备产品制造业、地级中心城市主导产业主要为量大面广的一般产品制造业、县级中心城市和县城主导产业应该是农副产品加工和制造业等。“线”状的各交通网络和通信设施的分工体系：即湖江河湖海水运、公路运输、铁路运输、航空运输和管道运输等，以及邮政和电信邮件信息传输等分工协作。“面”状的农田、矿山和自然生态用地内部的不同分工：即种植业、果园、草原牧业、林业等，煤矿、金属矿、非金属矿等，森林、草原、湖泊湿地，等等。

(三)基层小尺度县域经济发展面临的主要问题和可能的政策措施

一是“点”状城乡居民点体系发展的问题。县域城乡居民点体系可能的问题主要有城镇化水平是否完成历史任务、城镇体系和乡村居民点体系是否合理(包括规模结构和分布格局)、各层次城乡居民点分工协作体系是否完整合理、县域城乡居民点是否协调和可持续发展以及城乡居民点治理体系是否先进和完善等。可能的对策和措施包括：就县域城镇化而言，对都市县要求城镇化水平达到90%以上，农业县也要达到60%以上，以实现与西方发达国家一样的高度城镇化水平；就县域城镇化体系和乡村居民点体系而言，为实现城镇建设的现代化需要做到中心城区人口占全县人口的70%以上(都市县)和50%以上(农业县)，乡镇居民点人口应该在20%(都市县)和10%(农业县)左右，而建制村和自然村实现由多户家庭组成的农村居民点向规模化集约化的单个家庭农庄转变，从根本上实现农业的现代化；就县域城镇居民点分工协作而言，如果是都市县，则其中心城市的主导产业应该遵循城市规模或行政级别所决定的产业来安排，如果是农业县，则其主导产业就应该以当地农产品为原材料开展农产品加工和制造业生产；就县域经济协调和可持续发展而言，要促进城乡市场一体化、加快城乡经济融合发展、构建城乡统一共享的公共基础设施和加强生态环境保护措施；就促进城乡居民点治理体系完善和先进化而言，主要是在坚持“市管县”的体制下，逐步统一城乡制度，构建城乡统一的社会保障体系、实施城乡人口自由迁徙制度，等等。

二是“线”状立体交通运输体系发展的问题。县域立体交通网络涉及中心城市、建制镇和行政村自然村3个层次，可能面临的主要问题是“断头路”(即两个城乡居民点之间直线连接存在着断点无法直接到达)和“缺边路”(即两个城乡居民点之间缺乏直线连接线路，必须通过第三个城镇居民点才能到达)。可能的对策和措施就是建设和完善具有顶层设计的县域中心城市、建制乡镇居民点和行政村自然村等3个层次的“直线三角形”交通网络体系。

三是“面”状农田、矿山和自然生态用地发展的问题。县域“三农”主要面临的问题有集约化、适度规模化和现代化，矿山主要面临资源枯竭问题以及生态破坏问题，自然生态用地主要面临保护和改善问题。可能的对策和措施：就“三农”而言，主要是构建以家庭农庄为主的集约化现代农业体系；就矿山开采而言，主要是保护性开发(尤其是不可再生资源要尽量延长其开采年限，对可再生资源则要保障开采速度和强度一定要保持在其再生循环速率以内)、循环性开发、绿色可持续性开发以及事后一系列生态恢复保护措施；就自然生态用地而言，主要是保护，要因地制宜“宜林则林、宜草则草、宜荒则荒”，此外还要对一些对人类有害的自然生态环境实施必要的改造工程措施，如严重灾害产生地(如干旱地区、水土流失地区、洪涝灾害河流地段等)、严重传染疾病发生地(鼠疫易发地区、各种流行病毒易发地等)以及工程性灾害易发地(地质灾害易发生地、交通水利工程易受破坏地等)，等等。

三、中层中尺度城乡区域经济体系分析——主要功能是城乡区域经济一体化

(一)中层中尺度城乡地(市)域省域经济的基本内涵

所谓中层中尺度城乡经济体系，是指由各类县域为基本单元而形成的地(市)域到省区之间的城乡区域经济体系(各国都有与中国空间区域类似的中尺度空间区域)。它具有两个明显的经济地理特点(所谓“双全理论”)：一是产业结构相对齐全，也就是说具备城镇制造业和农业矿业等工农产业体系；二是不仅“点线面”空间区域占用类型缺一不可，而且土地利用类型也比较全面，如具备城镇建设用地、农业生产用地、交通水利用地和自然生态用地等。因此，中尺度的城乡地域和省域经济，可理解为在县域产业分工的基础上，其发展的主要功能和任务是构建空间产业和市场一体化体系，以实现城乡区域分工可能带来的巨大经济效益。而且，中层中尺度城乡地(市)域和省域经济一体化功能可以进一步分为以下层次，即以地级市及以上中心城市为核心的都市圈经济产业和市场一体化、城镇群经济产业和市场一体化以及城镇群集群经济产业和市场一体化等[5]。

(二)中层中尺度城乡地(市)域省域经济发展的基本规律

中层中尺度城乡地(市)域省域经济发展的基本规律包括以下两条：一是城乡区域经济硬件基础设施互联互通规律，即都市圈、城镇群和城镇群集群城乡居民点之间的“直线三角形”顶层设计式的互联互通规律；二是城乡区域经济市场一体化软件规则标准和政策互联互通规律。

就交通通信硬件基础设施互联互通而言，主要遵循具有顶层设计特点的各层次城乡区域居民点之间“直线三角形”联接方式，各层次之间通过上一级居民点纳入下一级居民点构建体系来加以解决，由此构建城乡区域整体无缝隙、无断头和无缺边的线路最短最便捷最经济的硬件互联互通体系。

就空间市场一体化软件规则标准和政策互联互通而言，主要包括多地区间或双边地区间，在产品和服务市场上，在产品和服务标准上的互认(由于种种客观的原因可以有所区别)、产品和服务检测和质量认定上的互认(避免重复检测)，以及在产品和服务跨边界流通中无成本或低成本相互开放等政策；在要素市场上，在构建全国基本统一和一致的社保体系和社会政策体系的基础上，实施国内生产要素的自由迁徙和流动、本地外地生产要素一视同仁的政策。

总之，中层中尺度城乡区域经济发展的基本规律和主要功能，就是在基层城乡区域经济分工合作的基础上，构建城乡区域间空间市场硬软条件的一体化，以确保市场分工合作效益的有效实现。

(三)中层中尺度城乡地(市)域省域经济发展面临的主要问题和可能的政策措施

中层中尺度城乡地(市)域省域经济发展面临的主要问题包括以下三方面：一是工业化城镇化水平尚有发展空间(中期或中后期)，还没有完成历史任务；二是地级及以上城市数量不足，城镇文明还没有或难以覆盖整个国土空间区域；三是由地级及以上实体中心城市、都市县、都市圈、城市群和城镇集群组成的城镇体系有待完善(实际指地级以上城镇体系尚待完善，按照实体城市来论)。

面对这些主要问题可能采取的政策措施：就工业化城镇化尚未完成历史任务而言，就是要强调以经济建设为中心的新发展理念，进一步加强以实体经济为主的全面发展，从经济体系全面补短和各类产业全面技术升级(尤其是数字信息化改造)两方面入手，通过走新型工业化和新型城镇化道路，促进制造业信息智能化、农业现代化和城镇建设智慧化，在达到高度工业化城镇化水平的同时，更加注重我国高质量现代化目标的跨越实现，从而到2050年全面赶上世界发达国家发展水平[6]。

就地级及以上城市数量不足问题，2020年我国地级及以上城市有337座(333个地级市加4个直辖市(其中重庆应该看作有四座地级市的直辖市)，而我国县级行政区划单位是2 844个，按照前述县域经济“二八”分工原理，我国的都市县(或圈)应该都达到600座左右，因此今后我国地级及以上城市数量至少还需要增加一倍，即增加300座以上，才能与发达国家相一致，也才能实现县域经济“二八”分工原理的要求。

就地级及以上实体中心城市、都市县、都市圈、城市群和城镇集群组成的城镇体系尚有待完善而言，一是要逐步有序增加地级及以上城市和相应的都市圈的数量，并争取逐步实现城市经济社会对全部国土的辐射和影响(指带动作用)；二是积极发展以平原地区为主要集聚空间的城市群和城镇集群，努力打造更多的城乡区域经济增长点(或极)；三是落实“以点带面、以城带乡”的城乡区域一体化先进理念，进一步提升和完善城乡区域经济一体化软硬件体系和对策措施(特别需要强调的是尽快打造都市圈和城市群内部各居民点之间的快速轨道交通体系，这是发达国家都市圈和城市群基础设施的标配)。

四、高层大尺度城乡区域经济体系分析——主要功能是显示城乡区域经济发展总体格局

(一)高层大尺度城乡跨省区经济的基本内涵

高层大尺度城乡区域经济体系，是指以省区为基本区域单元组合形成的城乡区域经济体系。其主要功能是反映整个国土空间区域发展总体格局，包括城乡区域经济综合竞争优势、城乡区域均衡协调发展能力和可持续发展特点等。各国高层大尺度城乡跨省区经济都是以相当于中国的省域(美国为州、英国和日本为大区)为基本空间区域单元，以整个国土区域总体态势，即综合区域竞争优势、区域均衡协调发展和可持续发展为核心，以城镇集群为特点的高层大尺度城乡区域经济分布体系。具体区划方法为，以大型地形地貌和山川河流走向为依据，按照经济活动在整个国土空间区域上表现出来的总体发展态势、水平和结构格局、综合竞争能力、未来发展潜力和趋势等(现多以城乡区域人均GDP水平和GDP空间区域密度指标来表示)，来划分高层大尺度空间区块和地带体系，以综合反映自然地理环境和条件对人类经济活动和经济地理分布格局的客观且重大的影响，同时也集中反映出一国或地区城乡区域经济总体格局和未来发展的基本态势[7]。

(二)高层大尺度城乡跨省区经济发展的基本规律

首先，发挥城乡区域经济综合竞争优势，需要遵循城乡区域经济发展的“核心—外围”理论和“增长极”理论的基本原理。事实上，任何空间区域，尤其是高层大尺度区域，其综合竞争优势主要决定于区内位于区位条件最佳的所谓核心地区(而不是整个区域)，即区内所谓“增长极”地区，整个区域综合竞争优势和区位条件呈现为由“核心”地区“增长极”向四周“外围”地区递减的分布态势；具体而言，各地区综合竞争优势和区位条件则决定于该核心地区(或“增长极”)所具有的“外围”腹地空间大小、气候地形地貌条件、资源丰富程度以及区域开发历史和技术进步水平(含一些制度因素)等；该“核心—外围”地区综合竞争优势，最终决定了该地区在整个国土空间区域中的分工合作和统一的空间市场一体化地位和作用，如有些是具有国际综合竞争能力的龙头作用的地区、有些是具有全国综合竞争优势的重要增长极地区以及有些是具有区域性综合竞争水平的增长极地区等。

其次，城乡区域经济均衡协调发展，需要加强城乡区域经济一体化的软硬件条件设施。城乡区域经济均衡发展，是指总需求与总供给在城乡区域经济运行中实现大体均衡的目标状态(包括要素配置基本合理、潜在增长率得以实现、充分就业目标实现、城乡区域间要素与产品自由流动基本实现、各地区经济发展水平以及就业率和增长率大体相当，等等)，其主要实现机制是城乡区域间要素市场和产品市场一体化的水平和程度；政府的责任在于，不断完善和加强城乡区域经济一体化的软硬件条件建设，促进空间区域市场一体化程度的不断提升。

城乡区域经济协调发展，是指在城乡区域经济分工协作和市场一体化的基础上，实现各地区经济发展水平大体一致的目标状态。各国实践表明，城乡区域经济发展水平大体一致的目标包括城乡之间人均GDP相对差距在1.2倍以内，区域之间人均GDP相对差距保持在平均水平的70%之内(相当于各区域中人均GDP最高水平的地区与最低水平的地区之比在1.86倍以内，城乡区域之间的绝对差距没有客观标准)；目前，这样一个具有国际惯例特点和性质的目标，在西方发达国家已经基本实现，而包括新兴市场国家在内的其他所有国家都还没有做到。事实上，要实践这样的控制城乡区域之间相对差距的目标是具有相当大的难度的，其原因主要是建立完善的现代化市场经济体系需要一定的时间，而要形成一系列有利于调控和缩小城乡区域经济差距的符合各国国情的政府有效干预的法规、规划和政策体系也是不容易的[8]。

再次，城乡区域经济可持续发展，需要把城乡区域经济发展对资源生态环境的不利影响控制在大自然能够承受的范围之内(否则，大自然形成的资源生态环境体系就会崩溃)。人类与大自然共同组成了自然界最大的自然环境生态体系，人类不仅来源于自然，而且其生存和发展都有赖于大自然提供的资源、生态和环境条件。一般而言，人类的经济实力和技术水平都是在大自然提供的可能性条件和范围内实现的，在大多数情况下，人类的经济发展和技术进步对大自然利用和改造的力度是在大自然能够承担的范围之内的，是可以与自然生态环境和谐相处的，是能够做到可持续发展的，甚至在一定的条件下还能给大自然生态环境条件带来一定的改善，而且随着人类经济实力和技术水平不断提高并达到较高水平之后，只要人类对大自然生态环境的认识到位，就能够更有效地做到这一点。当然，还应该指出的是，大自然生态环境的保护是具有公益性的，是公共政府的责任，需要政府的有力干预和积极作为才能实现可持续发展。实践证明，公共政府对大自然生态环境保护的底线是确保包括所有的城乡区域经济在内的整个国民经济发展的基础，对自然资源中可再生资源而言，始终保持在其再生速率的范围之内、对不可再生资源利用强度始终保持在其替代资源(或材料)发现(或发明)速率之内、对生态系统的不利影响始终保持在生态循环和平衡能够承受的范围之内、对环境污染的影响始终保持在自然净化能力和环境容量允许的范围之内，这就是城乡区域经济可持续发展的基本概念和必须遵循的基本原理。

(三)高层大尺度城乡跨省域经济发展面临的主要问题和可能的政策措施

1.城乡区域经济综合竞争力难以发挥的问题与对策

城乡区域经济综合竞争力难以发挥的问题主要包括两个方面：一是核心增长极的区域功能定位有待与时俱进、中心能级有待不断提升以及辐射带动能力有待不断加强等；二是腹地比较优势需要不断挖掘和培养，努力创造新的比较优势，不断保持新的活力。从强化城乡区域经济增长极的能级和作用看，主要措施包括：首先是根据作为增长极的中心城市的规模大小、行政级别以及腹地经济产业结构特点和发展阶段来动态地确定其主导产业的选择，如果是首都中心城市或直辖市中心城市，则其主导产业应该是各种生产要素的资源配置中心、全国性科研创新机构以及具有国际性的金融贸易中心等；如果是副省级和省级中心城市，则其主导产业就应该是为整个大区服务的先进装备制造业，以及区域性科技创新中心等。其次，是构建高层大尺度区域内完整的城镇体系，以奠定坚实的一体化城乡区域经济体系。在中心城市、都市圈、城市群和城市集群的基础上，进一步构建覆盖整个高层大尺度区域的城镇体系，并以此统筹整个城乡居民点体系建设，以促进城乡居民点的综合一体化融合发展[9]。

从不断提升广大腹地比较优势来看，主要措施包括：首先，统筹高层大尺度区域内优势自然资源的开发规划，按照集约高效发展的原则，不断提高宝贵的自然资源综合开发利用水平，以最大限度地发挥其作用。其次，不断完善重大跨地区基础设施和生态环境保护规划与建设，以确保国土资源开发、利用和保护工作的顺利进行。再次，不断提高每一寸土地和每一滴宝贵的水资源的集约、高效和可持续地开发、整治和保护水平，以充分挖掘和发挥整个国土资源的经济、社会和生态效益。

2.城乡区域经济不均衡和不平衡问题与对策

就不均衡而言，面临的主要问题是：城乡资源配置严重者失衡、发达地区和落后地区资源配置失衡、重大跨区域基础设施建设失衡问题等。可能的主要对策是进一步强化生产要素的城乡区域空间市场一体化进程，逐步实现让市场机制在资源配置中起决定作用的有效机制；进一步加快户籍、社保和其它社会福利等公共服务体系和制度全国统一和均衡化发展的步伐；进一步强化推进城镇化进程，大力加速农业发展和乡村建设现代化步伐，要以大幅度提升农业生产效率为核心，尽快助力农业适度规模化、集约化和实现化目标的早日实现，并充分利用农业现代化的机遇，构建其与城镇工业化互促互进良性循环的城乡经济协调发展的新机制，为工业化和实体经济发展提供新的动力；进一步强化政府对区域经济健康运行调控能力，要根据各区域资源禀赋和比较优势、地理区位条件和自然生态环境特点、人口经济社会发展状况，把握好区域间重大建设项目和总投资的均衡关系，努力改善区域间发展条件和分工地位不同带来的均衡发展问题(如区域性失业、地方资源过度开发、区域产能过剩、区域性价格波动和金融风险等)；进一步强化全国重大基础设施和重大生态环境保护统筹均衡合理规划和建设的能力，努力消除各地区基本公共服务严重不均衡现象，为畅通经济内循环，打好更加稳固坚实和顺利的途径渠道基础。

就不平衡而言，面临的主要问题是由于各地区区位条件、资源环境、经济社会和发展历程等不同，其在区域分工协作中的地位和作用也就不同，发展不平衡差异也就不可避免；城乡区域发展不平衡主要表现在城乡之间和区域之间的发展水平、总量和速度上，也表现在产业分工结构、空间布局类型、收入分配和社会公共福利等方面；城乡区域间各种经济社会指标的差异具有矢量特征，也就是说存在着最大的差异的方向(或按数学语言来说，就是存在斜率最大的方向)，这是综合判断城乡区域差异的最佳指标，同时城乡区域差异还存在绝对差异和相对差异之分，一般多用相对差异来表示和说明。可能的主要对策是，从供给侧看主要是提升落后地区自我造血功能的有关政策，如国家对落后地区投资的补贴和优惠政策、国家对落后地区实施的财政税收和政策性金融优惠政策等(中国还实行了具有本国特色效果良好的区域间对口帮扶措施和政策)；从需求侧看主要有规范的城乡区域转移支付政策、公共服务均衡政策以及公务员收入逐步均衡化政策等。

3.城乡区域经济发展不可持续问题与对策

就资源不可持续而言，面临的主要问题是不可再生资源的枯竭(事实上只是地壳内储量有限并会枯竭)、可再生资源的低效利用和浪费(以及由此导致的生态破坏)，以及资源开采和利用的技术难度与成本越来越高等。可能的对策措施包括归纳起来就是“开源与节流”：“开源”包括对不可再生资源要不断寻找其新的来源(包括低品位和非常规能矿资源的开采和利用方法、地球深部和外太空的新来源、寻找和开发替代性资源、研发可能的人工制造方法等)，对可再生资源则要不断研发其自然循环再生效率的技术等；“节流”则包括不断提高资源综合利用效率、开展资源的循环利用以及开拓研发资源多样化的利用途径，等等。

就生态不可持续而言，面临的主要问题包括自然和人为因素引起的各种生态脆弱问题，如干旱半干旱地区的荒漠化、高寒无人区、石灰岩和石漠化、植被破坏和水土流失、草原荒漠化、以及还包括各种天气气候和地质灾害等问题。可能的对策措施：强化对大自然原始生态的被动性保护和主动性的适当治理，强化对自然资源开发事前事中和事后整个过程的生态保护和生态恢复工作的规划落实(包括建立各类自然保护区和国家生态公园，开展山区林地围栏保护、天然草原限牧或禁牧保护、湿地禁入禁捕保护，沙漠地区的人工治理与开发保护以及黄土高原水土流失地区的工程性保护等)，强化城乡区域交通水利等基础设施建设对生态环境不利影响的控制，强化植树造林草原恢复和生态绿化等人工生态保护工程的建设力度，强化对各种自然灾害的预警监测和应急处置方案系统的建设与完善等[10]。

就环境不可持续而言，主要包括传统的环境要素污染问题和近期出现的由温室气体排放引起的气候变暖问题。传统的环境要素污染问题包括大气污染物排放和大气污染、水体污染物排放和水体污染、土壤和生物污染问题以及噪声、热辐射、光辐射、核辐射污染等问题。治理对策主要是“三管齐下”：即建设项目的规划布局控制，通过经济结构合理调整和空间优化布局，以充分利用自然环境容量；经济活动的运行控制，通过生产活动中的能源原材料充分利用和污染物治理设备的应用，以努力减少污染物的产生量；污染物的末端治理，通过对“三废”和固体废弃物的回收、循环利用，努力减低污染物的排放量等。最终环境污染治理效果的监督与判断，是各污染物或物理指标排放达标情况，以及环境中各污染物含量的达标情况，只有做到了两者都达标，才能认定环境污染治理达到了要求(即双达标)。